謝超

主體功能區(qū)規(guī)劃是推進人口、經濟和資源環(huán)境相協調的重要政策。隨著主體功能區(qū)政策在國家和地方各個層面的推進，建立有效的生態(tài)補償機制，平衡區(qū)域間的利益，調動各方積極性成為亟須解決的問題。本文基于儀征市生態(tài)補償機制的現狀和問題，提出建立“橫向”補償機制、對生態(tài)保護區(qū)域的公共服務領域實施補償、不同功能區(qū)之間互助合作等政策建議，旨在探索推進主體功能區(qū)政策貫徹落實以及區(qū)域之間的協調發(fā)展的路徑。

一、實施主體功能區(qū)生態(tài)補償的必要性

在過去很長一段時間內，我國主要以經濟發(fā)展速度和規(guī)模作為政府績效的評價標準，這種評價機制忽視了各區(qū)域資源與環(huán)境承載力差異的實際狀況，在引領經濟高速發(fā)展的同時付出了高昂的環(huán)境代價，也使整個國土資源開發(fā)處于混亂的局面?！爸黧w功能區(qū)規(guī)劃的出臺旨在對各區(qū)域開發(fā)利用資源起到導向作用，從區(qū)域空間開發(fā)適宜性的角度，根據資源環(huán)境的承載力、現有開發(fā)密度和未來的發(fā)展?jié)摿Γ瑢^(qū)域劃分為具有特定主體功能定位的不同空間單元，防止強調短期效益而造成重復開發(fā)、資源浪費以及人與自然的關系失和?！盵1] 2011年6月公布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四大主體功能區(qū)。2014年2月發(fā)布的《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃（2011-2020年）》提出要構建高效、集約、均衡、永續(xù)發(fā)展的美好江蘇。依據國家和省主體功能區(qū)規(guī)劃要求，2015年7月，揚州市出臺了《揚州市主體功能區(qū)實施規(guī)劃》（以下簡稱“揚規(guī)劃”），對儀征市提出主體功能定位發(fā)展方向和管制要求。在“揚規(guī)劃”中，對儀征的主體功能定位是重點開發(fā)區(qū)域，同時，對儀征各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能定位進行了細分，其所轄的真州鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)、新城鎮(zhèn)、新集鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)為重點開發(fā)區(qū)域，陳集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)為限制開發(fā)區(qū)域。（如圖1）

在圖1中，儀征市被列為重點開發(fā)和優(yōu)先開發(fā)范圍的區(qū)域大多屬于經濟相對發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而被列為限制開發(fā)和禁止開發(fā)范圍的區(qū)域則多為經濟相對欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。限制和禁止開發(fā)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經濟發(fā)展滯后，財政收入較低，在基本公共服務供給方面，形勢本來就比較嚴峻，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會福利事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生保障、基礎教育的發(fā)展水平都落后于全市的平均水平。隨著主體功能區(qū)的推進，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經濟，尤其是工業(yè)開發(fā)受到限制或者禁止，可能會喪失許多發(fā)展機會，付出“機會成本”，這無疑會使這些地區(qū)的基本公共服務更加困難；再者，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護、修復與重建等需要大量資金投入，單靠這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的財力投入很難滿足要求；同時，生態(tài)環(huán)境又是一種公共品，一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的積極變化會給相鄰區(qū)域帶來生態(tài)利益。在這種情況下，我們必須在主體功能區(qū)規(guī)劃的框架下建立有效的生態(tài)補償機制，合理體現生態(tài)環(huán)境這一公共品的價值，統籌區(qū)域協調發(fā)展。

二、生態(tài)補償機制存在的問題

目前，儀征市在全市范圍內實施的生態(tài)補償政策只有《儀征市生態(tài)補償轉移支付的資金管理辦法》（以下簡稱“市辦法”），主要根據《江蘇省生態(tài)補償轉移支付暫行辦法》（以下簡稱“省辦法”） 制定，而其他的補償政策和實踐，多從“部門”的“扶貧”角度出發(fā)，無法很好地體現生態(tài)環(huán)境這一公共品的價值，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少破壞行為，增加環(huán)保行為的激勵作用還不夠；同時，區(qū)域間的生態(tài)補償機制尚未完全建立，生態(tài)服務的受益區(qū)補償動力不夠，而生態(tài)產品提供區(qū)提供生態(tài)保護的驅動力也不足。

（一）市級層面上的生態(tài)補償資金沒有實現有效覆蓋，全市生態(tài)補償統一協調機制尚未有效建立，生態(tài)補償的“部門”色彩強烈?！笆修k法”中雖然指出在現有省級各項環(huán)境保護和生態(tài)建設專項資金的基礎上，探索建立生態(tài)補償機制，但在實踐中還存在以下問題：其一，儀征市由市政府主導實施的生態(tài)補償文件僅僅為“市辦法”，并且在“市辦法”中，生態(tài)補償的對象僅僅局限于銅山省級森林公園、揚州西郊省級森林公園、棗林灣有機農業(yè)產業(yè)區(qū)等十個紅線區(qū)域，總面積209.61平方公里，而不在紅線區(qū)域名錄里的其他生態(tài)保護區(qū)域，則無法獲得這項資金補償。顯然，市級層面上的生態(tài)補償資金并沒有實現生態(tài)保護區(qū)域的全覆蓋。其二，其他各項生態(tài)補償資金分散在農業(yè)、水利、國土等部門，比如林業(yè)部門主要對全市的公益林進行資金補償，水利部門對全市的河流、飲用水源等進行資金補償，國土部門對全市的耕地進行資金補償。但是，這些部門的補償資金都是上級部門對下級部門的直接撥付，并沒有特別突出各部門在主體功能區(qū)生態(tài)補償方面承擔的具體職責；同時，由于缺乏全市生態(tài)補償統一協調機制，政府各有關部門之間只能各行其是，難以實現由部門單一補償向區(qū)域綜合補償轉變。

（二）生態(tài)補償資金來源單一，僅僅依靠中央和省級的“縱向”生態(tài)補償轉移支付資金，沒有建立“橫向”的生態(tài)補償機制。其一，根據“省辦法”規(guī)定，省級財政每年根據年度財力情況安排一定額度的生態(tài)補償轉移支付資金。同時各市、縣要整合相關專項資金，增加本級財政投入。但是目前儀征市市鎮(zhèn)兩級政府因為自身財力限制等原因，并未安排相關財政投入到生態(tài)補償專項資金中，生態(tài)補償資金來源僅僅依靠單一的“縱向”財政轉移支付形式，生態(tài)補償資金總量不足。其二，沒有體現生態(tài)保護責、權、利相統一原則。如向大氣排放污染物者以及水資源利用者應該承擔的生態(tài)補償責任并沒有在實踐中得到落實。生態(tài)保護受益區(qū)域應該向生態(tài)保護區(qū)域提供生態(tài)補償，即“受益者付費、保護者得到合理補償”的“橫向”補償機制并沒有實現。

（三）生態(tài)補償資金全部用于生態(tài)紅線區(qū)域內的環(huán)境保護和生態(tài)修復，沒有明確生態(tài)保護區(qū)域內的公共服務和民生支出部分。限制和禁止開發(fā)區(qū)域為了保障主體功能區(qū)發(fā)展，犧牲自身的經濟利益，發(fā)揮生態(tài)安全的作用，給這些區(qū)域提供均等化的基本公共服務，是合理的，也是必需的。但是目前生態(tài)補償資金“?？顚Ｓ谩钡臉撕?，使得這些限制和禁止開發(fā)區(qū)域的居民在基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等方面難以得到應有的補償。

三、生態(tài)補償機制的創(chuàng)新

針對存在的問題，應該進行生態(tài)補償機制的創(chuàng)新。

（一）生態(tài)補償資金的來源，不能僅依賴中央和省級轉移支付的補償資金，同時還要建立“橫向”的補償機制。國務院辦公廳在2016年4月頒布《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）指出：“誰受益，誰補償”是生態(tài)補償的基本原則之一，但在實踐中，“誰受益，誰補償”的機制多年來并沒有建立起來。“橫向”補償的實現還要依賴于“縱向”化操作。具體到市級操作層面，也就是應該由市政府成立生態(tài)補償評估組，根據優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域受益的程度定出補償標準，作為橫向財政轉移的基數，各轄區(qū)應承擔的生態(tài)補償資金可以由市財政分年度下達集中計劃，在限定期限內匯繳至指定的賬戶，由市政府統籌使用?？梢越梃b鎮(zhèn)江市的先進做法，建立“生態(tài)補償資金池”。資金池的資金來源主要有：（1）中央、省級下達的生態(tài)補償轉移支付資金；（2）市級財政每年安排的生態(tài)補償專項資金；（3）所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年繳納的本級生態(tài)補償資金；（4）新引進的對生態(tài)環(huán)境有影響的重大產業(yè)投資項目稅金。同時還應該規(guī)定，如若各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能及時匯繳本級的生態(tài)補償資金，將采取財政結算扣繳，抵頂相關?？畹姆绞接枰詣澽D，并取消該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)補償資金的分配資格。

（二）生態(tài)補償的內容不僅要有用于生態(tài)環(huán)境保護、修復生態(tài)的部分，還要有用于生態(tài)保護區(qū)域的基本公共服務和民生支出的部分。不管是“市辦法”中對于生態(tài)紅線區(qū)域中的補助，還是各部門中對于不同領域的生態(tài)補助，都僅僅把目光放在生態(tài)保護和生態(tài)修復上，要求“專款專用”，并沒有考慮生態(tài)保護區(qū)域的發(fā)展性需求。我們要明確的一點是，生態(tài)補償不僅僅是補償環(huán)境，更主要的是要補償生態(tài)保護區(qū)域里的居民。所以生態(tài)補償工作，在明確生態(tài)保護和生態(tài)修復這些重點補償內容之外，還要留出資金用于基礎性的補償，這個基礎性的補償就是用來支持生態(tài)保護區(qū)域實現公共服務均等化。建議拿出生態(tài)補償資金總額的30%，用于對環(huán)境保護任務比較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施財力轉移支付，平衡各項財政收支。這里需要強調的是，基礎性補償應重點用于主體功能區(qū)內生態(tài)保護區(qū)域的公共服務及民生支出，不得用于市、鎮(zhèn)、村委員會干部的工資、津貼、獎金和福利補助，也不允許用于安排“三公”等行政管理性支出。同時市財政局也要牽頭各職能部門對補償資金實行定期的檢查和考評，防止違反財務規(guī)定，弄虛作假，擠占挪用生態(tài)補償資金的行為。

（三）生態(tài)補償的形式不能僅是單純地給予資金補償，還可以在產業(yè)轉移、共建園區(qū)等形式上給予補償。單純依靠收繳生態(tài)補償資金對生態(tài)保護區(qū)域進行補償，不僅會挫傷重點開發(fā)區(qū)域的發(fā)展積極性，走向另一種“不公平”的局面，也會使生態(tài)保護區(qū)域失去發(fā)展的主觀能動性。所以生態(tài)補償在形式上不能單純給予資金補償，而要讓不同的功能區(qū)在產業(yè)轉移、共建園區(qū)上能夠實現合作，調動起各方的積極性?！皳P規(guī)劃”中指出，在限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展引導上，要實現工業(yè)集中區(qū)控制發(fā)展，整合撤并，鼓勵發(fā)展“飛地經濟”?！帮w地經濟”是指一定的行政轄區(qū)內，打破行政區(qū)劃限制，把項目放到行政不相隸屬的重點開發(fā)區(qū)域實施，通過規(guī)劃、建設、管理和利益分配、項目引導等合作機制，實現區(qū)域互利共贏的發(fā)展模式，對于推動集約高效發(fā)展、促進生態(tài)文明建設具有十分重要的意義。儀征市“飛入地”主要指新集鎮(zhèn)、新城鎮(zhèn)、真州鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)等《揚州市主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確的重點開發(fā)區(qū)域，“飛出地”主要指陳集鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)等經濟發(fā)展空間受到限制而自愿進入“飛入地”落戶建設項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。就儀征而言，市委、市政府也高度重視“飛地經濟”發(fā)展。2009年、2012年，兩次出臺文件，鼓勵全市招商引資項目進入園區(qū)建設，這兩個辦法實施以后，劉集鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)與汽車園也有過成功的實踐案例。例如，怡麗科姆項目，總投資1.2億元，由月塘鎮(zhèn)2012年引進，2013年落戶汽車園。月塘鎮(zhèn)與汽車園簽訂合作協議，由市政府鑒證。合作協議明確，雙方“用土地指標換項目落地”，月塘鎮(zhèn)給汽車園70畝土地指標，汽車園給月塘鎮(zhèn)40畝建設用地。項目所有成本由月塘鎮(zhèn)承擔，項目稅收都歸月塘鎮(zhèn)。目前，該項目已建成使用廠房2.3萬平方米，與南京工業(yè)大學、韓國LG公司戰(zhàn)略合作。去年實現開票銷售5000多萬、利稅356萬，在“新三板”成功掛牌?？梢哉f，這個項目實現了園區(qū)、鎮(zhèn)、項目三方共贏。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)認識還不到位，加上政策力度還不夠大，類似這樣的成功例子還不多。針對這種情況，下一步要結合主體功能區(qū)規(guī)劃，推出更多促進“飛地經濟”發(fā)展的相關文件和配套措施。首先，“飛出地”要將一定規(guī)模的工業(yè)項目或者不符合主體功能定位的項目，飛出到“飛入地”園區(qū)集中發(fā)展；同時鼓勵“飛出地”到園區(qū)設立“區(qū)中園”，通過招商引資、投融資等方式到“飛地經濟”園區(qū)投資建設新項目，進行基礎設施建設，對“飛出地”撤并或新引進“飛出地”的項目形成的財力，雙方按一定比例分成，并且一律納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核；最后應扶持“飛出地”大力發(fā)展山林經濟、涉水產業(yè)、勞動密集型產業(yè)等生態(tài)友好型產業(yè)，讓生態(tài)文明建設與群眾致富緊密結合起來，從而推動經濟結構轉型升級，提升經濟發(fā)展的核心競爭力。

參考文獻：

[1]陳雯，段學軍，陳江龍等.空間開發(fā)功能區(qū)劃的方法[J].地理學報，2004（S1）：53～58.

（作者單位：中共儀征市委黨校）

責任編輯：彭安玉