肖磊

黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)，對(duì)加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作、實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督提出了新的要求，于2002年1月1日起施行的《上海市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定）已經(jīng)不能滿足預(yù)算審查監(jiān)督新要求，有必要依照新預(yù)算法的要求，對(duì)現(xiàn)行工作實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，同時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新，制定全市性的預(yù)算審查監(jiān)督條例，進(jìn)一步推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。

對(duì)接上位法

《上海市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定）于2001年8月20日，經(jīng)市十一屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過，并于2002年1月1日起施行。規(guī)定實(shí)施十五年來，在加強(qiáng)我市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范政府預(yù)算行為、提高財(cái)政資金績(jī)效等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)程逐步加快，國(guó)家有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的上位法發(fā)生了很大變化，規(guī)定在諸多方面已不適應(yīng)上位法的要求。

2006年，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》頒布實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范了各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。其中，第三章對(duì)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)財(cái)政決算、聽取和審議預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告作了具體規(guī)定。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱新預(yù)算法）較前有大幅度修改，原法79條，新法增加到了101條，修改內(nèi)容達(dá)79處。新預(yù)算法在立法宗旨、預(yù)決算原則等方面有重大突破，針對(duì)全口徑預(yù)決算、地方政府債務(wù)、預(yù)算公開等作出諸多創(chuàng)新規(guī)定，尤其是在加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作方面，在總結(jié)近年來各級(jí)人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，作出了諸多更加細(xì)化的規(guī)定，如完善人大預(yù)算初步審查制度、明確人大對(duì)預(yù)決算草案的重點(diǎn)審查內(nèi)容、發(fā)揮人大代表和社會(huì)公眾在預(yù)算審查監(jiān)督中的作用等。

規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)監(jiān)督法、新預(yù)算法的要求，新預(yù)算法也要求省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法，可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。因此，上海依照上位法的規(guī)定，制定了《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》，以完善預(yù)算審查監(jiān)督的制度規(guī)范，保持法制的統(tǒng)一。

回應(yīng)社會(huì)關(guān)切

黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)，對(duì)加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作、實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督提出了明確要求。按照全口徑的要求，人大預(yù)算審查監(jiān)督范圍已拓展到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算，審查監(jiān)督重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。此外，隨著上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，人民群眾的權(quán)利意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)人大監(jiān)督審查預(yù)算的要求不斷提高，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督審查日益受到公眾關(guān)注，希望人大在加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督、監(jiān)督政府管好國(guó)家“錢袋子”方面發(fā)揮更大作用。人大代表的履職意識(shí)也越來越強(qiáng)，尤其對(duì)政府預(yù)算編制的范圍、預(yù)算資金使用的狀況和效果越來越關(guān)注。

以上都對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作提出了新的更高的要求，因此，有必要通過制定《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》，將新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市的實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化，以指引各級(jí)人大及其常委會(huì)主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前預(yù)算審查監(jiān)督的新形勢(shì)，不斷改進(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督的方法，提升自身的審查監(jiān)督能力，充分發(fā)揮人大審查監(jiān)督的作用。

引領(lǐng)制度改革

2014年，為配合預(yù)算法的修改，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，要求改進(jìn)預(yù)算管理，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，在全面深化財(cái)稅體制改革的基礎(chǔ)上，遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，完善預(yù)算管理制度，提高財(cái)政資金使用效率，加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督，建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度，以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。

上海原有的規(guī)定已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，表現(xiàn)在：從立法宗旨來說，規(guī)定已經(jīng)無(wú)法完全順應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政管理制度的改革方向；從規(guī)范內(nèi)容看，近年來中央推進(jìn)的預(yù)算管理制度改革若干重點(diǎn)內(nèi)容，如規(guī)范政府債務(wù)管理、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理、建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等，在規(guī)定中均未涉及。因此，迫切需要通過制定《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》，對(duì)本市預(yù)算管理改革加以規(guī)范、引領(lǐng)、保障和推動(dòng)。