文｜付偉，于長(zhǎng)鉞

美歐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制研究及我國(guó)的對(duì)策建議

文｜付偉，于長(zhǎng)鉞

互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)正在加速向各領(lǐng)域滲透，并不斷改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重塑企業(yè)和國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。數(shù)據(jù)資源的收集、處理、挖掘和分析已經(jīng)突破了地域的限制，跨越國(guó)境的數(shù)據(jù)流動(dòng)越來(lái)越頻繁，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理已經(jīng)成為個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題。美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)，以及一些國(guó)際組織有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理方面的經(jīng)驗(yàn)和做法值得認(rèn)真研究和借鑒。

一、跨境數(shù)據(jù)流的定義

跨境數(shù)據(jù)流可譯為T(mén)rans-border Data Flows或Cross-border Data Flows，二者無(wú)本質(zhì)區(qū)別。聯(lián)合國(guó)、經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）、歐盟等常使用前者，而美國(guó)、澳大利亞等常使用后者。早期的文獻(xiàn)中還經(jīng)常使用“信息自由流動(dòng)”，即Free Flows of Information。本文對(duì)這幾種說(shuō)法不做區(qū)分，均納入研究范圍。

當(dāng)前，有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流的具體定義尚未形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。1980年，OECD在《隱私保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)指南》中就跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流做了簡(jiǎn)明扼要的定義，認(rèn)為跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流就是個(gè)人數(shù)據(jù)的跨越國(guó)界流動(dòng)。1982年，聯(lián)合國(guó)跨國(guó)公司中心認(rèn)為跨境數(shù)據(jù)流是指跨越國(guó)界對(duì)計(jì)算機(jī)處理的機(jī)器可讀數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、存儲(chǔ)和檢索。雖然這個(gè)定義出現(xiàn)較早，而且從技術(shù)上看也是過(guò)時(shí)的，但是直到現(xiàn)在，它依舊是研究和學(xué)習(xí)中被引用最多的概念。我國(guó)學(xué)者也較早關(guān)注跨境數(shù)據(jù)流問(wèn)題，周宏仁認(rèn)為越境數(shù)據(jù)流是指數(shù)據(jù)通過(guò)計(jì)算機(jī)通信系統(tǒng)跨越國(guó)家邊境的運(yùn)動(dòng)，并闡述了跨境數(shù)據(jù)流的法律框架所涉及的數(shù)據(jù)安全、責(zé)任、使用權(quán)的認(rèn)可等幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，并認(rèn)為跨境數(shù)據(jù)流是一個(gè)非常值得關(guān)注的、相當(dāng)復(fù)雜的、具有強(qiáng)烈的信息時(shí)代特征的數(shù)字世界治理問(wèn)題。綜合以上定義和觀點(diǎn)，一般簡(jiǎn)單地認(rèn)為，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是指機(jī)器可讀的數(shù)據(jù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和信息系統(tǒng)跨域國(guó)家邊境的運(yùn)動(dòng)。

二、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)重要性

互聯(lián)網(wǎng)正在成為不同國(guó)家和地區(qū)的買賣者進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的關(guān)鍵平臺(tái)，并使得跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為全球經(jīng)濟(jì)一體化和驅(qū)動(dòng)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的重要支撐?！洞龠M(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出數(shù)據(jù)已經(jīng)成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源,以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，將深刻影響社會(huì)分工協(xié)作的組織模式，促進(jìn)生產(chǎn)組織方式的集約和創(chuàng)新。2014年美國(guó)商會(huì)發(fā)布了一份名為《商無(wú)國(guó)界——跨境數(shù)據(jù)流的重要性與全球繁榮》的報(bào)告，開(kāi)篇就提及跨境信息流動(dòng)驅(qū)動(dòng)了今天的全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨境數(shù)據(jù)流使得商業(yè)和消費(fèi)者能夠獲得最好的技術(shù)和服務(wù)。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提升數(shù)字貿(mào)易發(fā)展。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)的研究顯示，歐美之間的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)頻率全球最高，比美國(guó)和亞洲地區(qū)的數(shù)據(jù)流動(dòng)高50%，幾乎是美國(guó)和拉美跨境數(shù)據(jù)流的2倍。而與此相對(duì)應(yīng)的，2012年，美國(guó)出口到歐盟的服務(wù)中72%（1406億美元）是數(shù)字化可交付服務(wù)（Digitally Deliverable Services），而美國(guó)出口到全球的數(shù)字化可交付服務(wù)價(jià)值約3837億美元，約占美國(guó)服務(wù)出口額的61%。2014年8月美國(guó)貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布《美國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)中的數(shù)字貿(mào)易》報(bào)告顯示，數(shù)字貿(mào)易可通過(guò)提高生產(chǎn)率、降低貿(mào)易成本對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出做貢獻(xiàn)，改善信息獲得，為中小企業(yè)增加市場(chǎng)機(jī)會(huì)，2012年數(shù)字貿(mào)易貢獻(xiàn)了美國(guó)GDP的3.4%-4.8%。

數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)使得區(qū)域邊界越來(lái)越模糊，國(guó)際貿(mào)易的障礙不斷降低，經(jīng)濟(jì)全球化和專業(yè)化分工不斷提升。就某一種商品而言，其可能由歐洲設(shè)計(jì)、中國(guó)生產(chǎn)、美國(guó)管理、印度維護(hù)，但是產(chǎn)品有關(guān)的員工、顧客和供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)和信息必須在全球范圍內(nèi)共享。對(duì)跨境數(shù)據(jù)流的限制可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成負(fù)面影響。美國(guó)貿(mào)易委員會(huì)的報(bào)告指出，數(shù)據(jù)儲(chǔ)存本地化要求、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)等因素阻礙了美國(guó)數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，可能影響0.1%-0.3%的美國(guó)GDP增速。2014年3月歐洲國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《數(shù)據(jù)本地化的代價(jià)》報(bào)告也顯示，限制數(shù)據(jù)自由流動(dòng)將對(duì)GDP增長(zhǎng)率產(chǎn)生負(fù)面影響，其中，中國(guó)為-1.1%，巴西為-0.2%，歐盟為-0.4%，印度為-0.1%。

三、國(guó)外跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制

美國(guó)、歐盟及部分國(guó)際組織等都提出過(guò)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理主張，且發(fā)布過(guò)相關(guān)法律和政策文件,形成了較為完善的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制。

（一）美國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制

美國(guó)偏向限制政府權(quán)力，同時(shí)，其信息技術(shù)和跨國(guó)公司發(fā)展一直處于世界領(lǐng)先的地位，美國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為，倉(cāng)促立法會(huì)限制電子商務(wù)的發(fā)展，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)采取寬松態(tài)度，依靠商業(yè)機(jī)構(gòu)自身的力量來(lái)保護(hù)個(gè)人（特別是消費(fèi)者）信息，才是最為有效的保護(hù)機(jī)制。因此，美國(guó)沒(méi)有專門(mén)出臺(tái)一部針對(duì)隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)的法規(guī)，而是傾向于支持自由的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。2010年6月，美國(guó)金融服務(wù)論壇在給美國(guó)商務(wù)部國(guó)家電信管理局名為《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中的信息隱私與創(chuàng)新》信件中指出，美國(guó)政府在確保創(chuàng)新與監(jiān)管之間的平衡是至關(guān)重要的，過(guò)于規(guī)范的監(jiān)管制度可能扼殺創(chuàng)新，因而沒(méi)有保護(hù)消費(fèi)者隱私權(quán)益，同時(shí)也可能使美國(guó)企業(yè)在全球競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?，?guó)家限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)或者處以高度系統(tǒng)化的隱私制度會(huì)造成顯著的經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制已經(jīng)過(guò)時(shí)。

美國(guó)的數(shù)據(jù)政策相對(duì)寬泛和自由，且無(wú)系統(tǒng)化的法規(guī)和規(guī)則，數(shù)據(jù)出口主要依據(jù)《出口管理?xiàng)l例》（EAR）、《國(guó)際軍火交易條例》（ITAR）及專業(yè)領(lǐng)域的法案。其中，EAR重點(diǎn)限制技術(shù)數(shù)據(jù)（含軟件）、技術(shù)參數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)和部分關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，并提出進(jìn)行備案制或者許可制管理要求。同時(shí)，美國(guó)對(duì)醫(yī)療、教育、金融服務(wù)、信用報(bào)告、兒童等特定領(lǐng)域的數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和流動(dòng)有著極為嚴(yán)格的要求。一方面，美國(guó)依據(jù)各類隱私法案對(duì)隱私數(shù)據(jù)保護(hù)提出要求，限制或者有條件允許數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。另一方面，在一些重要行業(yè)和領(lǐng)域，美國(guó)有很多法案對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)和存儲(chǔ)提出嚴(yán)格要求。例如，醫(yī)療數(shù)據(jù)方面的美國(guó)健康保險(xiǎn)攜帶和責(zé)任法案（HIPAA），金融服務(wù)數(shù)據(jù)方面的格雷姆-里奇-比利雷法案（GLBA）。在電信領(lǐng)域，美國(guó)外資投資委員會(huì)（CFIUS）會(huì)要求通信基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)位于美國(guó)境內(nèi)，通信數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)、用戶信息等僅存儲(chǔ)在美國(guó)境內(nèi)。此外，美國(guó)對(duì)阻礙跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的行為非常關(guān)注。2014年4月，德國(guó)和法國(guó)倡議建立一個(gè)歐洲內(nèi)部的通信網(wǎng)絡(luò)，以避免電子郵件和其他數(shù)據(jù)通過(guò)美國(guó)傳輸。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室對(duì)該倡議提出了批評(píng)，并認(rèn)為此舉可能違反國(guó)際貿(mào)易法。同時(shí)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在其全球電信貿(mào)易壁壘年度審查報(bào)告中表示，阻礙跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是一個(gè)嚴(yán)重且越來(lái)越令人擔(dān)憂的問(wèn)題。

美國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理與其全球貿(mào)易戰(zhàn)略和政策一致，即跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的核心是維護(hù)美國(guó)在全球貿(mào)易中的主導(dǎo)地位。因此，美國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)構(gòu)主（見(jiàn)圖1）要集中在貿(mào)易領(lǐng)域，主要包括美國(guó)商務(wù)部、美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室及美國(guó)司法部等。其中，商務(wù)部負(fù)責(zé)“安全港”協(xié)議、數(shù)據(jù)隱私盾協(xié)議等重要協(xié)議的實(shí)施；聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主要參與貿(mào)易領(lǐng)域相關(guān)的隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)法案的實(shí)施；貿(mào)易代表辦公室重點(diǎn)關(guān)注電子商務(wù)和跨境貿(mào)易中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題，核心任務(wù)是推動(dòng)全球數(shù)據(jù)自由流動(dòng)；司法部主要職責(zé)是保障法律法規(guī)的施行，對(duì)美國(guó)公司持有的跨境數(shù)據(jù)流行使司法管轄權(quán)。另外，美國(guó)的一些獨(dú)立機(jī)構(gòu)和委員會(huì)也承擔(dān)了相應(yīng)的監(jiān)管職能。

圖1 美國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)構(gòu)及其職能

（二）歐盟的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制

歐盟重點(diǎn)關(guān)注個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中存在的隱私問(wèn)題，其有關(guān)個(gè)人隱私保護(hù)的法律也是全球最嚴(yán)格的，所有數(shù)據(jù)的流動(dòng)都要獲得數(shù)據(jù)主體的同意，且個(gè)人數(shù)據(jù)流入目的國(guó)需滿足“充分性”保護(hù)要求。在數(shù)據(jù)進(jìn)出口管理方面，根據(jù)歐盟的法律要求，向歐盟之外轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)的過(guò)程中，必須按照兩步程序，一是由于數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移是一種數(shù)據(jù)處理，必須有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)；二是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)必須有法律依據(jù)，以便確保在進(jìn)口國(guó)家數(shù)據(jù)也能得到“充分保護(hù)”。1996年，歐洲發(fā)生了有關(guān)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移出境的最早爭(zhēng)執(zhí)?；ㄆ煦y行由于將德國(guó)信用卡數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到了美國(guó)分公司，而受到強(qiáng)烈批評(píng)。后來(lái)，花旗銀行在德國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)專員的幫助下使用了合同方式，才找到了數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的法律基礎(chǔ)。

基于上述管理理念，歐盟先后制定了系列涉及個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的法律法規(guī)，包括《歐洲理事會(huì)108號(hào)公約》、《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》（1995）、《歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)關(guān)于共同體機(jī)構(gòu)和組織處理個(gè)人數(shù)據(jù)和促進(jìn)這些數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)》（2000）、《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（2015）等。歐盟還與美國(guó)就個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)簽訂了兩個(gè)協(xié)議，即商業(yè)領(lǐng)域的《歐美隱私護(hù)盾協(xié)議》（取代“安全港”協(xié)議）和執(zhí)法領(lǐng)域的《歐美保護(hù)傘協(xié)議》。

依據(jù)《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》,歐盟涉及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的組織架構(gòu)分為三個(gè)層次（見(jiàn)圖2）：基層單位層面，歐盟要求公共機(jī)構(gòu)和雇員超過(guò)250人的企業(yè)設(shè)立一名數(shù)據(jù)保護(hù)官(DPO),數(shù)據(jù)保護(hù)官直接向單位管理者匯報(bào)；成員國(guó)層面，要求各國(guó)成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)(（DPAs）)，行使數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管權(quán)利，對(duì)不遵守法律的企業(yè)最高可以罰款2000萬(wàn)歐元或全球年?duì)I業(yè)額的4%，完成年度工作報(bào)告，并提交給所在國(guó)的議會(huì)，以及公眾、歐盟委員會(huì)和歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)；歐盟層面，要求設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管專員（EDPS），其主要職責(zé)是加強(qiáng)對(duì)歐盟各機(jī)構(gòu)處理個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。并成立歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)，其成員由各國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管專員組成。其主要任務(wù)是向歐盟委員會(huì)提出個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的建議，促進(jìn)和檢查新的數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則的執(zhí)行，以及促進(jìn)與全球范圍內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)立法和實(shí)踐的交流。歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)秘書(shū)處設(shè)在歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)管專員辦公室。

在互聯(lián)網(wǎng)和商業(yè)環(huán)境中，數(shù)據(jù)連續(xù)轉(zhuǎn)移，以及數(shù)據(jù)在處理者之間的流動(dòng)成為常態(tài)。歐盟對(duì)此做了嚴(yán)格要求。歐盟理事會(huì)和歐盟議會(huì)賦予歐盟委員會(huì)認(rèn)定第三方國(guó)家是否具備個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)充分性的權(quán)利。截止2015年9月，歐盟委員會(huì)確認(rèn)安道爾、阿根廷、加拿大（商業(yè)機(jī)構(gòu)）、法羅群島、根西島、以色列、馬恩島、澤西島、瑞士、烏拉圭、美國(guó)商務(wù)部的安全港隱私原則等能夠提供充分保護(hù)?；诖驌魢?yán)重犯罪和恐怖主義的需求，歐盟與美國(guó)、加拿大和澳大利亞簽署了雙邊空中乘客姓名記錄協(xié)議，同時(shí)還與美國(guó)簽署了雙邊的恐怖分子追蹤項(xiàng)目。為更好的滿足商業(yè)企業(yè)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的需要，歐盟提供了“安全港”、標(biāo)準(zhǔn)合同條款、約束性企業(yè)規(guī)則等多種可供選擇的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制。

此外，歐盟還通過(guò)“數(shù)字化單一市場(chǎng)”戰(zhàn)略強(qiáng)化其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)主張。2010年《歐盟2020戰(zhàn)略》提出數(shù)字化單一市場(chǎng)概念，2015年5月發(fā)布數(shù)字化單一市場(chǎng)戰(zhàn)略，旨在打破歐盟內(nèi)部的數(shù)字市場(chǎng)壁壘，整合各成員國(guó)的碎片化規(guī)則，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和數(shù)字網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的繁榮，預(yù)期將帶來(lái)4150億歐元的產(chǎn)業(yè)價(jià)值和380萬(wàn)個(gè)工作機(jī)會(huì)。戰(zhàn)略還提出2016年啟動(dòng)“歐盟數(shù)據(jù)自由流動(dòng)計(jì)劃”，旨在排除數(shù)據(jù)自由流動(dòng)中存在的技術(shù)和法律障礙，并將有針對(duì)性地解決數(shù)據(jù)的所有權(quán)以及互通性等問(wèn)題。

圖2 歐盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)構(gòu)及其職能

（三）歐盟和美國(guó)在重要協(xié)議中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度安排

歐盟和美國(guó)之間的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)非?；钴S，并且形成了較為完善的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的制度安排。由于歐盟和美國(guó)在隱私保護(hù)機(jī)制方面存在實(shí)質(zhì)差異，為更好地保護(hù)美國(guó)企業(yè)的利益，美國(guó)對(duì)歐盟的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》給予了關(guān)注，并提出了名為“安全港”的解決建議。2000年7月，歐盟通過(guò)“安全港決議”（Safe Harbour Decision），認(rèn)可了由美國(guó)提出的、能夠?qū)σ蛏虡I(yè)目的從歐盟轉(zhuǎn)移的個(gè)人數(shù)據(jù)提供充分保護(hù)的“安全港隱私保護(hù)原則”和“常見(jiàn)問(wèn)答”。2013年，“棱鏡門(mén)”事件對(duì)“安全港”協(xié)議造成了重大沖擊。雖然，美國(guó)就加強(qiáng)“安全港”數(shù)據(jù)保護(hù)與歐盟進(jìn)行了有效的磋商和談判，并取得了一系列進(jìn)展，但是，2015年10月6日，歐洲法院還是在一起案件中宣布?xì)W美數(shù)據(jù)共享協(xié)議（即“安全港協(xié)議”）失效。這標(biāo)志著歐美之間自2000年完成的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度失效。

為了保障歐美之間的數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易發(fā)展正常進(jìn)行，歐美在安全港協(xié)議失效后推進(jìn)了新的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理制度安排。2016年6月，美國(guó)和歐盟簽署數(shù)據(jù)《“保護(hù)傘”協(xié)議》，旨在為雙方的執(zhí)法部門(mén)及刑事司法機(jī)關(guān)之間的個(gè)人數(shù)據(jù)交換提供全面和高水平的保護(hù)；8月，美國(guó)和歐盟簽署的《歐美隱私盾協(xié)議》正式生效，美國(guó)承諾加強(qiáng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)力度，提供多種救濟(jì)途徑，并設(shè)置監(jiān)督專員，受理歐盟的相關(guān)申訴。

（四） 國(guó)際組織的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理主張

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)中開(kāi)展商務(wù)活動(dòng)日趨重要，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議、經(jīng)濟(jì)合作組織、亞太經(jīng)合組織、北美安全與繁榮聯(lián)盟等均提出過(guò)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的相關(guān)主張。2016年4月，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布《數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則與數(shù)據(jù)全球流動(dòng)：貿(mào)易與發(fā)展的影響》指出，運(yùn)用專門(mén)的文件和促進(jìn)一種或更多的機(jī)制是解決跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題的關(guān)鍵，數(shù)據(jù)保護(hù)立法應(yīng)避免成為貿(mào)易和創(chuàng)新的新障礙。2013年，OECD發(fā)布了在1980年版的基礎(chǔ)上修訂后的《隱私保護(hù)和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)指南》。指南認(rèn)為，過(guò)去三十多年，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的方法發(fā)生了根本性變化，建議成員國(guó)實(shí)施與數(shù)據(jù)傳輸隱私風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的數(shù)據(jù)傳輸約束，同時(shí)兼顧個(gè)人數(shù)據(jù)的敏感性，以及數(shù)據(jù)處理的目的和內(nèi)容。如果修訂后的指南被成員國(guó)接受，跨境數(shù)據(jù)流的限制將基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而非依賴于現(xiàn)有的約束限制，具體國(guó)家的充分性評(píng)估將不再采用固定單一的方法。

為更好促進(jìn)亞太經(jīng)合組織成員經(jīng)濟(jì)體的隱私保護(hù)，避免產(chǎn)生不必要的障礙，2005年，APEC發(fā)布了《亞太經(jīng)合組織隱私框架》，闡述了該組織有關(guān)跨境信息流（數(shù)據(jù)流）的相關(guān)主張?？蚣苷J(rèn)為，電子商務(wù)在擴(kuò)展商業(yè)機(jī)會(huì)，降低成本，增加效率，提升生活質(zhì)量，以及促進(jìn)小企業(yè)參與國(guó)際貿(mào)易等方面潛力巨大，消費(fèi)者、企業(yè)和政府均將受益于區(qū)域數(shù)據(jù)傳輸，同時(shí)，框架可通過(guò)隱私保護(hù)消除信息流動(dòng)的障礙，從而確保亞太地區(qū)持續(xù)的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[17]。APEC采取了企業(yè)自律性隱私政策來(lái)保護(hù)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中數(shù)據(jù)權(quán)利，即APEC隱私保護(hù)框架下“探路者項(xiàng)目”建立的跨境隱私規(guī)則體系。

北美安全與繁榮聯(lián)盟（SPP）是加拿大、墨西哥和美國(guó)為加強(qiáng)安全和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作而于2005年發(fā)起的一個(gè)圍繞既定目的區(qū)域級(jí)別對(duì)話。其中，有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的問(wèn)題于2008年起納入對(duì)話議題之中，并于2008-2009年連續(xù)舉辦三次跨境數(shù)據(jù)流論壇會(huì)議，論壇參會(huì)者包括三國(guó)政府代表、商業(yè)團(tuán)體、民間團(tuán)體和學(xué)術(shù)界。論壇的目的是為利益相關(guān)者創(chuàng)造有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題的對(duì)話機(jī)制，并力圖解釋阻礙跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不僅僅影響商業(yè)領(lǐng)域的日?；顒?dòng)，而且影響了整個(gè)市場(chǎng)和北美經(jīng)濟(jì)。2008年4月，在北美安全與繁榮聯(lián)盟體系下，來(lái)自加拿大、墨西哥和美國(guó)的代表簽署了信息自由流動(dòng)聲明（the Statement on the Free Flow of Information），并隨之成為北美領(lǐng)袖峰會(huì)的一部分。峰會(huì)認(rèn)為，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有賴于“在透明的法律、政策和監(jiān)管環(huán)境中，允許信息自由跨境流動(dòng)，并促進(jìn)其在貿(mào)易和商業(yè)的應(yīng)用”。

四、我國(guó)加快構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制的政策建議

我國(guó)已經(jīng)是全球產(chǎn)業(yè)鏈的一部分，與國(guó)外的產(chǎn)業(yè)技術(shù)合作必然涉及到數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)移和交換，需要合理的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。同時(shí)隨著數(shù)字貿(mào)易規(guī)模不斷擴(kuò)大，中國(guó)與美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦也將接踵而至。加快構(gòu)建符合我國(guó)利益的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)制意義重大。為此，提出如下政策建議。

（一）完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理思路

按照《網(wǎng)絡(luò)安全法》的要求，從國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和隱私保護(hù)三個(gè)層面完善數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理思路。一是保障國(guó)家安全，嚴(yán)格監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。對(duì)公共通信和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)等關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提出嚴(yán)格監(jiān)管要求，控制總量數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)流出。二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)繁榮程度。明確數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在充分保護(hù)的前提下，允許商業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，借鑒歐盟抗衡美國(guó)的做法，研究制定包括反壟斷調(diào)查、市場(chǎng)準(zhǔn)入等符合我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)際規(guī)則的政策措施。三是保護(hù)個(gè)人隱私，按照《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，建立起人們對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心，有利于與歐美等就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題開(kāi)展全面的對(duì)話和談判，既能夠保障民眾的權(quán)益，又助于我國(guó)企業(yè)“走出去”。

（二）加大跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的研究工作

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理涉及信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等眾多學(xué)科和領(lǐng)域，同時(shí)也是實(shí)操性很強(qiáng)的領(lǐng)域，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個(gè)人隱私保護(hù)和信息安全等重大問(wèn)題。歐美在該領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)30多年的研究和實(shí)踐，而我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理研究和實(shí)踐還處于起步階段。因而，我國(guó)有必要加大跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理方面的研究，以應(yīng)對(duì)可能面臨的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題。具體可以嘗試組建集政府、企業(yè)、高校、協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等專家學(xué)者組成的研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理問(wèn)題進(jìn)行全面深入的研究。

（三） 積極參與跨境數(shù)據(jù)流保護(hù)和貿(mào)易規(guī)則的制定

從歐盟提出的“促進(jìn)歐盟關(guān)于數(shù)據(jù)收集、處理和轉(zhuǎn)移的規(guī)定在國(guó)際上的實(shí)施，促進(jìn)隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化”，美國(guó)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)（ITIF）在其2013年12月《數(shù)據(jù)國(guó)家主義的錯(cuò)誤前景》分析報(bào)告中建議“美國(guó)聯(lián)合其貿(mào)易伙伴制定《數(shù)據(jù)狀態(tài)日內(nèi)瓦公約》（Geneva Convention on the Status of Data）以建立政府獲取數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)”，以及美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)連續(xù)發(fā)布的互聯(lián)網(wǎng)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、國(guó)際貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的系列文章等來(lái)看，國(guó)際上已著手醞釀和考慮有關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)、流動(dòng)和交易的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和貿(mào)易規(guī)則，以此來(lái)規(guī)范世界各國(guó)數(shù)據(jù)獲取、使用和所有權(quán)等重大問(wèn)題。為更好地爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)，我國(guó)應(yīng)積極參與這些游戲規(guī)則的制定。

作者單位：
付偉：北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，工業(yè)和信息化部電子科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所
于長(zhǎng)鉞：北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，中國(guó)電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院