杜俊霖+王思懿+劉天文

摘要：近年來(lái)，BOT模式在我國(guó)應(yīng)用日益走向成熟，其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)改善了公共產(chǎn)品供給的方式，深受各地政府歡迎。同時(shí)，由于BOT法律的缺陷、政府不作為與亂作為、政府決策機(jī)制不健全、社會(huì)監(jiān)督乏力等方面的因素，出現(xiàn)了許多爛尾工程，爛尾工程對(duì)經(jīng)濟(jì)、政府、社會(huì)都產(chǎn)生了不同程度的消極影響。立足于BOT項(xiàng)目中爛尾工程產(chǎn)生的原因，有針對(duì)性的提出措施，才會(huì)保證公共產(chǎn)品的正常供給。

關(guān)鍵詞：BOT項(xiàng)目；爛尾工程；法律缺陷；政府；社會(huì)監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F284 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）013-00-02

一、前言

BOT模式在17世紀(jì)的英國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)，但是沉默了很長(zhǎng)一段時(shí)間，后來(lái)土耳其前首相圖格特·厄扎爾使它重新煥發(fā)生機(jī)。我國(guó)第一個(gè)BOT模式建設(shè)成功的項(xiàng)目是深圳沙角B電站，于1984年簽署合資協(xié)議，1986年完成融資并開(kāi)始建設(shè)，1988年建成后投入使用。該項(xiàng)目的成功拉開(kāi)了我國(guó)應(yīng)用BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的序幕，隨著B(niǎo)OT模式走向成熟，其應(yīng)用領(lǐng)域越來(lái)越廣，深受地方政府歡迎。

但是BOT模式是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，在實(shí)際操作中面臨許多風(fēng)險(xiǎn)。一方面就政府而言，其存在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等風(fēng)險(xiǎn)。另一方面就企業(yè)而言，其存在資金斷鏈、缺乏法律規(guī)范、政府違約、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。如果這些風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避不當(dāng)，則會(huì)產(chǎn)生爛尾工程。

二、我國(guó)BOT項(xiàng)目中爛尾工程的危害分析

（一）浪費(fèi)大量人財(cái)物，造成資源配置低效

BOT項(xiàng)目一般都是大型工程，涉及政府、項(xiàng)目承包企業(yè)、建筑工人、建造材料、資金等諸多方面。一方面，修建BOT項(xiàng)目意味著社會(huì)資源要大量向該項(xiàng)目?jī)A斜，而爛尾工程則使得前期投入的大量人財(cái)物力付之東流，造成資源的浪費(fèi)。另一方面，BOT項(xiàng)目所需資金量大，企業(yè)很難做到依靠自己的財(cái)力來(lái)修建，往往會(huì)向銀行貸款，BOT項(xiàng)目爛尾以后，銀行回款困難，甚者會(huì)增加壞賬，這既嚴(yán)重影響了銀行的正常運(yùn)作，又使得銀行無(wú)力投資其他項(xiàng)目，造成資源配置效率低下。

（二）降低政府績(jī)效，影響政府的公信力

BOT項(xiàng)目是由政府與企業(yè)簽訂合同，政府監(jiān)管、企業(yè)修建并運(yùn)營(yíng)的大型工程，政府在招標(biāo)、修建、運(yùn)營(yíng)、移交過(guò)程中應(yīng)做好監(jiān)管工作，確保項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完成，因此，BOT項(xiàng)目的修建會(huì)納入政府的績(jī)效考核，作為評(píng)價(jià)政府該年工作的指標(biāo)之一。爛尾工程一旦出現(xiàn)，一方面在考核中政府的績(jī)效將會(huì)降低，進(jìn)而影響政府的政績(jī)，另一方面，民眾會(huì)認(rèn)為爛尾工程與政府不作為或者亂作為有直接或間接的關(guān)系，進(jìn)而影響政府在民眾心中的形象，導(dǎo)致政府公信力下降。

（三）影響公共產(chǎn)品的供給，損害民眾的利益

BOT項(xiàng)目作為政府提供的一種公共產(chǎn)品，其目的是改善民眾的生活條件，增進(jìn)民眾的福利，讓民眾共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。但是，BOT項(xiàng)目爛尾以后，公共產(chǎn)品的供給阻斷，民眾無(wú)法享受應(yīng)有的福利，甚至利益將因此而受損。

（四）破壞生態(tài)環(huán)境，影響居民的生活質(zhì)量

BOT項(xiàng)目多涉及基礎(chǔ)設(shè)施，在修建過(guò)程中，會(huì)對(duì)土壤、水源等生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，而且還會(huì)帶來(lái)大量的建筑垃圾，成功的項(xiàng)目帶來(lái)的正面效益會(huì)降低乃至消除不利影響，但爛尾工程不會(huì)帶來(lái)任何有價(jià)值的效益，不僅會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，其消極影響將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間，而且影響周圍居民的生活質(zhì)量。

三、BOT項(xiàng)目中爛尾工程形成的原因

（一）BOT法律體系不健全

法律是一種社會(huì)行為準(zhǔn)則，具有約束和規(guī)范的功能，完善法律體系對(duì)社會(huì)具有積極的作用。從第一個(gè)BOT項(xiàng)目上馬，我國(guó)政府就制定了一系列的法律規(guī)范，對(duì)BOT項(xiàng)目起到了一定的積極作用，但是，我國(guó)的BOT法律體系仍存在缺陷。一方面我國(guó)BOT法律的制定主體為國(guó)務(wù)院及組成部門，而非全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)，確切地說(shuō)，其制定主體為行政機(jī)關(guān)，而非立法機(jī)關(guān)，因此，BOT法律缺乏權(quán)威性，其規(guī)范效力低。另一方面我國(guó)BOT法主要注重宏觀方面，忽視微觀方面，因此BOT法條文過(guò)于粗糙?！岸鳥(niǎo)OT 項(xiàng)目的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，參與部門多，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因此需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對(duì)之加以規(guī)范?！盵1]

（二）政府監(jiān)管職能缺位

BOT項(xiàng)目作為政府與企業(yè)合作的大型工程，政府必須有所作為。而在現(xiàn)實(shí)中，政府僅僅扮演守夜人的角色，對(duì)許多本應(yīng)政府參與的事務(wù)置之不理。一方面在BOT項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)，政府沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，導(dǎo)致信譽(yù)壞、財(cái)力差的企業(yè)中標(biāo)，為項(xiàng)目爛尾埋下禍根。另一方面政府往往只是在項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)剪彩，而缺乏建設(shè)過(guò)程中持續(xù)的監(jiān)管，這既給企業(yè)偷工減料的行為提供了可乘之機(jī)，又無(wú)法及時(shí)制止企業(yè)卷款逃跑。

（三）政府官員的行政倫理失范

作為公職人員，政府官員應(yīng)擺正自己的位置，培養(yǎng)并踐行正確的行政倫理道德，權(quán)力是由人民賦予，因此權(quán)力行使的指向必須是為人民謀利益，而不是為自己或某些小集團(tuán)謀利。但是在實(shí)際中，一些政府官員的行政倫理扭曲，大搞權(quán)錢交易、權(quán)力尋租、貪污腐敗等行為。在一些爛尾的BOT項(xiàng)目中，這些失范行為大量存在。

（四）政府的決策體系不科學(xué)

我國(guó)政府的重大決策必須要征求意見(jiàn)，召開(kāi)會(huì)議充分討論，最后由行政首長(zhǎng)拍板。但是官本位思想使我國(guó)政府官員產(chǎn)生了身份優(yōu)越感，在決策時(shí)往往忽視他人意見(jiàn)。而且，“目前我國(guó)公眾參與政府決策基本上局限于以個(gè)體方式參與，而較少以團(tuán)體或組織方式參與?！盵2]這就導(dǎo)致參與效力有限。另外一把手權(quán)力過(guò)大 ，在行使權(quán)力時(shí)往往無(wú)所顧忌，為了提升自己的政績(jī)，政府官員在做BOT項(xiàng)目的決策時(shí)大搞一言堂，極力壓制反對(duì)意見(jiàn)，這樣的決策極易導(dǎo)致?tīng)€尾工程。

（五）社會(huì)監(jiān)督乏力

BOT項(xiàng)目事關(guān)社會(huì)公眾的切身利益，理應(yīng)讓社會(huì)參與監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督作為外部監(jiān)督的重要一環(huán)，其監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式的廣泛性彌補(bǔ)了其他方式監(jiān)督的不足。但是，不可否認(rèn)的是，我國(guó)的社會(huì)監(jiān)督仍存在缺陷，社會(huì)監(jiān)督的權(quán)威性和主動(dòng)性有待提高。一方面，在BOT項(xiàng)目招標(biāo)、修建、運(yùn)營(yíng)中，人民群眾的意見(jiàn)并不在政府采納的范圍，而且社會(huì)監(jiān)督缺乏權(quán)威性，在實(shí)際監(jiān)督中效力有限。另一方面，我國(guó)民眾在監(jiān)督政府工作上表現(xiàn)得并不積極，只是在自己的利益受到極大侵害時(shí)才會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。由于缺乏社會(huì)公眾的主動(dòng)、積極、有效監(jiān)督，政府與企業(yè)的失范行為受不到制約，因此增加了BOT項(xiàng)目爛尾的風(fēng)險(xiǎn)。

四、防止BOT項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾工程的措施

（一）健全BOT法律體系

法律的權(quán)威性是由立法主體決定的，在BOT立法主體上應(yīng)做出調(diào)整，即變更國(guó)務(wù)院及組成部門立法為全國(guó)人大及常委會(huì)立法，以此提升BOT法的位階，使得在實(shí)際操作中更具有權(quán)威和效力。同時(shí)，必須提升BOT法的科學(xué)性，一方面，應(yīng)加強(qiáng)BOT法的理論研究，從應(yīng)然的層面來(lái)完善BOT法律；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)BOT法與實(shí)際相結(jié)合，針對(duì)在招投標(biāo)、建設(shè)、移交過(guò)程中的具體問(wèn)題，BOT法也要及時(shí)補(bǔ)充，使BOT法更具科學(xué)性。

（二）強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能

政府監(jiān)管既是規(guī)范政府工作人員行為的有力舉措，也是社會(huì)在正常的軌道上運(yùn)行的重要保障。BOT項(xiàng)目主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，直接影響社會(huì)民眾的福利狀況，針對(duì)政府監(jiān)管職能缺位，有必要加強(qiáng)政府監(jiān)管。一方面要對(duì)BOT項(xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)、移交等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，另一方面也要對(duì)政府與企業(yè)的行為加強(qiáng)監(jiān)管，防止出現(xiàn)因權(quán)錢交易、利益尋租等腐敗行為導(dǎo)致產(chǎn)生爛尾工程。

（三）加強(qiáng)政府官員的行政倫理建設(shè)

“行政倫理又稱行政職業(yè)道德，它是行政主體在公共權(quán)力的運(yùn)用和行使過(guò)程中，以責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)行政人員、行政機(jī)構(gòu)和社會(huì)三者之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)?！盵3]加強(qiáng)行政倫理建設(shè)可以使政府官員形成正確的權(quán)力觀、責(zé)任觀、利益觀 ，將權(quán)為民所用、責(zé)任意識(shí)牢記心中。只有形成正確的行政倫理，在BOT項(xiàng)目建設(shè)中，政府官員才能廉潔奉公，真正做到與權(quán)錢交易、權(quán)力尋租、貪污腐敗等行為劃清界限。

（四）健全政府的決策機(jī)制

政府的重大決策會(huì)極大地影響社會(huì)，為了防止政府的錯(cuò)誤決策給社會(huì)帶來(lái)的損失，必須健全政府決策機(jī)制。一方面政府做決策時(shí)，必須聚集民眾、專家的智慧，通過(guò)合法程序，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行決策，以防止過(guò)度的權(quán)力主導(dǎo)政府決策；另一方面要對(duì)政府決策進(jìn)行公示，提高決策的透明度，擴(kuò)大群眾的知情權(quán)。現(xiàn)階段，我國(guó)政府也很重視提高決策的科學(xué)性，相關(guān)措施也正在陸續(xù)出臺(tái)，但是這些措施必須要扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，而不是象征性的做樣子。

（五）提高社會(huì)監(jiān)督的有效性和主動(dòng)性

“社會(huì)監(jiān)督反映了社會(huì)權(quán)利與公共權(quán)力之間的相互關(guān)系?！盵4]以社會(huì)權(quán)利制約公共權(quán)力反映了當(dāng)前民主進(jìn)程的走向。社會(huì)監(jiān)督是一種重要的監(jiān)督途徑，對(duì)政府和社會(huì)來(lái)說(shuō)意義重大，因此，我們必須重視社會(huì)監(jiān)督。一方面應(yīng)充分釋放社會(huì)監(jiān)督的能量，提升社會(huì)監(jiān)督的效力和權(quán)威，使其在BOT項(xiàng)目中發(fā)揮更大的作用。另一方面社會(huì)民眾必須意識(shí)到行使監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的權(quán)利，具有天然的合法性，對(duì)政府工作人員及相關(guān)工作應(yīng)積極、主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，政府也要有開(kāi)放的姿態(tài)，宣傳、鼓勵(lì)、自覺(jué)接受社會(huì)民眾的監(jiān)督。

BOT模式在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間仍然是政府供給公共產(chǎn)品的主要方式之一，它對(duì)社會(huì)將持續(xù)的產(chǎn)生影響，因此防止BOT項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾工程對(duì)社會(huì)民眾和政府都具有極大地價(jià)值意義。而只有法律、政府、社會(huì)三方面都履行好相應(yīng)職責(zé)，才能保證BOT項(xiàng)目的成功建設(shè)。

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作者簡(jiǎn)介：杜俊霖（1994-），男，四川巴中人，西華師范大學(xué)政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)，主要從事地方政府與公共產(chǎn)品研究。

王思懿（1996-），女，四川達(dá)州人，西華師范大學(xué)行政管理專業(yè)，主要從事地方政府與公共產(chǎn)品研究。

劉天文（1995-），男，四川涼山人，西華師范大學(xué)政治學(xué)與行政學(xué)專業(yè)，主要從事地方政府與公共產(chǎn)品研究。