王衛(wèi)

[摘要]我國的行政問責(zé)制自產(chǎn)生以來，就引起了政府和學(xué)術(shù)界的多重關(guān)注，也經(jīng)歷了從理論到實踐的不斷完善和發(fā)展的過程，使得該制度的每一階段變革都備受矚目。中國的行政問責(zé)制可以說是我國現(xiàn)代化經(jīng)濟體制改革與行政體制改革深化到一定程度的產(chǎn)物，與在深厚民主土壤中成長起來的西方問責(zé)制截然不同，我國盡管可以借鑒眾多西方國家問責(zé)制的制定和實施經(jīng)驗，但是不可避免地是，我國的行政問責(zé)制具有很濃厚的中國特色，我們的研究和實踐都必須存在于該框架中。因此，本文從邏輯意蘊、價值維度與實踐向度三個方面出發(fā)，進而深化研究我國的行政問責(zé)制。

[關(guān)鍵詞]行政問責(zé)制；邏輯意蘊；價值維度；實踐向度

一、行政問責(zé)制的邏輯意蘊

（一）行政問責(zé)制的科學(xué)內(nèi)涵

行政問責(zé)制度作為一個制度體系的分支，其內(nèi)涵主要的構(gòu)成因素包括以下幾方面：

1.主體因素

行政問責(zé)的主體，就是指由誰問責(zé)。是指在行政問責(zé)的過程中起到組織作用、協(xié)調(diào)作用、領(lǐng)導(dǎo)作用和決策作用的相關(guān)主體。行政問責(zé)制包括多元化的主體，不僅有作為行政機關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)的同體問責(zé)行政主體，而且也包括了人大、中國共產(chǎn)黨、各民主黨、公眾等異體的問責(zé)行政主體。

2.客體因素

行政問責(zé)的客體，也可以理解為問責(zé)的對象。指的是在行政問責(zé)的過程中最終承擔(dān)責(zé)任的相關(guān)主體。各級政府和其公務(wù)人員是行政問責(zé)的客體。其中直接或間接負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者是主要客體。

3.問題范疇因素

行政問責(zé)的問題范疇，就是指該對哪些事情問責(zé)，問什么責(zé)。行政問責(zé)的領(lǐng)域很廣，泛指一切公共事務(wù)層面。除了經(jīng)濟生活層面的安全事故追究，政治及其他方面的事故問題也要納入問責(zé)體系的范疇內(nèi)。科學(xué)合理的行政問責(zé)更要統(tǒng)籌兼顧，對突發(fā)性的重大事故和一切消極的行政不作為應(yīng)一并問責(zé)。

4.程序設(shè)定因素

行政問責(zé)的程序設(shè)定，就是指如何問責(zé)，包括問責(zé)的步驟、方式、時間和順序。其中，問責(zé)的順序依次為為事前問責(zé)、事中問責(zé)、事后問責(zé)等幾個環(huán)節(jié)，具體的問責(zé)方式包括質(zhì)詢、彈勃、罷免等多個方面。

5.責(zé)任體系因素

行政問責(zé)的責(zé)任體系總共分為四個方面：第一，向受害者和公眾履行社會義務(wù)指的是承擔(dān)道德上的責(zé)任；第二，對執(zhí)政黨和政府負責(zé)也能看出問責(zé)在政治上的擔(dān)當(dāng)；第三，向有關(guān)法律、規(guī)定要求的細則遵照被看做是恪守法律上的責(zé)任；第四，向代表人民的公眾和選民履行義務(wù)也被理解成承擔(dān)民主上的問責(zé)。

（二）行政問責(zé)制的基本原則

基于我國政治結(jié)構(gòu)和基本國情的行政問責(zé)制，基本原則的存在對于問責(zé)中各項工作開展具有普遍的指導(dǎo)和教化意義，事關(guān)各問責(zé)主體的實際利益。其運行過程中產(chǎn)生的影響將直接作用于行政問責(zé)的效率和效果。因此，行政問責(zé)制應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

1.人民主權(quán)原則

依據(jù)人民主權(quán)原則，作為問責(zé)的政府必須在各個方面對人民盡職盡責(zé)，全心全意的行使自己手中的權(quán)力為人民履行相應(yīng)的義務(wù)。在這一過程中問責(zé)所追求的正是向人民負責(zé)以及維護社會公正公平這一目標。在行使人民賦予的權(quán)力的過程中，只有真正落實人民主權(quán)至上，時時刻刻牢記“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”這一方針，才能實現(xiàn)行政問責(zé)在政治學(xué)意義上的合法化，而不僅僅是對行政問責(zé)做一個合法律性假定后，使其虛擬化。政府的行為只有真正做到能夠?qū)θ嗣褙撠?zé)、堅持社會正義、維護公正而又不斷可以對之問責(zé)，才有可能獲得人民的大力擁護和支持。

2.依法問責(zé)原則

依據(jù)依法問責(zé)原則，行政問責(zé)的相關(guān)活動必須在法律的框架下進行，不得觸犯法律的底線。要求行政問責(zé)的合法化，即主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法和程序合法。其中主體合法指的是有權(quán)進行行政問責(zé)只能是獲得法律、法規(guī)明確授權(quán)的組織，其他任何組織和個人都無權(quán)過問；權(quán)限合法指的問責(zé)主體不得超越權(quán)限行事，所有行為必須源于法律法規(guī)的規(guī)定；內(nèi)容合法指的是行政問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)保證所處理得案件做到證據(jù)充足，事實清楚，適用法律；程序合法指的是問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)確保案件的程序公正，按照程序辦事，嚴格遵守法律規(guī)定進行問責(zé)。

3.公正、公開原則

依據(jù)公正原則，要求問責(zé)依法進行，既要做到自由裁量公正、合理實施，又要符合法律的強制性規(guī)范，維護法律的宗旨。簡單地說，行政問責(zé)是為了整肅吏治、完善行政管理，具有正當(dāng)性，不得摻雜各種私利，并且為了讓行政問責(zé)更加合乎理性，其實施應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考量的基礎(chǔ)之上。

依據(jù)公開原則，要求行政問責(zé)建立“公開問責(zé)”、“陽光問責(zé)”制度，確保問責(zé)的過程和結(jié)果公開，反對暗箱操作。由于行政問責(zé)涉及的對象多樣化，既事關(guān)問責(zé)對象的切身利益，又影響著行政主體的形象和效率。因此，要落實行政問責(zé)的社會監(jiān)督力度，不僅要提高公眾的參與度、了解相關(guān)信息，還要讓他們參與行政問責(zé)活動，遵循一系列法定制度，讓行政問責(zé)活動真真切切的在陽關(guān)下運行。

二、行政問責(zé)制的價值維度

（一）官員層面：行政問責(zé)制在一定程度上有助于培育內(nèi)部優(yōu)良作風(fēng)，重新塑造政府官員隊伍負責(zé)任的良好形象

對于現(xiàn)有的公務(wù)人員隊伍來講，問責(zé)的真正落實可以大大改變現(xiàn)有的責(zé)任追究方式單一、效能不高的狀況，一方面可以使他們在行使行政權(quán)力的時候，能夠由內(nèi)而外的產(chǎn)生壓力感，不自覺的增強其責(zé)任精神和責(zé)任意識，樹立“權(quán)為民所用，利為民所謀”的觀念，做到真正為人民負責(zé)；另一方面通過問責(zé)進度的不斷深入，對官員內(nèi)部產(chǎn)生很好的示范作用，能夠激發(fā)公務(wù)人員隊伍所固有的自律、自究意識和進取精神，在此基礎(chǔ)上培育優(yōu)良作風(fēng)，進而在新的方面樹立起公務(wù)人員隊伍中負責(zé)人的良好形象。

（二）思想層面：行政問責(zé)制有助于沖擊以往傳統(tǒng)的“官本位”觀念，使“民本位”的政治思想道德傳播開來

行政問責(zé)制的實施，抨擊了原有的“官本位”觀念，致使所有公務(wù)人員在法律的框架下，為了保證自己所推崇的決策、決議能夠被社會各界接受并且順利地實施，必須創(chuàng)造能夠與人民溝通的渠道，真正考慮到他們內(nèi)心真實的想法，及時的解決到社會各界的需求，通過這種方式為問責(zé)政務(wù)的順利推進奠定良好的民意基礎(chǔ)，同時塑造良好的官方形象，真正履行“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的諾言。只有構(gòu)建起這種“民為本”的新政治道德，才能不辜負人民的期望，是行政問責(zé)制在思想上蔚然成風(fēng)。

（三）制度層面：行政問責(zé)制有助于構(gòu)建更加直接有效的政府內(nèi)部晉升考核機制，改變以往干部隊伍中政令無法“上傳下達”的陳規(guī)陋習(xí)

行政問責(zé)制的實施，在一定程度上可以強化干部作風(fēng)和機關(guān)效能建設(shè)，明確干部隊伍的責(zé)任分工，利于打破干部隊伍長久以往的陳俗陋規(guī)，從體制上對官員體制進行監(jiān)督、懲罰，能夠建立起一種更直接、更有效的官員淘汰機制，通過這種機制的內(nèi)部強化，充分調(diào)動干部的積極性和主動性，提高行政官員的思想道德素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)，進而更有效的維護社會群體的權(quán)利與利益。

（四）政府層面：行政問責(zé)制有助于強化政府及其公務(wù)人員的行政責(zé)任觀念，建立責(zé)任政府和法治政府

在行政問責(zé)制的執(zhí)行的過程中，要從為人民群眾負責(zé)的角度出發(fā)，就是要接受人民的監(jiān)督和問責(zé)。在構(gòu)建法治、民主國家的過程中，責(zé)任政府及其公務(wù)人員必須接受問責(zé)、同時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只有認真總結(jié)和完善政府接受監(jiān)督的各項制度，將貫徹落實監(jiān)督法作為基點，進一步加強政府自身的問責(zé)制度建設(shè)，才能建立健全起行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的責(zé)任政府。

三、行政問責(zé)制的實踐向度

行政問責(zé)制作為對傳統(tǒng)行政觀念的一種抨擊，面臨的實施過程異常艱巨，其制度機制的健全，還處于不斷探索的階段，但在此過程中所推行的一些實踐和制度還是值得借鑒的，其完善也更需要從規(guī)范、觀念、機制等多方面全面展開。

（一）健全問責(zé)運行機制，保障問責(zé)的有效實施

政府對于問責(zé)制的貫徹與落實需要構(gòu)建完備的問責(zé)運行機制為其保障，這就在一定程度上提出了更高要求的協(xié)同運行機制，除了制定行政問責(zé)制的法定規(guī)范條例之外，還需要整頓政府體制內(nèi)部的配套制度，以及強化行政官員的責(zé)任意識、問責(zé)意識，培育科學(xué)暢通的、穩(wěn)定有效的政治文化生態(tài)文明，還應(yīng)當(dāng)在政府運行的全過程和樞紐環(huán)節(jié)，建立完備的責(zé)任制度保障與控制協(xié)調(diào)穩(wěn)定機制，加強問責(zé)運行機制的協(xié)同性、可操作性和適用性，確保問責(zé)機制能夠有條不紊的實施。

（二）培育問責(zé)服務(wù)意識，促進行政問責(zé)的思想道德文化建設(shè)

為了保證問責(zé)文化建設(shè)的大發(fā)展大繁榮，在思想層面上為制度的順暢運行提供優(yōu)良的環(huán)境土壤，就要求我們牢牢記住“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，政府在行使權(quán)力的時候，必須始終保持對人民負責(zé)的作風(fēng)，堅定不移的為人民謀取福利，同時還要接受人民對政府及其官員的監(jiān)督。”此外，在建設(shè)行政問責(zé)文化的道路上，要求政府機關(guān)在建立健全行政問責(zé)制的同時，應(yīng)當(dāng)始終保持對行政機關(guān)、公務(wù)人員和公眾的教育、教化和引導(dǎo)，使其培育出與制度整齊劃一的觀念、思想，讓問責(zé)思想意識能夠深入人心，掀起行政問責(zé)制新時期新浪潮，蔚然成風(fēng)。

（三）健全行政問責(zé)配套制度，促進制度變革的全面開展

行政問責(zé)制在實施的過程中，政府應(yīng)當(dāng)兼顧相關(guān)配套問責(zé)制度的建設(shè)以營造適宜的體制生態(tài)環(huán)境，可以從以下幾個層面著手。首先，深化干部人事制度的改革與建設(shè)。政府不斷進行改革的有益探索和嘗試，為公務(wù)人員尤其是機關(guān)首腦的“下”和“出”提供了一個適宜的途徑，從而解決干部管理中存在政令不能“上傳下達”的弊端。其次，推進政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是打造負責(zé)任政府的需要，同時也契合建立社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，能夠保障變革中剔除種種問題，去粗取精，去偽存真。最后，營建合理的問責(zé)官員引退晉升機制。強化官員內(nèi)部的問責(zé)意識，激活內(nèi)部的淘汰機制，使其有所為有所不為，進而促進制度變革的全面開展。

（四）理順行政問責(zé)的法律依據(jù)，完善問責(zé)法律規(guī)范

從行政問責(zé)制完善進程總體看來，我國現(xiàn)有的行政問責(zé)法律、法規(guī)缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，比較零散、薄弱。為行政問責(zé)的運行提供充分的法律依據(jù)，政府應(yīng)當(dāng)積極落實從中央到地方健全的行政責(zé)任規(guī)章制度，并在實踐的過程之中使之成為一種常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。針對其存在的問題進行規(guī)范的完善，否則容易出現(xiàn)無的放矢的局面。規(guī)范行政問責(zé)的法律依據(jù)可以從以下幾方面努力：第一，調(diào)整制度框架下相關(guān)的法律法規(guī)，進而發(fā)揮各問責(zé)主體的監(jiān)督作用與警示作用。第二，加強行政公務(wù)人員的權(quán)利保護，將其納入行政問責(zé)客體范圍。第三，實現(xiàn)公務(wù)行政問責(zé)活動范圍與標準的規(guī)范化，以確保行政機構(gòu)和在行政人員行政問責(zé)內(nèi)容的法治化。第四，保障行政問責(zé)程序的條理化、完整化，進而推動政府行政程序的公開透明與公平正義。

（責(zé)任編輯：章樊）