崔展豪

摘 要：以憲法規(guī)定的公民的控告申訴權為來源、以公務員法規(guī)定為法律基礎，我國公務員的控告申訴權在維護公務員合法權益、發(fā)揮公務員內(nèi)部之間的監(jiān)督作用，促進建設廉潔高效素質(zhì)過硬的公務員隊伍具有重要意義。但是在該權利實施的過程中，凸現(xiàn)出官本位傳統(tǒng)觀念的負面影響、該權利的規(guī)定存在獨立性、有效性不足的缺點等問題，為此，需要采取設立專門行政救濟機關、加強權利行使的法治意識建設和細化權利行使程序的規(guī)定等措施予以解決。

關鍵詞：控告權；申訴權；權利意識

1 公務員申訴控告權概述

（一）何為控告申訴權？

控告申訴權四字來自于公務員法第十五章的標題，是非聘任制公務員所享有的權利救濟方式之一，其含義是控告權和申訴權兩部分，該權利均為國家公務員依據(jù)《中華人民共和國公務員法》第13條和第90至94條所享有。其中，申訴權國家公務員對國家行政機關作出的涉及本人權益的人事處理決定不服，向有關機關提起復核、申訴，要求其作出合理處理的決定的權利?？馗鏅嗍侵竾夜珓諉T對國家行政機關及其領導人員侵犯自己合法權益行為，向上級機關或者有關專門機關（一般指行政監(jiān)察機關）提出控告的權利。

該權利的規(guī)定具有重要意義。一方面，由于申訴權和控告權的規(guī)定為公務員提供了行政機關內(nèi)部運作的權利救濟機制，其有利于在第一時間對公務員的合法其他合法權益予以保障，換言之，該權利的行使有利于其他合法權益的保護；另一方面，下級公務員的申訴和控告有可能成為紀檢監(jiān)察機關對上級公務員違法違法行為進行查處的突破口，由此該權利的行使可以促進公務員隊伍高素質(zhì)化建設，是下級公務員對上級公務員重要的監(jiān)督方式。

（二）公務員控告申訴權來源于公民的控告申訴權

我國憲法第41條規(guī)定規(guī)定了公民的監(jiān)督權。憲法是公務員法的母法，從憲法對于普通公民對國家機關和國家機關工作人員的監(jiān)督權的規(guī)定中可以看出，公務員作為公民的一份子，亦享有公民所應享有的控告申訴權；而其以公務員身份在機關單位的工作過程中受到對其本人權益造成不合理損害的人事處理的時候，享有公務員法具體規(guī)定申訴權和控告權，是對其合法權益的適當保障。公務員控告申訴權的確立具有充分合理性與合法性。

但是同時，我國公務員法第94條還規(guī)定了對公務員申訴和控告權利行使的限制條款，當公務員捏造事實誣告陷害他人的時候，將被作為控告申訴權的濫用而被禁止，該規(guī)定與憲法第41條第一款最后一句的規(guī)定也如出一轍。

（三）公務員法等法律是該權利的法律依據(jù)

公務員法第十三條第六項和第十五章是公務員申訴權和控告權規(guī)定的法律依據(jù)，此外還涉及到行政監(jiān)察法第37條和行政訴訟法第12條。公務員在什么案由下可以提起復核、申訴，向哪個機關提起，提起之后多長時間受案機關應當作出處理決定或結果，復核和申訴的適用次序如何，控告的理由和受案機關都在本法范圍內(nèi)有規(guī)定。

2 公務員申訴控告權實施中的問題

（一）“官本位”傳統(tǒng)觀念影響當代公務員的權利意識

公務員享有的申訴權和控告權具有“下級告上級”的性質(zhì)。而我國幾千年封建統(tǒng)治下平民對于官員的認識就是“平民服從官員，下級官員服從上級官員”，法制觀念淡薄，人治色彩明顯。封建毒瘤的負面影響在當代就是，相當部分普通公務員不敢提出申訴和控告，使得該權利的行使流于形式；上級公務員受到“官本位”觀念的影響，在復核、聽取申訴和接受控告的過程中可能會對申訴控告事項持消極態(tài)度，漠視提出申訴和控告的公務員的合法權益，使其權益得不到有力保護。

此外，部分行政機關出于“維穩(wěn)”、怕麻煩等考慮，對公務員提出的申訴和控告不理會，反而積極對其做思想工作，不講法律，大打情感牌，試圖阻止公務員行使該權利。

（二）申訴控告的規(guī)定的本身存在大量不完善之處

1.權利救濟手段限制在行政機關內(nèi)部。公務員法規(guī)定的行政領域內(nèi)的救濟機關始終在行政系統(tǒng)內(nèi)打轉，影響了公務員對該權利的信任和實際救濟效果。

此外，在我國，涉及行政救濟的措施，公務員無法通過行政復議和行政訴訟對自己進行保護。公務員復核和申訴的救濟方式不但起不到對權利救濟的雙重保護作用，反而因為公務員可以繞開對原處理機關進行復核的申請、直接提起申訴而有繁瑣之嫌。

2.控申程序規(guī)定粗糙，不確定性太大。一般而言，該救濟的方式?jīng)]有嚴格的程序，行政處理人格化。公務員在該程序中無法享有一般訴訟過程中司法證明各個環(huán)節(jié)的訴訟權利。在實際的權利行使過程中，公務員和被申訴機關幾乎完全是“背靠背”。在一定程度上公務員權利救濟難有實效該歸責為程序規(guī)定的缺乏。

3.受理申訴和控告的機關的具體管理職責和權限沒有明確規(guī)定；機關內(nèi)缺少專門機構和高素質(zhì)從業(yè)人員擔任申訴和控告的辦案人員，辦案人員素質(zhì)的良莠不齊，使得部分案件的處理上出現(xiàn)問題，該權利行使的權威性和公正性遭到侵害。

（三）忽視限制權力和保護人權的要求

機關對公務員的權威性是在我國當前公務員權利救濟體制之下不容置疑的一點，機關在面對公務員的時候很容易濫施淫威；公務員要求有中立且獨立的第三方機構解決爭議的權利被變相剝奪，不符合現(xiàn)代法治對基本人權保護的要求。

3 完善公務員申訴控告權保護之措施

如前文所述，對于發(fā)現(xiàn)的問題應究其原因并尋求解決之道，針對申訴控告權利行使過程中存在的種種缺陷，應加強申訴控告權行使的法治意識建設，細化權利行使程序的規(guī)定，設立專門行政救濟機關，切實保障公務員合法權益。

（一）細化申訴控告程序規(guī)定

主要體現(xiàn)在受理機關在審理案件過程中應當遵循的規(guī)則。法律應當對受理機關是否應當受理申訴和控告作出規(guī)定，使受理與否的界限清晰化、客觀化，不以當事人的主觀意志轉移為轉移；辦案過程中調(diào)查程序應當由法律作出具體規(guī)定，正如刑事偵查的過程中有嚴格的規(guī)定一樣，申訴控告案件的辦案程序也應當有具體規(guī)定；法律應當明確裁決的效力，不論確認、修改還是撤銷處分，都應當確保最終裁決有效執(zhí)行，維護申訴和控告工作的權威。

（二）加強申訴控告權行使的法治意識建設

由上級行政機關通過宣傳教育、法治講座開展等多種方式的進行，對公務員中存在的“官本位”思想進行教育，使其建立基本的法治觀念和權利意識，有利于申訴控告權的落實。

（三）設立專門行政救濟機關

專門的行政救濟機關是保障申訴控告權行使的重要保證。注意培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)從業(yè)人員，建立專門的行政救濟機關，使其作為“第二法院”，獨立存在于行政機關之外，明確其自身職責和權限，為公務員申訴控告權利的行使奠定堅實基石。

參考文獻

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