趙澤豐

[摘要]地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)隨著我國(guó)各級(jí)政府相繼推出相關(guān)政策成為近年來(lái)的研究熱點(diǎn)。目前國(guó)內(nèi)理論界的關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論研究、價(jià)值意義、推進(jìn)路線(xiàn)以及困境和風(fēng)險(xiǎn)，但是沒(méi)有提及系統(tǒng)的配套政策建設(shè)問(wèn)題。因此，文章從鄭州、南京的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，建議通過(guò)出臺(tái)關(guān)于法制環(huán)境、市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)力量構(gòu)建，以及后期配套措施的政策完善地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策體系，以此來(lái)促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策實(shí)施，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的政策目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；配套政策；社會(huì)組織；政府職能

[DOI]1013939/jcnkizgsc201719107

1前言

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度因在政府改革實(shí)踐中擁有提高政府提供公共服務(wù)效率，以及控制公共服務(wù)成本的同時(shí)保證公共服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)，成為了我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的重要政策著力點(diǎn)。目前從中央到地方各級(jí)相繼出臺(tái)了相關(guān)法律和政策文件，如中央層面出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（2003），《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013），《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》（2015）地方層面上如南京市也出臺(tái)了《南京市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》（2014），鄭州市的《鄭州市政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》（2015），由此形成了從中央到地方政府各級(jí)的基本政策架構(gòu)。學(xué)術(shù)界自然也將目光集中在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策上。

2研究綜述

通過(guò)百度學(xué)術(shù)進(jìn)行高級(jí)搜索，設(shè)定篇名為“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”進(jìn)行精確檢索2006—2016年的論文發(fā)表數(shù)量，共得到702篇論文，從論文數(shù)量上來(lái)看，2006年到2012年數(shù)量增長(zhǎng)緩慢，到2013年突然爆發(fā)，論文發(fā)表數(shù)量急速上升，2015年到達(dá)頂峰有205篇，隨后2016年稍有回落，但是數(shù)量上也有154篇。論文數(shù)量和國(guó)家政策出臺(tái)有明顯的正相關(guān)關(guān)系。

從研究?jī)?nèi)容上來(lái)看，已有的成果主要包含政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵和邊界、價(jià)值和意義、推進(jìn)路線(xiàn)和路徑選擇以及困境和風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)科交叉方面已深入到應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科涉及的其他相關(guān)主題包括地方政府改革、公共服務(wù)改革、社會(huì)組織等問(wèn)題。

目前國(guó)內(nèi)研究主要分為政府推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵、價(jià)值和意義、購(gòu)買(mǎi)模式以及困境和風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)部分：

（1）關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的定義，學(xué)術(shù)界大多將其表述為政府將其應(yīng)提供的公共服務(wù)中的一部分（適合市場(chǎng)化的）以簽訂合同的形式出資向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的一種行為，趙立波認(rèn)為這是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型的公共服務(wù)提供方式。[ZW（]趙立波完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制 推進(jìn)民間組織發(fā)展[J].行政論壇，2009（2）：59-63.[ZW）]在其實(shí)施的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，出資方是政府部門(mén)，服務(wù)承接方有學(xué)者認(rèn)為必須是社會(huì)組織，也有學(xué)者認(rèn)為可以是企業(yè)。

（2）關(guān)于政府推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的價(jià)值和意義，有學(xué)者認(rèn)為其意義在于可以有效培育社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府面向社會(huì)和市場(chǎng)的有效分權(quán)，從而促進(jìn)政府的職能調(diào)整；也有學(xué)者認(rèn)為通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，發(fā)揮了社會(huì)組織和政府兩方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式可以為公民提供更加多樣的公共服務(wù)，在實(shí)際上解放了政府生產(chǎn)力，提高了效率和質(zhì)量。韓俊魁等認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)客觀上要求社會(huì)組織擁有提供公共服務(wù)的能力，要求市場(chǎng)力量的增強(qiáng)，要求在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中起到核心作用的是市場(chǎng)，因此，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策實(shí)際上會(huì)倒逼政府向社會(huì)、市場(chǎng)分權(quán)，從而建構(gòu)起政府和社會(huì)相對(duì)平衡的權(quán)力體系。[ZW（]蘇明，賈西津，孫潔，等中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究[J].財(cái)政研究，2010（1）：9-17[ZW）]

（3）購(gòu)買(mǎi)模式上，王名認(rèn)為理論上應(yīng)該有四種模式，即以承接主體對(duì)于購(gòu)買(mǎi)主體是否獨(dú)立為依據(jù)，可分為依賴(lài)性服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與獨(dú)立性服務(wù)購(gòu)買(mǎi)；以購(gòu)買(mǎi)程序是否具有競(jìng)爭(zhēng)性為依據(jù)，可分為非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。[ZW（]王名，樂(lè)園中國(guó)民間組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的模式分析[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2008（4）：5-13[ZW）]王菂等認(rèn)為按照中國(guó)實(shí)際可以分為三種模式：競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、指定性購(gòu)買(mǎi)和形式性購(gòu)買(mǎi)。[ZW（]王菂試論地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的問(wèn)題及對(duì)策研究[D].南京：南京工業(yè)大學(xué)，2015.[ZW）]

（4）在目前困境方面，眾多學(xué)者以實(shí)際操作中遇到困難為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)各地政府在政策實(shí)施上其實(shí)遇到了不少難題，在政策設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行和政策效果評(píng)估等階段都遇到了比較嚴(yán)重的問(wèn)題，由此給出的建議包括法律體系的設(shè)計(jì)，社會(huì)組織的培養(yǎng)，評(píng)估、監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)等；在風(fēng)險(xiǎn)方面，Hongguang WANG、Mingli XUN、Jun CAO等以黑龍江為例認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的全過(guò)程都伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該立法防控相關(guān)的金融等其他風(fēng)險(xiǎn)。[ZW（]Hongguang WANG，Mingli XUN，Jun CAOA Study on the Risk and Control Mechanism of Government Purchase of Public Services：A Case of Daqing City[J].Studies in Sociology of Science，2015，6（4）[ZW）]詹國(guó)斌則從需求方缺陷、供給方缺陷與精明買(mǎi)家出發(fā)闡述了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中可能的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為“政府應(yīng)該成為一個(gè)精明的買(mǎi)家，在公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中為民眾做一個(gè)好交易”。[ZW（]詹國(guó)彬需求方缺陷、供給方缺陷與精明買(mǎi)家——政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的困境與破解之道[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013（5）：142-150.[ZW）]

當(dāng)前對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)理論研究理論和案例研究已經(jīng)有了相對(duì)比較系統(tǒng)的體系，不過(guò)很少有學(xué)者討論政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策研究的著力點(diǎn)放在配套政策體系上。而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)從來(lái)都不是一個(gè)孤立的政策或者社會(huì)問(wèn)題，它是和政府職能改革、法制體系建設(shè)、社會(huì)組織培養(yǎng)、績(jī)效評(píng)估體系建立等其他主題和學(xué)科分支息息相關(guān)的政策體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策不可能離開(kāi)其他政策孤立地存在和實(shí)施。如果以“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”為主題和中心政策，那么其涉及的其他主題政策就是它的配套政策，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的順利實(shí)施及其效果的保證都離不開(kāi)配套政策。因此，本文將以配套政策為探討對(duì)象尋求構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)完整的政策體系。

3研究框架和方法

本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策實(shí)踐和理論研究現(xiàn)狀的分析歸納出目前我國(guó)對(duì)于地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的配套政策存在的問(wèn)題。在解釋相關(guān)概念和理論后，以南京和鄭州的現(xiàn)狀入手，分析政策得失，總結(jié)歸納出配套政策的不完善就是目前政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所存在的問(wèn)題。從完善配套政策出發(fā)試著提出相關(guān)政策建議。

4概念界定

41地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的概念和實(shí)踐都起源于西方?？偟膩?lái)說(shuō)，西方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式主要有：公私合作經(jīng)營(yíng)、使用者付費(fèi)、國(guó)有企業(yè)私有化、自由市場(chǎng)。西方理論界將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和公共選擇理論、新公共管理理論緊密結(jié)合在一起，認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)要求政府、企業(yè)、公民之間的關(guān)系角色平衡界定；政府應(yīng)當(dāng)是“小政府”，政府部門(mén)應(yīng)該與社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)等。

我國(guó)學(xué)者和政府文件對(duì)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的定義主要有：

有學(xué)者認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是“政府將原來(lái)由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種‘政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的新型政府提供公共服務(wù)方式。”[ZW（]吳紅萱無(wú)錫11項(xiàng)公共事業(yè)實(shí)行“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2006-06-19（002）.[ZW）]

《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的實(shí)施意見(jiàn)》：政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。[ZW（]河南省人民政府，等河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省文化廳等部門(mén)關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)的通知[J].河南省人民政府公報(bào)，2016（17）：3-6[ZW）]

通過(guò)以上的兩個(gè)定義，我們已經(jīng)可以基本界定出地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的大概輪廓：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體是政府，承接方是社會(huì)力量（或者其他），購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容是部分公共服務(wù)事項(xiàng)，購(gòu)買(mǎi)方式有很多種，但是一般應(yīng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，購(gòu)買(mǎi)資金是財(cái)政資金，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)象是政府所轄公民。因此，我們把地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)定義為，地方政府為了更有效地提供公共服務(wù)，而將部分適合由其他力量承擔(dān)的公共服務(wù)職能，通過(guò)訂立合同等多種方式向其他力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程和方式。

42地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的配套政策界定

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策主要表現(xiàn)為地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見(jiàn)和相關(guān)行為規(guī)范、規(guī)定，例如南京市的《南京市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》（2014）就是南京市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的直接政策體現(xiàn)，而關(guān)于配套政策的相關(guān)界定目前還沒(méi)有統(tǒng)一的或者權(quán)威的研究，一般情況下，配套政策經(jīng)常和其他理論或者主題相結(jié)合使用，一般被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)某一中心目的而出臺(tái)的相關(guān)政策，例如對(duì)官員的空氣污染績(jī)效評(píng)估政策、針對(duì)污染的處罰政策對(duì)于治理空氣污染來(lái)說(shuō)就是配套政策，再有女性生育二孩的職業(yè)保障，針對(duì)二孩家庭的相關(guān)福利政策對(duì)于實(shí)行全面二孩政策來(lái)說(shuō)也是配套政策，《關(guān)于下發(fā)〈南京市民政局簡(jiǎn)政放權(quán)公開(kāi)承諾事項(xiàng)〉的通知》促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)育的政策就是《南京市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》的配套政策。

目前的所有政策的出臺(tái)都不是出自孤立的因素，而社會(huì)本身的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)決定了政策也有自己的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，因此，實(shí)質(zhì)上所有政策問(wèn)題的解決都離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上的其他問(wèn)題，也就是說(shuō)離不開(kāi)配套政策。同時(shí)一般認(rèn)為只要與該政策問(wèn)題直接相關(guān)的政策都屬于配套政策。按照政策分析的一般原則，即政策產(chǎn)生到終止的時(shí)間順序，可以將配套政策分為前置的政策環(huán)境因素和后置的政策評(píng)估、運(yùn)用因素兩大類(lèi)。

參考百度學(xué)術(shù)的相關(guān)領(lǐng)域主題節(jié)點(diǎn)和相關(guān)參考文獻(xiàn)，前置環(huán)境因素相關(guān)的問(wèn)題主要包括：法制環(huán)境的構(gòu)建、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育問(wèn)題、政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題；購(gòu)買(mǎi)主體、承接客體自身所存在的問(wèn)題。后置政策評(píng)估、運(yùn)用因素主要包括：評(píng)估監(jiān)督機(jī)制、糾紛處理機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制（針對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估和針對(duì)官員的評(píng)估）。

接下來(lái)將以南京、鄭州為例討論政策的得失，同時(shí)從實(shí)際出發(fā)探討配套環(huán)境的重要性以及配套政策體系的重要性，最終提出合理化建議。

5案例展示和分析

51南京、鄭州的推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)案例

南京市政府的《南京市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》（2014），鄭州市政府的《鄭州市政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》（2015），兩者之間相差一年，但是其主要內(nèi)容并沒(méi)有明顯的區(qū)別。

52政策意義

（1）完成了兩市購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的核心政策建構(gòu)，使得地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)真正成為一個(gè)政府政策。提高了流程的制度化和規(guī)范化水平。

（2）兩市文件都規(guī)定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體和購(gòu)買(mǎi)范圍，例如南京市規(guī)定：“購(gòu)買(mǎi)主體為各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位。承接主體是依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)組織……等社會(huì)力量?！盵ZW（]南京市人民政府辦公廳市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)南京市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)的通知[J].南京市人民政府公報(bào)，2014（8）：39-42[ZW）]同時(shí)還指出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍主要是民生領(lǐng)域等和群眾關(guān)系比較密切的領(lǐng)域。

（3）確定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本方式：“政府采購(gòu)方式應(yīng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)或者單一來(lái)源采購(gòu)等方式。”同時(shí)對(duì)于不能或者不適合進(jìn)行廣泛招標(biāo)的，也要摸索以補(bǔ)貼、補(bǔ)助、政策獎(jiǎng)勵(lì)等方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。

（4）規(guī)定了基本流程：即按照實(shí)際需求制定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄；編制預(yù)算、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算；制訂實(shí)施方案，確定采購(gòu)方式，公布采購(gòu)文件；實(shí)施招標(biāo)，按照規(guī)定簽訂合同，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)包；最后進(jìn)行履約管理，實(shí)施績(jī)效考核，為整個(gè)過(guò)程確定了基本框架。

（5）初步明確各部門(mén)的責(zé)任機(jī)制：“建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門(mén)牽頭、職能部門(mén)履職、監(jiān)督部門(mén)保障的工作機(jī)制?！?/p>

53政策實(shí)踐成果

南京市在購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)上是一個(gè)政策亮點(diǎn)、積極探索了居家養(yǎng)老模式等多種模式，同時(shí)在2014年就投入1000萬(wàn)元人民幣購(gòu)買(mǎi)了160多個(gè)項(xiàng)目；在政府提供公共服務(wù)多元化和多樣化的過(guò)程中，南京市政府綜合采用了補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)（養(yǎng)老、基本文化需求）、補(bǔ)助購(gòu)買(mǎi)（醫(yī)療衛(wèi)生），非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)（社區(qū)管理）、競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)（南京市民政局，比例不大）等多種購(gòu)買(mǎi)方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。

鄭州市則在政府購(gòu)買(mǎi)調(diào)解員崗位、購(gòu)買(mǎi)園林綠化服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)教育養(yǎng)老服務(wù)方面也有比較突出的成績(jī)，同時(shí)鄭州市也較多使用了補(bǔ)貼、補(bǔ)助、競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)等形式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，其中補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施效果明顯。截至2016年12月，已發(fā)放養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼資金共計(jì)5億元，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量在養(yǎng)老領(lǐng)域的積極性，促進(jìn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

54存在問(wèn)題

在宣傳當(dāng)中，政府很少做或者很少公布購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的成本效益分析，因此，地方政府購(gòu)買(mǎi)某一公共服務(wù)是否真正做到了節(jié)約公共資源，是否真正做到了比自己提供公共服務(wù)更優(yōu)質(zhì)和符合社會(huì)需求不得而知。

領(lǐng)域涉及不夠全面：以南京和鄭州兩市為例，養(yǎng)老服務(wù)是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的熱點(diǎn)和中心點(diǎn)，其他領(lǐng)域則體現(xiàn)得不是很突出，目前焦點(diǎn)領(lǐng)域在教育、養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生方面，其他領(lǐng)域涉及較少。

競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)所占的比例過(guò)小，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，南京市競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)主要由民政局承擔(dān)，但是所占總體資金和項(xiàng)目數(shù)量不是很大；鄭州市采購(gòu)網(wǎng)中競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)所占基本公共服務(wù)比例很小。

承接主體大多數(shù)是在由政府性質(zhì)的組織轉(zhuǎn)化的社會(huì)組織，獨(dú)立性不夠，同時(shí)原政府性質(zhì)又在客觀上提升了可靠性，因此，地方政府政府更愿意用非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的方式直接向這類(lèi)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

部分公共服務(wù)無(wú)法進(jìn)行質(zhì)量測(cè)度，同時(shí)由于一些原因，地方政府和政府內(nèi)部工作人員對(duì)于購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策并不上心，甚至有抵觸情緒，在鄭州市政府公開(kāi)文件當(dāng)中，未能查到相關(guān)文件政策。

雖然政府針對(duì)如何監(jiān)督和處理糾紛出臺(tái)了相關(guān)文件，但是在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中當(dāng)，一旦購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體出現(xiàn)糾紛，一方面政府占主導(dǎo)地位很有可能做出偏向決策；而另一方面（只要對(duì)糾紛處理結(jié)果不滿(mǎn)意，而無(wú)視結(jié)果的合理性）承接方偏向認(rèn)為存在權(quán)力尋租。

55問(wèn)題原因分析

政府和市場(chǎng)的關(guān)系仍未厘清，處于不斷磨合的過(guò)程中，政府在整個(gè)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中的定位還不夠清晰，某些地方政府僅僅把購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)當(dāng)作政績(jī)工程，因此可能實(shí)際購(gòu)買(mǎi)的財(cái)政資金比自己提供的還要多，起不到應(yīng)有的效果。我國(guó)政府目前做成“精明買(mǎi)家”還存在一定的難度。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界難以確定，在我國(guó)政府職能改革，建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)渡時(shí)期，政府提供公共服務(wù)的范圍是在不斷發(fā)生變化的，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和公共服務(wù)的范圍定義直接相關(guān)，同時(shí)還要加入成本核算，社會(huì)效益等多個(gè)因素的考慮，因此哪些服務(wù)應(yīng)該購(gòu)買(mǎi)，哪些服務(wù)應(yīng)該直接交予市場(chǎng)，哪些服務(wù)政府應(yīng)該保留，仍然是一個(gè)難題。

市場(chǎng)化程度和競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)直接相關(guān)，在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)當(dāng)中發(fā)揮決定性作用，但是目前的現(xiàn)實(shí)狀況是，相對(duì)而言，我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化水平仍然處于較低水平。

我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育程度較低，專(zhuān)業(yè)化水平較低，獨(dú)立水平不高，承接公共服務(wù)的能力較低。截至2015年年底，我國(guó)在冊(cè)社會(huì)組織數(shù)量是66萬(wàn)個(gè)左右，從業(yè)人員734萬(wàn)人，截至2015年年底，我國(guó)人口總數(shù)大約為137462萬(wàn)人，平均一萬(wàn)人才有48個(gè)社會(huì)團(tuán)體，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。“強(qiáng)政府”模式在我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，同時(shí)部分社會(huì)組織是直接由政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化而來(lái)，由政府提供資源和人員配置，由此這部分社會(huì)組織實(shí)際上具有政府“附屬機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)，獨(dú)立性較差。社會(huì)組織目前在我國(guó)的被認(rèn)可度較低，存在著管理模式落后、資金獨(dú)立性不強(qiáng)、難以吸引人才等多種困難，實(shí)際提供服務(wù)的能力較差，而某些“附屬機(jī)構(gòu)”性質(zhì)的社會(huì)組織承接的社會(huì)服務(wù)則讓政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)在實(shí)際上流于形式。

政府內(nèi)部存在問(wèn)題，每個(gè)組織都有維護(hù)自身利益和不斷擴(kuò)大組織規(guī)模的天性，政府內(nèi)部單位和個(gè)人出于維護(hù)自身“權(quán)力”范圍或者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的認(rèn)知存在偏差，導(dǎo)致了一些部門(mén)和公務(wù)員對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有抵觸心理，甚至存在“懶政現(xiàn)象”；還有一部分部門(mén)和人員由于自身素質(zhì)原因，無(wú)法勝任相關(guān)工作要求；最后由于我國(guó)政府部門(mén)較多，地方政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)往往是按照部門(mén)分配，在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中存在著協(xié)作問(wèn)題，同時(shí)還存在著相互推諉、扯皮以及其他問(wèn)題。

公共服務(wù)質(zhì)量難以量化評(píng)估，同時(shí)還缺乏有信度的第三方評(píng)估機(jī)制，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)當(dāng)中既是購(gòu)買(mǎi)者又是監(jiān)督者，這實(shí)際上就為政府權(quán)力尋租和社會(huì)力量的“俘獲”提供了空間。同時(shí)由于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)際上是公權(quán)力和私權(quán)簽訂了合同，而我國(guó)大多數(shù)糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上也屬政府所轄，因此一旦出現(xiàn)糾紛和沖突，往往會(huì)出現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)組織的壓制和社會(huì)組織對(duì)政府的不信任的雙輸局面，最終損害的是公共利益。

缺乏一套行之有效的、可以量化、細(xì)化的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估制度；缺乏一套獨(dú)立的對(duì)全程監(jiān)督體系；缺乏一個(gè)適用于公權(quán)和私權(quán)之間的經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解機(jī)制；最后，還缺乏一整套中央層次的法律法規(guī)體系，《政府采購(gòu)法》雖然對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)有一定的界定和規(guī)制，但是對(duì)公共服務(wù)方面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)和詳細(xì)的規(guī)范。

56小結(jié)（配套政策）

綜上，可以將其歸納為兩方面。

前置因素：包括法制環(huán)境，政府與市場(chǎng)關(guān)系，兩個(gè)主體的培育（政府，社會(huì)組織）。

后置保障因素：質(zhì)量評(píng)估制度、監(jiān)督制度、糾紛調(diào)解制度、績(jī)效評(píng)估制度。

我們可以看到南京、鄭州地區(qū)在推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策上正在不斷地完善，根據(jù)知網(wǎng)論文搜索，2012年之前的論文談及購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必然涉及政策本身的購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)客體、購(gòu)買(mǎi)流程、監(jiān)督方式等問(wèn)題，而如今客體和主體逐漸明確，購(gòu)買(mǎi)方式通過(guò)實(shí)驗(yàn)和借鑒也在進(jìn)行摸索，購(gòu)買(mǎi)流程國(guó)外和經(jīng)濟(jì)學(xué)方面都有可借鑒，但是目前地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在實(shí)踐當(dāng)中仍然存在很多問(wèn)題，如購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域過(guò)度集中，購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目所占項(xiàng)目過(guò)少，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)質(zhì)量難以確定等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，在筆者看來(lái)是配套政策沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，導(dǎo)致該政策的政策環(huán)境培育還不充分，社會(huì)現(xiàn)實(shí)中還存在著該政策的一定阻力，同時(shí)由于其政策后期配套措施的缺失，該政策的實(shí)際效果和可持續(xù)性都大打折扣，很大程度上影響了原本政策效果體現(xiàn)和政策制定人的意圖表達(dá)。因此，推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策深度發(fā)展，應(yīng)該更多地完善其配套政策，充分激發(fā)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策的活力。

6配套政策建議

結(jié)合國(guó)外相關(guān)意見(jiàn)，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的配套政策可以在以下方面進(jìn)一步完善。

61前置因素

（1）法律體系的構(gòu)建：當(dāng)前《政府采購(gòu)法》是我國(guó)從中央到地方各級(jí)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)所依據(jù)的主要法律，但是政府采購(gòu)法并沒(méi)有對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這種“軟產(chǎn)品”進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，各個(gè)地方政府只是出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)和辦法，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)同樣也必須要有一套與之相應(yīng)的完備的法律體系，在這一點(diǎn)上我們應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)，將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入法律規(guī)制范疇，而不是單單靠行政文件，這套法律體系規(guī)制內(nèi)容應(yīng)該包括但不限于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的程序，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的責(zé)任等。在未來(lái)我國(guó)各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的各個(gè)相關(guān)子領(lǐng)域和全過(guò)程都有相關(guān)的法律規(guī)范，以此才能做到政府依法行政，才是真正依法治國(guó)，充分發(fā)揮出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的巨大價(jià)值和作用。

（2）逐步厘清政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府：我國(guó)政府正處于政府職能轉(zhuǎn)型的過(guò)程當(dāng)中，在此過(guò)程中應(yīng)該做到進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，將可以交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)的從政府職能中剝離，可以減少行政審批的項(xiàng)目，可以交由社會(huì)自決的政府應(yīng)該充分退出，不應(yīng)該退出不徹底，或者以“指導(dǎo)”等諸如此類(lèi)的名義變相監(jiān)管。政府應(yīng)該以建設(shè)服務(wù)型政府為改革的目標(biāo)之一，增強(qiáng)“掌舵”能力，應(yīng)該直接交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的公共服務(wù)直接交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，不應(yīng)該讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)的也不能為了推介責(zé)任而交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中學(xué)習(xí)做好一個(gè)“精明的買(mǎi)家”，做好事前和事后事務(wù)，完善配套政策。

（3）提高購(gòu)買(mǎi)主體的能力：主要包括培訓(xùn)、招聘專(zhuān)業(yè)人才和設(shè)置專(zhuān)業(yè)部門(mén)，目前部分政府部門(mén)由于一些原因?qū)?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在抵觸心理或者缺乏相關(guān)能力，因此應(yīng)該針對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)的理論教育和專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)或者直接從社會(huì)中招聘相關(guān)人才；以南京市為例，南京市購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)所涉及的部門(mén)過(guò)多，可能導(dǎo)致一系列的問(wèn)題，因此借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以設(shè)置一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施該政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的各種事宜，提高工作效率，減少社會(huì)成本，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)能力。

（4）培育承接主體：即培育社會(huì)組織，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)成敗的關(guān)鍵點(diǎn)之一就在于社會(huì)組織，社會(huì)組織是衡量買(mǎi)方市場(chǎng)發(fā)育程度的最重要的指標(biāo)，因此，培育社會(huì)組織對(duì)于提高公共服務(wù)質(zhì)量，開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)，提高公共服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)和南京市的較為成功的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府一方面應(yīng)該減少對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入管制，解決注冊(cè)難和融資難的問(wèn)題，開(kāi)放注冊(cè)，同時(shí)給予政策支持，比如加強(qiáng)社會(huì)組織孵化發(fā)育基地的構(gòu)建，加大社會(huì)組織資金的提供，提供企業(yè)、高校與社會(huì)組織合作的平臺(tái)，提倡志愿服務(wù)，為社會(huì)組織提供人才支持；另一方面應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督，以透明度獲得社會(huì)認(rèn)可度。建立起政府、司法、公眾等多方監(jiān)督體系，提高社會(huì)組織工作透明度。

62后置因素

（1）構(gòu)建科學(xué)的綜合監(jiān)督體系：這里應(yīng)該建立抽查和普查俱備，政府、社會(huì)組織、服務(wù)對(duì)象（公民）齊參與的綜合監(jiān)督體系，并且將監(jiān)督結(jié)果實(shí)用化，作為下一步工作的重要依據(jù)。具體而言該體系應(yīng)該包括：社會(huì)組織定期向政府部門(mén)提供服務(wù)數(shù)據(jù)；政府對(duì)各個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行不定期抽查，政府對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行中期檢查和最終驗(yàn)收評(píng)估；公眾隨時(shí)可向政府投訴公共服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題。最終政府將結(jié)合以上的監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，以決定是否通過(guò)驗(yàn)收，是否續(xù)約，是否重新招標(biāo)。

（2）建立多方糾紛解決機(jī)制：建立起以?xún)?nèi)部解決為主的包括第三方仲裁、司法解決多方糾紛解決機(jī)制。即在上一級(jí)政府內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公共服務(wù)糾紛解決部門(mén)，下一級(jí)政府和社會(huì)組織可申請(qǐng)調(diào)解，若未果，可以提請(qǐng)一個(gè)有公信力的第三方（在我國(guó)一般是仲裁機(jī)構(gòu)）進(jìn)行調(diào)解仲裁，若再未果，則可向法院起訴，法院終審即為糾紛處理最終結(jié)果。同時(shí)設(shè)立過(guò)失懲戒制度，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程當(dāng)中，若有一方出現(xiàn)過(guò)失行為，則必須承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。建立起有法可依，違法必究的糾紛處理機(jī)制。

（3）構(gòu)建績(jī)效評(píng)估制度：主要針對(duì)政府部門(mén)和政府人員在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上的“不作為”

一方面，將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核指標(biāo)，充分激發(fā)下級(jí)政府的積極性；另一方面，建立起量化購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn)，充分區(qū)別“不作為”“作為”“積極作為”。

不過(guò)在此過(guò)程當(dāng)中應(yīng)該注意各地區(qū)和各部門(mén)的實(shí)際情況，既要避免過(guò)度量化導(dǎo)致盲目購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，又要避免過(guò)少量化可能導(dǎo)致的推諉不作為。

7結(jié)論

推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展從來(lái)都不是一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)政策所能解決的問(wèn)題，它需要全方位、多領(lǐng)域的改革政策協(xié)調(diào)推進(jìn)，否則難免會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行效率低下，甚至?xí)霈F(xiàn)偏離政策目標(biāo)，違背政策原本價(jià)值取向的情況。因此制定地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策必須通過(guò)頂層規(guī)劃加強(qiáng)配套政策的設(shè)計(jì)實(shí)施，通過(guò)前置和后置因素相關(guān)政策的完善，建構(gòu)起以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)為中心的政策體系。

從政策網(wǎng)絡(luò)方面來(lái)說(shuō)，推進(jìn)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策其實(shí)也是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)政策工具和突破口，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策也是建設(shè)服務(wù)型政府的配套政策之一?，F(xiàn)代社會(huì)治理已經(jīng)逐漸變成了網(wǎng)絡(luò)化治理，單一政策取得的效果必須得到其他政策的配合，否則就無(wú)法得到保證，因此在制定某一政策時(shí)必須要考慮到其相關(guān)配套政策的制定和實(shí)施，這也是提高政府治理能力，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，成功“掌舵”的應(yīng)有之義。

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[12]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）[J].求是，2013（22）：3-18

[13]王菂試論地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的問(wèn)題及對(duì)策研究[D].南京：南京工業(yè)大學(xué)，2015

[14]詹國(guó)彬推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策選擇[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2017-03-27（004版）.

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[18]河南省人民政府，等河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省文化廳等部門(mén)關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)的通知[J].河南省人民政府公報(bào)，2016（17）：3-6

[19]南京市人民政府廳市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)南京市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)的通知[J].南京市人民政府公報(bào)，2014（8）：39-42