陳姣姣

(成都市經(jīng)濟信息中心， 四川 成都 610000)

·經(jīng)濟研究·

經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展路徑研究
——以四川成都平原經(jīng)濟區(qū)為例

陳姣姣

(成都市經(jīng)濟信息中心， 四川 成都 610000)

一體化發(fā)展是經(jīng)濟一體化和城市群建設(shè)達到一定程度的必然產(chǎn)物，也是擴大城市規(guī)模和增強競爭力的必然手段。隨著“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、成渝城市群等國家戰(zhàn)略的實施，四川成都肩負國家中心城市建設(shè)的重任，傳統(tǒng)的單核集聚發(fā)展模式不再適應(yīng)時代需求，必須與周邊城市抱團發(fā)展，形成更大的合力參與國際分工?！?+7”的成都平原經(jīng)濟區(qū)在2016年經(jīng)濟總量突破兩萬億，一體化發(fā)展基礎(chǔ)良好。通過成都與其他城市群發(fā)展對比，分析平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展瓶頸，加強規(guī)劃引領(lǐng)、建立協(xié)調(diào)架構(gòu)、無縫全域?qū)印^(qū)域聯(lián)防聯(lián)治將是繼續(xù)推進經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展的有效路徑。

成都平原經(jīng)濟區(qū)；一體化；競爭力；路徑

隨著區(qū)域一體化的不斷深化發(fā)展，城市之間的抱團發(fā)展已經(jīng)成為參與全球經(jīng)濟分工和國際競爭的主要手段。城市群通過開展內(nèi)部分工，促進資源要素共享，以尋求更大的發(fā)展空間，形成集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)，從而提升各自以及整個區(qū)域的競爭力。四川省成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展正是順應(yīng)城市群的發(fā)展趨勢，拓展成都外部空間，深入落實“多點多極支撐”發(fā)展戰(zhàn)略，肩負四川省“首位城市”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提升經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各大城市的聯(lián)動發(fā)展水平，充分利用各城市的優(yōu)勢資源，強化各城市間產(chǎn)業(yè)的水平分工和垂直分工。

一、成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

(一)成都一城獨大的發(fā)展模式逐步被打破

為構(gòu)建多層次、多中心區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，四川省委全面實施“多點多極支撐”發(fā)展戰(zhàn)略，要求充分發(fā)揮成都作為省會城市的首位帶動作用，努力做大其他城市經(jīng)濟板塊，這一戰(zhàn)略的實施實質(zhì)是要破解成都一城獨大現(xiàn)象，做強市州經(jīng)濟梯隊，做大區(qū)域經(jīng)濟板塊。從2010-2016年成都平原經(jīng)濟區(qū)的GDP增速來看(表1)，自2014年以來，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)其他城市(除2014年樂山)的GDP增速都超過了成都，這有力地說明當(dāng)前成都平原經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展態(tài)勢已經(jīng)開始從成都單核集聚發(fā)展向集聚與擴散并重的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，成都一城獨大的這種模式已經(jīng)逐步被打破。

表1 成都平原經(jīng)濟區(qū)2010-2016年GDP增速

數(shù)據(jù)來源：2011-2016《四川統(tǒng)計年鑒》；2017年以上各市統(tǒng)計公報。

(二)以成都為核心的雙邊合作模式相對成熟

成都平原經(jīng)濟區(qū)以成都為核心已開展了多年的合作，近年來更是簽訂了一系列協(xié)同合作框架協(xié)議，2013年成德簽署了《成都德陽同城化發(fā)展框架協(xié)議》，2016年成資出臺了《成資一體化發(fā)展實施方案》、成雅簽署了《“十三五”期間深化區(qū)域合作框架協(xié)議》，2017年成眉在簽署了《成眉兩地政府協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》等。隨著以成都為核心的一系列協(xié)議的簽署，標志著成都平原經(jīng)濟區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會事業(yè)互通等方面達成一定的共識(詳見表2)。

表2 成都平原經(jīng)濟區(qū)雙邊合作進展情況

(三)以共建園區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)協(xié)作初見成效

隨著成都平原經(jīng)濟區(qū)的加速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)間的分工協(xié)作也不斷加強，初步形成了差異化的發(fā)展格局。成都作為經(jīng)濟區(qū)的核心城市，在電子信息、汽車、生物醫(yī)藥、新能源、新材料等先進制造業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)以及商務(wù)、商貿(mào)、金融、會展、文旅等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面已經(jīng)形成了明顯的優(yōu)勢，綿陽、德陽、眉山等周邊城市已在汽車業(yè)、交通、電子信息等產(chǎn)業(yè)鏈上與成都開展了一定的合作。同時，在近年來雙邊合作實踐中，共建工業(yè)園區(qū)成為成都平原經(jīng)濟區(qū)合作中的亮點。從2008年成都與資陽率先打破市域界限，共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)以來，成都與經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的資陽、眉山、雅安、德陽等市的雙邊共建園區(qū)發(fā)展取得了顯著成效(詳見表3)。

表3 成都平原經(jīng)濟區(qū)部分產(chǎn)業(yè)合作概況

(四)以交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施逐步連接成網(wǎng)

一方面，以成都為中心，成渝、成雅、成樂、成綿、成綿復(fù)線等十多條高速路成放射狀向周邊輻射開來。連接遂寧、資陽、眉山三市的遂資眉高速公路使成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各市間的互聯(lián)互通更加便捷。成都第二繞城高速、成都經(jīng)濟圈環(huán)線高速公路串聯(lián)成網(wǎng)，為成都平原經(jīng)濟區(qū)的一體化發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。另一方面，成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)現(xiàn)已建成成綿樂、成渝高鐵兩條連接成都、遂寧、德陽、綿陽、資陽、眉山、樂山的高速軌道路線。此外，地鐵18號線將延伸至資陽，成都地鐵公司已開始研究向德陽、眉山的延伸方案。

圖1 成都平原經(jīng)濟區(qū)環(huán)線高速示意圖

二、成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展面臨的問題

(一)一體化發(fā)展的規(guī)劃體系不完善

表4 國內(nèi)城市一體化發(fā)展規(guī)劃編制情況

推進一體化發(fā)展，必須有一個統(tǒng)一的規(guī)劃，規(guī)范各地政府行為，消除區(qū)域內(nèi)市場不統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施不同步等一體化障礙。國內(nèi)一體化發(fā)展地區(qū)多數(shù)都制定了一體化發(fā)展的總體規(guī)劃(詳見表4)，如西咸一體化過程中，在市級層面，西安、咸陽兩市共同編制了《西安—咸陽經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》；在省級層面，制定了《西咸一體化建設(shè)規(guī)劃》和《西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)方案》，為西咸一體化提供了科學(xué)的發(fā)展方向和路徑。而成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展，多停留在簽訂合作協(xié)議階段。此外，現(xiàn)有一體化發(fā)展模式是以成都為核心的“一對一”模式，雖然這種方式有利于利益機制的協(xié)調(diào)，但也造成了經(jīng)濟區(qū)內(nèi)一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準、利益分配機制等的不一致，為未來經(jīng)濟區(qū)整體實現(xiàn)一體化帶來了一定的困難，因此更加需要有專門的一體化規(guī)劃的指引。

(二)一體化發(fā)展的組織協(xié)調(diào)機制不健全

成都平原經(jīng)濟區(qū)與國內(nèi)其他一體化地區(qū)相比，組織管理模式是框架協(xié)議式，這種方式組織層次不高，容易引起各地方政府間管理模式的沖突和戰(zhàn)略方針的重合，而激烈的利益沖突和政策對壘，造成了成都經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展更多地停留在紙面上而并未有太多實際成果。同時，成都是副省級城市，行政級別比經(jīng)濟區(qū)內(nèi)其他城市高，單純由市級層面開展協(xié)調(diào)難度很大。此外，由于目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏投入成本分擔(dān)機制，并且沒有設(shè)立統(tǒng)一的項目專項資金，部分重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以同步推進。

(三)成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟實力懸殊

與國內(nèi)其他一體化發(fā)展城市群相比，成都平原經(jīng)濟區(qū)中核心城市的經(jīng)濟實力遠大于經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的其他城市。2016年德陽、綿陽市GDP是成都GDP的14.4%、15%，而經(jīng)濟總量較小的雅安市GDP僅占到成都GDP的4.5%。相較之下，廈漳泉大都市區(qū)的廈門和漳州GDP相當(dāng)，分別占泉州的56.9%、47%，廣佛經(jīng)濟區(qū)的佛山市GDP占廣州市GDP的44%，西咸經(jīng)濟區(qū)的咸陽市GDP占西安市GDP的38%。成都平原經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟實力懸殊，很難就一體化的一些重大問題達成共識。同時，與其他一體化地區(qū)相比，成都平原經(jīng)濟區(qū)雖然涉及了8個城市，但還缺乏像佛山、咸陽等一批強有力的副中心城市的支撐，多中心網(wǎng)絡(luò)化的一體化發(fā)展的格局尚未形成。

表5 2016年國內(nèi)一體化發(fā)展城市GDP比較

數(shù)據(jù)來源：2017年成都、廈門、漳州、泉州、廣東、佛山、西安、咸陽等地統(tǒng)計公報。

(四)公共服務(wù)一體化發(fā)展還未深入展開

成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展在產(chǎn)業(yè)協(xié)作和交通互連方面都取得了一定的成效，但在公共服務(wù)與社會事業(yè)方面的一體化進程相對緩慢，大多數(shù)合作處于計劃階段，并沒有在教育資源共享、社保醫(yī)?；ネɑフJ、公交“一卡通”等民眾看得見、摸得著的領(lǐng)域開展實質(zhì)性的合作。這使得廣大群眾對區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展帶來的切實利益感受不深，沒有形成自上而下的一體化發(fā)展的社會氛圍。這主要是因為民生領(lǐng)域的一體化涉及到財政補貼和各城市相關(guān)利益，例如，如果成都的教育資源對其他城市開放，那以成都必將承擔(dān)高額的財政負擔(dān)；又如跨市公交的一體化，每個城市的公交補貼政策不一樣，完全實行一體化，那些采取高補貼政策的城市必將為此付出更多的財政補貼。

(五)經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾依然突出

雖然成都與德陽、資陽、眉山、雅安等城市在不同程度上開展了生態(tài)環(huán)境的共同保護，但成都平原經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境矛盾突出的問題依然嚴重，成都土地資源的制約日益明顯，土地供應(yīng)日趨緊張已經(jīng)對許多重大項目落地形成較大制約。同時，環(huán)境約束壓力將日趨增大，生態(tài)環(huán)境日益惡化，2016年成都空氣優(yōu)質(zhì)天數(shù)僅占全年的8%(成都2017年統(tǒng)計公報)，空氣污染不斷加重，水體污染、光污染、噪聲污染已經(jīng)成為突出的社會問題。

三、推進成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展的路徑

(一)加強規(guī)劃引領(lǐng)：制定成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展規(guī)劃

加強頂層統(tǒng)籌，建立統(tǒng)一、綜合、多層次的規(guī)劃體系。一是深入分析成都平原經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)特點、功能定位，制定出具有引領(lǐng)作用的一體化發(fā)展總體規(guī)劃。二是突出優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的思路，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、資源利用規(guī)劃等方面深入對接，使一體化發(fā)展有規(guī)可循、有章可依。三是加強規(guī)劃實施的落地性。將區(qū)域合作協(xié)議轉(zhuǎn)化為一體化發(fā)展行動計劃，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、重大產(chǎn)業(yè)化項目等具體化為項目選擇、項目組織、項目實施合作方案。

(二)建立協(xié)調(diào)架構(gòu)：建立健全經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展協(xié)調(diào)機制

充分借鑒巴黎大都市區(qū)、廈漳泉等跨區(qū)協(xié)調(diào)機制，上移領(lǐng)導(dǎo)與決策層級，以“省領(lǐng)導(dǎo)、市為主”，成立省長為組長、省直部門和8市負責(zé)人為成員的成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從全局整體考慮成都平原經(jīng)濟區(qū)的協(xié)調(diào)和規(guī)劃。[1]一是建立組織協(xié)調(diào)機制。健全和完善成都平原經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)常態(tài)化，統(tǒng)籌一體化發(fā)展的重大事宜，制定長期的計劃與目標，不斷提高其對成都經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展的推動力、協(xié)調(diào)力和影響力。二是建立一體化發(fā)展利益共享機制。通過協(xié)商制定合作協(xié)定，制定合理的成本分攤、利益共享機制，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境保護等方面形成共建共享的長效機制。三是建立資源共享機制。對區(qū)域內(nèi)的土地、水等自然資源進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，鼓勵集約化發(fā)展。

(三)促進加密成網(wǎng)：加快以交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)

協(xié)同推進跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同規(guī)格同標準地全面完善和提升經(jīng)濟區(qū)內(nèi)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。一是充分發(fā)揮交通先行的引領(lǐng)作用，著力推進軌道交通、高快速路等重大交通設(shè)施、市政設(shè)施建設(shè)的對接，統(tǒng)籌考慮重大交通基礎(chǔ)設(shè)施布局、管理模式、線網(wǎng)走向，打造“1小時交通圈”，縮短時間距離，擴大腹地范圍，引導(dǎo)人才、生產(chǎn)要素向其他城市聚集和轉(zhuǎn)移。[2]二是促進交通與運輸服務(wù)管理的一體化，增加城際大巴的客運線路和承運能力，擴大經(jīng)濟區(qū)內(nèi)大巴的覆蓋面與規(guī)模。推行交通“一卡通"，逐步實現(xiàn)城市公交、出租汽車、高速公路軌道交通和城市公共停車場等收費一卡通用。

(四)錯位優(yōu)勢發(fā)展：加快推進優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展

強化產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈上的錯位發(fā)展、分工協(xié)作與互補促進。一是強化首位城市產(chǎn)業(yè)帶動作用。加快提升成都總部集聚效應(yīng)，通過“總部—制造基地"功能鏈條輻射成都平原城市群各城市發(fā)展。[3]強化成都金融中心、科技中心、信息中心、商務(wù)中心、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)策源地地位，服務(wù)成都平原城市群。強化產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈上的錯位發(fā)展、分工協(xié)作與互補促進。二是依據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟聯(lián)系緊密度，以電子信息和裝備制造為重點加強成都、德陽、綿陽間的產(chǎn)業(yè)合作，形成成德綿產(chǎn)業(yè)聯(lián)動區(qū)；以汽車、機車和機械加工為重點加強成都、資陽的產(chǎn)業(yè)合作，打造汽車產(chǎn)業(yè)集群；以新材料、新能源產(chǎn)業(yè)為重點加強成都、眉山、雅安的產(chǎn)業(yè)合作，打造成眉成雅產(chǎn)業(yè)聯(lián)動區(qū)。三是利用德陽、資陽等腹地優(yōu)勢，發(fā)展飛地經(jīng)濟，鼓勵和支持成都相關(guān)產(chǎn)業(yè)通過相互掛牌、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、項目招商、信息互通、工作交流等形式，突破區(qū)域限制，實現(xiàn)結(jié)對發(fā)展。[4]

(五)無縫全域?qū)樱杭涌鞓?gòu)建全域一體的公共服務(wù)體系

加快構(gòu)建全域一體、無縫對接、便民高效的公共服務(wù)體系。一是加強政務(wù)協(xié)同。實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)政策電子信息平臺互聯(lián)，加強社會治安聯(lián)動，推動經(jīng)濟區(qū)內(nèi)行政許可、產(chǎn)品檢驗以及企業(yè)信用、標準等審查互認。二是加強教育、科研合作。充分利用成都教育資源優(yōu)勢，開放教育市場，支持成都具有優(yōu)勢教育資源的學(xué)校在經(jīng)濟區(qū)其他城市創(chuàng)辦、聯(lián)辦學(xué)校。鼓勵經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的部門和企業(yè)與成都的科研機構(gòu)開展多層次、多方位的科研合作。三是建立共享公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。加強重大疾病預(yù)防控制和應(yīng)急救治體系建設(shè)，實現(xiàn)急救信息、急救網(wǎng)絡(luò)的共建共享，加快推進重大疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制。四是推進社會保障一體化。推進醫(yī)療保險定點醫(yī)療機制互認和就醫(yī)醫(yī)療費用聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，實現(xiàn)社會保險參保信息共享。

(六)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治：加快推進一體化的生態(tài)環(huán)境保護機制

加強經(jīng)濟區(qū)內(nèi)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的共識。一是開展區(qū)域合作監(jiān)管機制。聯(lián)合共建完善水環(huán)境、空氣環(huán)境質(zhì)量等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，制定統(tǒng)一的監(jiān)測標準，推進區(qū)域環(huán)境監(jiān)測與質(zhì)量管理一體化，利用信息技術(shù)建立統(tǒng)一對外發(fā)布平臺，定期發(fā)布區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和改進狀況。[5]二是堅持綠色發(fā)展理念，促進區(qū)域內(nèi)工業(yè)園區(qū)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，加快老舊設(shè)備設(shè)施改造，以節(jié)能減排、資源綜合利用為核心，倡導(dǎo)清潔生產(chǎn)。三是實行嚴格的項目環(huán)保準入機制，對可能造成跨區(qū)域污染的重大建設(shè)項目實施環(huán)評聯(lián)審，共同研究跨界流域和區(qū)域的限批、禁批辦法，嚴格控制高污染、高耗能項目的審批立項。

[1]李為.新型城鎮(zhèn)化背景下廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展研究[J].齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2016(5)：48-52.

[2]曾月娥.同城化與主體功能區(qū)背景下的廈漳泉城市群空間重構(gòu)[D].福建師范大學(xué)，2015.

[3]成都經(jīng)濟發(fā)展研究院.成都發(fā)展改革研究(合訂本)[M].2014.

[4]李變花.“廈漳泉”同城化發(fā)展飛地經(jīng)濟的模式分析[J].特區(qū)經(jīng)濟，2012(11)：17-19.

[5]刑名.大都市區(qū)同城化發(fā)展研究[D].華東師范大學(xué)，2011.

(責(zé)任編輯：張 蕾)

2017-05-31

陳姣姣(1987-)，女，成都市經(jīng)濟信息中心經(jīng)濟師，管理學(xué)碩士。

F127.71

A

1004-342(2017)03-29-05