丘水林，嚴(yán)曉玲

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350117)

PPP視域下創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的路徑探析

丘水林，嚴(yán)曉玲

(福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350117)

市場經(jīng)濟(jì)條件下水利產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)逐漸由政府主導(dǎo)向市場化演進(jìn)。PPP模式的運(yùn)用是創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的關(guān)鍵，政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，推廣運(yùn)行PPP項(xiàng)目融資模式；健全PPP法律規(guī)范，保障參與各方的合理權(quán)益；制定合理的投資回報(bào)率，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的資金支持作用。

水利產(chǎn)業(yè)；PPP；發(fā)展機(jī)制；福建

改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，福建省水利產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展：水利投資總量逐年增長、水利產(chǎn)業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大、水利投融資機(jī)制日臻完善、水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障體系不斷完善、水利建設(shè)與管理水平不斷提升。但是，由于福建省洪澇臺風(fēng)災(zāi)害頻繁，水資源時(shí)空分布不均，水利投資歷史欠賬較多等特殊的省情、水情，資金投入與水利發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，資金供求雙方面臨深層次矛盾與問題。加之，水利建設(shè)資金需求大、投資周期長、收益率低的特殊性，致使水利要素投入與收益不對等、水利投融資運(yùn)行機(jī)制不順暢、產(chǎn)業(yè)配套制度不健全等問題仍然嚴(yán)峻，亟待創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“機(jī)制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美”的新福建。

一、創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的路徑選擇

目前，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛運(yùn)用PPP模式，取得了較好的成效。2011年以來，國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部門大力推廣基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，從廣東、浙江、江蘇等省份的水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及福建省水投集團(tuán)水利項(xiàng)目PPP實(shí)踐情況看，推廣運(yùn)用PPP模式是創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的現(xiàn)實(shí)路徑。

(一)PPP模式的內(nèi)涵

PPP即政府和社會(huì)資本合作，是指政府與社會(huì)資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此形成的一種伙伴式合作關(guān)系，通過簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果[1]。PPP有廣義和狹義之分，廣義PPP泛指政府公共部門通過與社會(huì)資本建立合作伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。狹義PPP是指政府公共部門與社會(huì)資本組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全程合作的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營模式?？梢?，狹義PPP更加注重公共部門和社會(huì)資本之間建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴式關(guān)系，從而形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營、社會(huì)評價(jià)”的良性互動(dòng)格局。與廣義PPP相比，狹義PPP下社會(huì)資本能夠更多地參與項(xiàng)目前端設(shè)計(jì)規(guī)劃，政府可以更多地參與后期運(yùn)營，政府和社會(huì)資本都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長，信息也更對稱，從而提升項(xiàng)目整體的質(zhì)量與效率。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推廣運(yùn)行的正是狹義PPP。

(二)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行模式

一般認(rèn)為，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、具有一定市場化程度的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用PPP模式[2]。PPP項(xiàng)目的基本操作模式為社會(huì)資本參與前端設(shè)計(jì)、規(guī)劃并承擔(dān)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)等大部分職能，通過使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府支付服務(wù)費(fèi)用、績效付費(fèi)等獲得合理的投資回報(bào)；項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、收費(fèi)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管則由政府負(fù)責(zé)。PPP沒有固定的運(yùn)行模式，不同的PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式具有各自特點(diǎn)和適用條件，具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定[3]。結(jié)合國內(nèi)外PPP項(xiàng)目具體實(shí)踐，水利產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行模式可參照如下兩種模式操作：

模式一：按政府和社會(huì)資本出資比例運(yùn)行PPP。 鑒于水利項(xiàng)目類型在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化，因此，通過調(diào)整政府和社會(huì)資本出資比例及建立科學(xué)合理的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，可以較好地將PPP推廣運(yùn)用到純公益性和準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目。按照政府和社會(huì)資本出資比例，PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式可具體劃分為三類：一是政府和社會(huì)資本按比例共同出資。堤防工程、河道整治、防洪除澇、水土保持等純公益性水利項(xiàng)目只有社會(huì)效益而無經(jīng)濟(jì)效益，通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)等補(bǔ)償方式無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本合理收益。因此，需要政府和社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，采用DBFO模式由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等，合同期滿后政府公共部門根據(jù)績效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)。二是政府和社會(huì)資本分塊出資。防洪蓄水、農(nóng)業(yè)灌溉、除險(xiǎn)加固等公益性較強(qiáng)的準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目社會(huì)效益明顯，經(jīng)濟(jì)效益很低，可采用TOT模式，由公共部門負(fù)責(zé)水利項(xiàng)目的建設(shè)，再將已建項(xiàng)目所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司經(jīng)營，合同期滿后將所有權(quán)移交給公共部門?；蛘卟捎肔UOT、PUOT模式，社會(huì)資本租賃或購買政府建設(shè)的水利項(xiàng)目，經(jīng)過一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營該設(shè)施，合同期結(jié)束后移交給公共部門。三是社會(huì)資本單獨(dú)出資。發(fā)電供水、引調(diào)水、蓄水工程等經(jīng)營性較強(qiáng)的準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目雖然具有一定的社會(huì)效益，但經(jīng)濟(jì)效益明顯，通過使用者付費(fèi)和適當(dāng)?shù)目尚行匀笨谘a(bǔ)助能夠?qū)崿F(xiàn)投資者合理收益，因而可由社會(huì)資本采用BOT、BOOT、BLOT等模式由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營，政府只需要負(fù)責(zé)價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管及承擔(dān)政策法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)即可。這種按政府和社會(huì)資本出資比例的運(yùn)行PPP具體模式見表1。

表1 PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式(按政府和社會(huì)資本出資比例)

模式二：按水利項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)運(yùn)行PPP。 水利項(xiàng)目按建設(shè)性質(zhì)可分為已建、新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目，針對不同建設(shè)性質(zhì)的水利項(xiàng)目，實(shí)施不同的PPP模式。對于已建水利項(xiàng)目，可以采用TOT模式，將已建水利項(xiàng)目所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司經(jīng)營，合同期滿后將所有權(quán)移交給公共部門。對于改擴(kuò)建項(xiàng)目，可以采用ROT模式，社會(huì)資本在獲得特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，對已有水利項(xiàng)目進(jìn)行改建、擴(kuò)建，合同期滿后再移交給政府；也可以采用LUOT或PUOT模式，社會(huì)資本租賃或購買已有的水利項(xiàng)目，經(jīng)過一定程度的更新、擴(kuò)建后經(jīng)營該設(shè)施，合同期結(jié)束后移交給公共部門。對于新建水利項(xiàng)目，可以采用BOT、BOOT、BLOT模式，由社會(huì)資本投資建設(shè)新的水利項(xiàng)目，建成后經(jīng)營20～40年后將所有權(quán)移交給公共部門；也可以采用BTO模式，由社會(huì)資本為基礎(chǔ)設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后將設(shè)施所有權(quán)移交給公共部門，隨后公共部門再授予該社會(huì)資本對該設(shè)施的長期經(jīng)營權(quán)，使其通過向用戶收費(fèi)，收回投資并獲得合理回報(bào)[4]；還可以采用DBTO模式，由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的融資建設(shè)，完工后以約定好的價(jià)格移交給公共部門，公共部門再將該設(shè)施以一定的費(fèi)用回租給私人部門，由私人部門經(jīng)營該設(shè)施[5]；或者采用DBFO模式，由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)，公共部門根據(jù)合同約定，向社會(huì)資本支付一定費(fèi)用并使用該設(shè)施，同時(shí)提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務(wù)，而私人部門只提供該設(shè)施的輔助性服務(wù)。這種按水利項(xiàng)目建設(shè)性質(zhì)運(yùn)行的PPP具體模式見表2。

二、完善福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的配套措施

PPP模式是水利產(chǎn)業(yè)服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，是創(chuàng)新福建省水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制的現(xiàn)實(shí)路徑，由于福建水利產(chǎn)業(yè)PPP實(shí)踐尚處初步探索階段，相關(guān)制度安排及配套機(jī)制欠缺完善，造成福建省水利產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)發(fā)展中仍然存在諸多問題，需要從宣傳力度、法律規(guī)范、金融支持等角度加以完善。

(一)加強(qiáng)宣傳力度，推廣運(yùn)行PPP項(xiàng)目融資模式

由于PPP是新生事物，政府公共部門、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等對其合同設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)框架分配、運(yùn)作方式、退出機(jī)制等認(rèn)識不深，在實(shí)際運(yùn)用PPP項(xiàng)目融資模式時(shí)難免遇到諸多問題，造成融資效果不佳。因此，要加大PPP宣傳力度，從PPP內(nèi)涵、操作方式、PPP與傳統(tǒng)融資方式的比較等方面對PPP項(xiàng)目融資模式多角度、深層次地把握與理解。著重借鑒國內(nèi)外PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合福建省水利建設(shè)特點(diǎn)加快研究制定PPP操作指南，供各層級地方政府及社會(huì)投資者學(xué)習(xí)使用。

(二)健全PPP法律規(guī)范，保障參與各方合理權(quán)益

當(dāng)前PPP法律規(guī)范不完善，包括合同法、公司法、招標(biāo)采購法、擔(dān)保法在內(nèi)的諸多法律文件均未對PPP相關(guān)操作細(xì)則進(jìn)行明確的法律界定，現(xiàn)有操作規(guī)范也僅僅是基于國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等機(jī)構(gòu)部門頒發(fā)的政策細(xì)則，并未上升為國家法律意志，一旦PPP項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)責(zé)任追究及權(quán)益分配將無法可依，造成PPP項(xiàng)目參與各方損失慘重。應(yīng)加快完善PPP法律層級規(guī)范，對PPP項(xiàng)目合作中各方責(zé)任和權(quán)利作出明確界定，并就參與主體違約時(shí)的責(zé)任追究作出法律規(guī)定。銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門應(yīng)及時(shí)出臺相應(yīng)規(guī)定就銀行、券商、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等涉及水利項(xiàng)目方面的貸款、資產(chǎn)證券化、擔(dān)保等行為進(jìn)行合理管制，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)制定合理的投資回報(bào)率，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的資金支持作用

市場經(jīng)濟(jì)條件下資金總是自發(fā)地從回報(bào)率低的部門向回報(bào)率高的部門轉(zhuǎn)移。政府公共部門在制定水利項(xiàng)目投資回報(bào)率時(shí)應(yīng)按照銀行一年期基準(zhǔn)貸款利率為標(biāo)準(zhǔn)確定水利項(xiàng)目最低投資回報(bào)率，同時(shí)設(shè)置合理浮動(dòng)區(qū)間。同時(shí)，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)要充分利用國有大行的資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢，根據(jù)水利工程項(xiàng)目的不同類別，“點(diǎn)對點(diǎn)”創(chuàng)新水利金融產(chǎn)品。適當(dāng)增加防洪排澇、水土保持等純公益性項(xiàng)目中長期貸款年限并給予利率優(yōu)惠，針對省級重大水利工程項(xiàng)目可嘗試探索發(fā)放1～3年的短期信用貸款。

[1] 弓永春，李懷超.關(guān)于發(fā)展中國家開展PPP項(xiàng)目的融資模式及法律風(fēng)險(xiǎn)分析：從融資機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)[J].中國律師,2015(9):81-83.

[2] 馬毅鵬,喬根平.對運(yùn)用PPP模式吸引社會(huì)資本投入水利工程的思考[J].水利經(jīng)濟(jì)，2016(1)：35-37.

[3] 王光遠(yuǎn)，李磊.淺談工程咨詢在政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式中的發(fā)展定位[J].中國工程咨詢，2015(3)：13-15.

[4] 李寅君.鞍山市地下空間開發(fā)與利用的管理模式研究[D].沈陽：沈陽建筑大學(xué)，2012.

[5] 高斌.在發(fā)展中國家實(shí)施集裝箱檢測PPP項(xiàng)目[D].北京：清華大學(xué),2008.

(責(zé)任編輯：蔡洪濤)

A Path Analysis of the Innovation of Fujian Water Conservancy Industry Development Mechanism from the Perspective of PPP

QIU Shuilin, Yan Xiaoling

(School of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350117, China)

Under the condition of market economy, the investment and construction of water conservancy industry has gradually evolved from the government leading to the market. PPP model is the key to the innovation of the development mechanism of Fujian water conservancy industry. The government should strengthen propaganda to promote the operation of PPP project financing model, improve the legal norms of PPP, protect the legitimate rights and interests of all parties involved, develop a reasonable rate of return on investment, and give full play to the financial support of financial institutions.

water conservancy industry; PPP; development mechanism; Fujian

2016-10-17

福建省水利廳項(xiàng)目“福建省水利產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究”(HH-600)

丘水林(1992—)，男，福建長汀人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)；嚴(yán)曉玲(1991—)，女，福建詔安人，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槠髽I(yè)資本預(yù)算管理。

F416.9;F830.9

A

1008—4444(2017)03—0066—03