廖 宇

(深圳市寶安規(guī)劃設(shè)計院,廣東 深圳 518000)

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基本生態(tài)控制線內(nèi)土地利用規(guī)劃策略研究

廖 宇

(深圳市寶安規(guī)劃設(shè)計院,廣東 深圳 518000)

以深圳市浪心社區(qū)為例，從社區(qū)現(xiàn)狀、發(fā)展需求、探索方向三方面，對基本生態(tài)控制線內(nèi)土地利用的思路提出了思考，并闡述了相關(guān)的政策建議，希望能為其他城市的生態(tài)空間內(nèi)土地利用提供借鑒。

基本生態(tài)控制線，生態(tài)環(huán)境，補(bǔ)償機(jī)制，工業(yè)用地

0 引言

深圳自劃定基本生態(tài)控制線后，即對線內(nèi)土地的利用機(jī)制進(jìn)行持續(xù)探索。為解決實際管理中復(fù)雜的土地歷史遺留問題，并更好適應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，2008年—2012年，深圳開展生態(tài)線局部優(yōu)化調(diào)整工作，并隨之頒布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實施意見》，旨在“推進(jìn)生態(tài)線內(nèi)管理精細(xì)化”。2012年《深圳市土地管理制度改革總體方案近期實施方案(2012—2015)》提出“探索生態(tài)用地保護(hù)的市場化機(jī)制”，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善生態(tài)線相關(guān)政策機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

由于現(xiàn)行法定規(guī)劃對基本生態(tài)控制線內(nèi)的土地建設(shè)指導(dǎo)作用較為宏觀籠統(tǒng)，因此，探索線內(nèi)土地利用，一方面可以視為規(guī)劃國土管理部門對規(guī)劃的主動深化和細(xì)化，另一方面也是為區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及后續(xù)建設(shè)進(jìn)一步明確切實可行的路徑。

1 浪心社區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)情況

1)生態(tài)線內(nèi)用地較多，發(fā)展空間受限制，浪心社區(qū)位于深圳市寶安區(qū)石巖街道，緊鄰石巖水庫，受基本生態(tài)控制線影響較大。經(jīng)統(tǒng)計，社區(qū)范圍內(nèi)50%的土地都位于生態(tài)線內(nèi)，因此社區(qū)現(xiàn)狀用地主要是以非城市建設(shè)用地為主，面積約為882.2 hm2，占社區(qū)總用地的66.7%。而城市建設(shè)用地主要為工業(yè)用地，兼有部分的居住、商業(yè)和市政設(shè)施用地。由于受到生態(tài)線的政策限制，社區(qū)可發(fā)展的空間規(guī)模受到限制。為了謀求社區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2004年—2013年十年期間浪心社區(qū)在生態(tài)線內(nèi)增長了約50 hm2的城市建設(shè)用地，主要以工業(yè)用地為主。

2)“三來一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境污染較為嚴(yán)重。根據(jù)資料統(tǒng)計，浪心社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)收入來源主要以出租工業(yè)廠房及房屋為主。由于產(chǎn)業(yè)多為塑膠、包裝、燈飾和五金制品等“三來一補(bǔ)”勞動密集型企業(yè)，因此帶來大量的外來人口，據(jù)石巖街道辦人口資料統(tǒng)計，浪心社區(qū)總?cè)丝跒?.5萬人，其中戶籍人口與外來人口之比為1∶9。由于引進(jìn)產(chǎn)業(yè)層次較低，導(dǎo)致環(huán)境污染較為嚴(yán)重，生態(tài)用地退化嚴(yán)重。

3)公共設(shè)施配套嚴(yán)重缺乏。社會服務(wù)水平整體偏低。由于人口流動性高，常暫人口比例倒掛，公共配套設(shè)施壓力較大。經(jīng)調(diào)查，社區(qū)現(xiàn)狀有兩所九年一貫制、三所小學(xué)、兩處社康中心、兩處垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、一處市政設(shè)施，嚴(yán)重缺乏商業(yè)服務(wù)設(shè)施和文體設(shè)施，同時從用地比例上來看，商業(yè)服務(wù)業(yè)、公共管理與服務(wù)設(shè)施以及市政設(shè)施用地三者之和占總用地比例不超過5%，遠(yuǎn)不能滿足9.5萬人需求。

4)約53%的土地權(quán)屬不清，法定圖則對生態(tài)線內(nèi)已建設(shè)用地缺乏明晰指引。經(jīng)核查，浪心社區(qū)范圍內(nèi)有620 hm2用地是權(quán)屬相對清晰的，占總用地的47%，其余用地多為手續(xù)不齊全用地。由于社區(qū)用地大部分處于生態(tài)線內(nèi)，因此法定圖則主要規(guī)劃為非城市建設(shè)用地，對生態(tài)線內(nèi)已建設(shè)用地缺乏明確的用地規(guī)劃指引和整體統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致生態(tài)線內(nèi)建設(shè)都是根據(jù)需求而自發(fā)性的進(jìn)行，整體建設(shè)環(huán)境相對雜亂，路網(wǎng)零散不成體系。

2 基本生態(tài)控制線內(nèi)社區(qū)發(fā)展需求

2.1 如何探索現(xiàn)有發(fā)展模式下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型途徑

浪心社區(qū)具有原特區(qū)外基本生態(tài)控制線內(nèi)其他社區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的普遍特征，即通過“廠房出租”，收取分紅的方式短期內(nèi)不會轉(zhuǎn)變，短期內(nèi)這種模式仍將成為社區(qū)居民收入的主要來源。經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型是漸進(jìn)的，如何在不影響現(xiàn)有居民收入來源的前提下，探索生態(tài)線內(nèi)、線外產(chǎn)業(yè)升級方向，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長是社區(qū)的迫切需求。

2.2 如何在生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展訴求之間謀求一種平衡

浪心社區(qū)位于生態(tài)腹地中，城市建設(shè)用地屬于“開天窗”形式。面對全市生態(tài)安全格局保護(hù)要求的落實，社區(qū)更多關(guān)注的是發(fā)展空間受限，給規(guī)劃管理帶來極大壓力。實際上，2005年劃定生態(tài)線以來，線內(nèi)大量土地因為毀林種果等導(dǎo)致生態(tài)價值退化，因此，更應(yīng)在社區(qū)層面落實分級分類的生態(tài)線精細(xì)化管理思路。

2.3 如何尋求不同導(dǎo)向下更為社區(qū)認(rèn)同的土地處理模式

一直以來，生態(tài)線內(nèi)已建用地、建筑的清退工作都很難實施開展。通過借鑒全市其他典型社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，擬將生態(tài)線內(nèi)土地清退與線外更新結(jié)合，探索異地補(bǔ)償安置模式。同時，研究不同補(bǔ)償模式的經(jīng)濟(jì)可行性，最后選擇更為社區(qū)接受、規(guī)劃管理部門認(rèn)可的方案，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃功能布局。

2.4 如何與法定圖則、更新單元、相關(guān)政策進(jìn)行有效銜接

浪心社區(qū)屬于法定圖則覆蓋區(qū)域，因此本次規(guī)劃在充分銜接相關(guān)政策的前提下，應(yīng)作為法定圖則的前期研究，將成果納入下階段圖則編制或者重點片區(qū)法定圖則調(diào)整修編工作中；同時與更新單元相銜接，充分論證更新單元的更新改造方向與更新規(guī)模后也可作為法定圖則的一部分。

3 基本生態(tài)控制線內(nèi)土地利用探索方向

3.1 南山

水源三村的探索西麗水源三村(大磡、麻磡、白芒)大部分用地位于我市基本生態(tài)控制線內(nèi)，且屬水源保護(hù)區(qū)范圍，兩條鋼線一定程度上制約了水源三村的發(fā)展，也給規(guī)劃建設(shè)管理工作帶來了一定壓力。社區(qū)發(fā)展的核心在于尋找水源三村保護(hù)和發(fā)展的方向及途徑，有效緩解管理壓力與現(xiàn)實矛盾，指導(dǎo)該地區(qū)未來的發(fā)展。開發(fā)主體遵循“原集體收入不降低，居民生活水平不降低”的原則，對拆除用地進(jìn)行補(bǔ)償。拆除及清退部分的集體物業(yè)采用總租金對等置換的方式進(jìn)行補(bǔ)償，即交付使用的新物業(yè)按照預(yù)期租金折算成物業(yè)面積，交付村民使用。未達(dá)到預(yù)期租金的部分，由政府予以補(bǔ)償。

3.2 寶安

黃麻布社區(qū)黃麻布村位于寶安西鄉(xiāng)街道，深圳市“鳳凰山—羊臺山—長嶺皮”大型區(qū)域綠地內(nèi)，包括黃麻布、簕竹角兩個社區(qū)的轄區(qū)范圍，總面積10.22 km2?；旧鷳B(tài)控制線內(nèi)土地占黃麻布村總面積的81.5%，寶安全區(qū)生態(tài)線比例大于80%的社區(qū)僅西鄉(xiāng)九圍、黃麻布2個社區(qū)。黃麻布村當(dāng)前發(fā)展空間受限，轉(zhuǎn)型難度較大，其根源是土地問題。一方面村集體名下實際使用的土地存量較少，僅60 hm2，且75.9%需完善相關(guān)用地手續(xù)；另一方面，有限的土地產(chǎn)出較低，急需轉(zhuǎn)型。為兼顧社區(qū)發(fā)展，應(yīng)結(jié)合土地臺賬的梳理，謀求綜合的空間解決對策。最終，摸清社區(qū)土地權(quán)屬臺賬的基礎(chǔ)上，一是從社區(qū)征轉(zhuǎn)地返還安排用地比例過低著手；二是從社區(qū)范圍內(nèi)一級水源保護(hù)區(qū)及土規(guī)禁止建設(shè)區(qū)建筑清退安置著手；三是從整備社區(qū)范圍內(nèi)約400 hm2鳳凰山未征轉(zhuǎn)補(bǔ)償土地著手；四是從社區(qū)扶持涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展著手，在與社區(qū)協(xié)商一致的前提下，綜合統(tǒng)籌考慮將社區(qū)訴求的22.6 hm2用地調(diào)出基本生態(tài)控制線，通過安置用地形式依法安排給社區(qū)使用，并通過規(guī)劃研究，指導(dǎo)監(jiān)督社區(qū)對該地塊的合理開發(fā)利用。通過將生態(tài)線優(yōu)化調(diào)整與土地歷史遺留問題捆綁處理，將試點研究方案中明確需要優(yōu)化調(diào)整的部分納入本輪優(yōu)化調(diào)整范疇內(nèi)考慮。

3.3 龍崗

同樂社區(qū)位于深圳市龍崗區(qū)龍崗街道東部，位于組團(tuán)規(guī)劃中龍崗中心組團(tuán)，總面積17.63 km2。規(guī)劃通過大量的公眾參與和翔實地現(xiàn)狀調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)主要問題集中在社區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社區(qū)空間發(fā)展兩大類問題。根據(jù)社區(qū)需求，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為引導(dǎo)，以空間布局為手段，編制社區(qū)規(guī)劃理清社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，對相關(guān)規(guī)劃(法定圖則、各類專項規(guī)劃等)提出規(guī)劃建議；探索社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新途徑，并結(jié)合用地空間進(jìn)行落實；協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中遇到的重要問題(用地規(guī)劃、市政設(shè)施、交通)；提出社區(qū)建設(shè)項目庫，分期分步推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.4 坪山

金龜社區(qū)坪山新區(qū)管理局將整村劃入生態(tài)控制線范圍內(nèi)的金龜社區(qū)為試點，全面研究生態(tài)線內(nèi)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、政策扶持、補(bǔ)償機(jī)制等的具體解決方案，破解資源有效利用和剛性保護(hù)之間如何取得平衡的難題，為《生態(tài)控制線管理條例》最終出臺提供參考，促進(jìn)地區(qū)生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

典型社區(qū)對比分析見表1。

3.5 生態(tài)控制線管理的其他一些經(jīng)驗

美國經(jīng)驗：可持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償制度。把農(nóng)業(yè)作為流域沿線主要土地利用方式，并由政府撥款引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和設(shè)備，改進(jìn)社區(qū)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，保證干凈水源的供應(yīng)；還對流域兩岸放棄耕作的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，幫助他們開辟農(nóng)產(chǎn)品市場?？梢钥闯?，在生態(tài)補(bǔ)償過程中，直接的貨幣補(bǔ)償只是輔助手段，可持續(xù)的補(bǔ)償措施應(yīng)與社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系，把環(huán)境目標(biāo)融入社區(qū)生計和生產(chǎn)活動。在此過程中，應(yīng)確保相關(guān)利益群體廣泛參與。我國香港經(jīng)驗：生態(tài)保護(hù)與城市社區(qū)建設(shè)同步對接。生態(tài)保育區(qū)與城市社區(qū)功能互補(bǔ)。香港生態(tài)用地主要是以郊野公園和特別護(hù)理區(qū)的形式確定下來的，規(guī)劃有24個郊野公園、22個特別護(hù)理區(qū)。他們不僅保護(hù)了香港的生態(tài)環(huán)境而且提供給市民休憩、科教、康樂等自然休閑和文化體驗場所，使公眾成為生態(tài)保護(hù)與體驗的參與者。

表1 典型社區(qū)對比分析

4 基本生態(tài)控制線內(nèi)土地利用規(guī)劃的政策建議

1)探索建立生態(tài)線內(nèi)用地清退與生態(tài)線外更新、建設(shè)用地整備等工作掛鉤的實施機(jī)制。借鑒美國土地發(fā)展權(quán)交易等成熟經(jīng)驗，通過容積率轉(zhuǎn)移、功能置換、土地貢獻(xiàn)率降低等方式將生態(tài)線內(nèi)清退用地與生態(tài)線外城市更新、建設(shè)用地整備等具體的實施建設(shè)行為捆綁掛鉤，提高市場主體參與的積極性，解決更新、整備規(guī)劃實施所面臨問題的同時也為生態(tài)線內(nèi)建設(shè)用地清退提供了資金來源，有利于保護(hù)不適宜開發(fā)的生態(tài)敏感地區(qū)，提高適宜開發(fā)地區(qū)的土地利用效益，從而優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，實現(xiàn)雙贏局面。

2)探索生態(tài)線內(nèi)土地分級控制模式。在符合深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定前提下，探索線內(nèi)分級管理和細(xì)化管理的思路。結(jié)合生態(tài)敏感性、交通可達(dá)性、現(xiàn)狀用地情況等因素對線內(nèi)土地進(jìn)行評估并分級，按照生態(tài)價值和社會經(jīng)濟(jì)價值的高低，分為一、二、三級控制區(qū)，并按照不同級別進(jìn)行不同產(chǎn)業(yè)、空間建設(shè)等方面的規(guī)劃指引，最終形成生態(tài)格局安全、土地可以精明發(fā)展的共贏局面。

3)探索在全市建立生態(tài)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)或交易的市場機(jī)制。借鑒“地票”或“碳交易”模式，通過對生態(tài)線內(nèi)的建設(shè)用地實施清退整理，經(jīng)相關(guān)部門驗收合格后產(chǎn)生生態(tài)用地指標(biāo)，并借助市場機(jī)制高效配置資源的優(yōu)勢，通過流通方式對生態(tài)用地指標(biāo)進(jìn)行交易/流轉(zhuǎn)，使用生態(tài)指標(biāo)的主體可獲得貨幣補(bǔ)償、容積率轉(zhuǎn)移、功能置換、政策優(yōu)惠等權(quán)益，同時生態(tài)指標(biāo)的使用范圍不僅僅局限于原轄區(qū)范圍，可跨轄區(qū)交易/流轉(zhuǎn)，最終通過市場對生態(tài)指標(biāo)的需求來推動生態(tài)線內(nèi)建設(shè)用地清退。

4)探索生態(tài)線內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與綠色建筑改造的激勵機(jī)制。結(jié)合國家關(guān)于加快推動綠色建筑發(fā)展的相關(guān)政策，通過設(shè)置貨幣補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等額外獎勵方式，激勵生態(tài)線內(nèi)現(xiàn)狀保留使用的土地權(quán)利人自主開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與綠色建筑改造，降低建設(shè)用地對生態(tài)環(huán)境的影響程度，提升城市生態(tài)質(zhì)量。其中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向主要為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、教育科研、文化、體育、旅游、設(shè)計、康復(fù)保健等與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的產(chǎn)業(yè)。

5 結(jié)語

借助市場動力盤活現(xiàn)有土地資源，建立線內(nèi)、線外土地的聯(lián)動機(jī)制，既是解決當(dāng)前生態(tài)線管理現(xiàn)實困境的必要手段，也是響應(yīng)“十八大”堅守“生態(tài)紅線”號召，繼續(xù)發(fā)揮我市生態(tài)綠色空間管理在全國先進(jìn)示范效應(yīng)的必然選擇。

[1] 林浩韜，徐逸倫，楊林川，等.深圳市生態(tài)控制線內(nèi)社區(qū)規(guī)劃研究[J].規(guī)劃師，2017(2)：131-136.

[2] 孫 瑤，馬 航，邵亦文.走出社區(qū)對基本生態(tài)控制線的“鄰避”困局——以深圳市基本生態(tài)控制線實施為例[J].城市發(fā)展研究，2014，21(11)：108-109.

Research on land use planning strategy in basic ecological control line

Liao Yu

(Shenzhen Bao’an Planning and Design Institute, Shenzhen 518000, China)

Taking the Langxin community in Shenzhen as an example, from the community status, development needs, exploration direction three aspects, this paper provided thinking for the land use idea of basic ecological control line, and elaborated the relevant policy suggestions, hoping to provide reference for ecological space land use of other cities.

basic ecological control line, ecological environment, compensation mechanism, industrial land use

1009-6825(2017)16-0016-03

2017-03-24

廖 宇(1985- )，男，工程師，注冊城市規(guī)劃師

TU984

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