周義程

(蘇州大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 蘇州 215123)

政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險識別與防范
——基于運作流程維度的考量

周義程a，b

(蘇州大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 蘇州 215123)

立足政府購買公共服務(wù)的運作流程維度進行風(fēng)險識別發(fā)現(xiàn)，明確需求、制訂規(guī)劃過程中的風(fēng)險主要包括需求識別偏差風(fēng)險和購買公共服務(wù)的可行性風(fēng)險；選擇賣方、簽訂合同過程中的風(fēng)險主要包括：選擇承接主體時競爭不足風(fēng)險和合同不完全風(fēng)險；合同履行、監(jiān)督管理過程中的風(fēng)險主要包括對承接主體監(jiān)督不力風(fēng)險和承接主體的道德風(fēng)險；評估驗收、后續(xù)跟進過程中的風(fēng)險主要包括評估偏差風(fēng)險和信任短缺風(fēng)險。為了有效防范風(fēng)險，在明確需求、制訂規(guī)劃環(huán)節(jié)，應(yīng)深入開展公共服務(wù)需求調(diào)查、精準界定購買范圍、科學(xué)制訂購買規(guī)劃；在選擇賣方、簽訂合同環(huán)節(jié)，應(yīng)逐步提升承接主體選擇的競爭度，切實加強對承接主體的能力評估，努力完善合同條款；在合同履行、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，應(yīng)全面強化對合同履行的監(jiān)管，盡快建立第三方監(jiān)督制度；在評估服務(wù)、后續(xù)跟進環(huán)節(jié)，應(yīng)著力健全第三方評估機制，高度重視監(jiān)督機構(gòu)的評估，扎實推進消費主體的參與式評估，系統(tǒng)開展全過程評估。唯其如此，才能有效防范風(fēng)險和切實提升購買績效。

運作流程；風(fēng)險識別；風(fēng)險防范

20世紀70年代以來，英國、美國、新西蘭、澳大利亞等西方發(fā)達國家為了化解公民日益增長的公共服務(wù)需求與政府財政收入日漸減少之間的矛盾，大膽摒棄了公共服務(wù)的政府壟斷型供給模式，積極構(gòu)建公共部門、私營部門、第三部門之間的合作伙伴關(guān)系，將一些具有可競爭性的公共服務(wù)外包給私營部門和第三部門，從而大幅度提高了公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和效益。就我國而言，改革開放以來，公共服務(wù)提供主體和提供方式日益多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。同時，與公眾的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量和效率不高、規(guī)模不足、發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要積極借鑒西方國家的成功經(jīng)驗，探索政府購買公共服務(wù)的新模式，從而為公眾提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。所謂政府購買公共服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用[1]。自從深圳市羅湖區(qū)于1994年率先采用政府購買方式供給環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)以來，我國政府購買公共服務(wù)的實踐已經(jīng)走過二十余年歷程。從總體上看，我國政府在購買公共服務(wù)過程中缺乏風(fēng)險意識，對購買過程中隱藏的風(fēng)險知之甚少，這對公共服務(wù)供給質(zhì)量、效率和效果均造成了一定的負面影響。有鑒于此，本文嘗試以政府購買公共服務(wù)的運作流程為主線，對每個環(huán)節(jié)的具體風(fēng)險進行識別，并提出風(fēng)險防范的措施，以增強購買主體的風(fēng)險防控意識、提高風(fēng)險防控能力，提升購買績效。

1 政府購買公共服務(wù)的運作流程

從動態(tài)角度看，我國政府購買公共服務(wù)至少包括四個環(huán)節(jié)，即明確需求，制訂規(guī)劃；選擇賣方，簽訂合同；履行合同，監(jiān)督管理；評估驗收，后續(xù)跟進，見圖1[2]。

第一個環(huán)節(jié)是明確需求，制訂規(guī)劃。購買主體通過運用關(guān)鍵公眾接觸法、由公民發(fā)起的接觸、公民調(diào)查等信息搜集方式來了解公民的公共服務(wù)需求[3]。在綜合考慮公共服務(wù)需求與財力承受度的前提下，制訂出政府購買公共服務(wù)規(guī)劃，明確公共服務(wù)的購買范圍、購買數(shù)量、質(zhì)量要求和財政收支方案。在這一環(huán)節(jié)，要對公共服務(wù)需求的次序進行科學(xué)評估，優(yōu)先滿足最急需解決的特定群體的特定公共服務(wù)需求，確保將有限的資金用在最需要的地方[4]。第二個環(huán)節(jié)是選擇賣方，簽訂合同。購買主體將購買內(nèi)容、規(guī)模、承接主體應(yīng)具備的資質(zhì)和應(yīng)提交的材料等信息及時向社會公布。在此基礎(chǔ)上，購買主體根據(jù)可供選擇的承接主體之數(shù)量和資質(zhì)、公共服務(wù)性質(zhì)、公共服務(wù)購買數(shù)量和費用等實際情況，綜合采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式挑選最為合適的承接主體，并與其簽訂購買合同。第三個環(huán)節(jié)是履行合同，監(jiān)督管理。承接主體應(yīng)當根據(jù)合同約定認真履行相關(guān)義務(wù)，按時實施公共服務(wù)項目，確保公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效果符合合同條款要求。購買主體是合同監(jiān)管的第一責任主體，必須加強對履行合同情況的監(jiān)督管理，及時督促承接主體嚴格履行合同。公共服務(wù)的消費主體對承接主體供給的公共服務(wù)之數(shù)量、質(zhì)量和效果往往感受最為深切。因此，承接主體應(yīng)將消費主體視為合同監(jiān)管的重要力量，即引導(dǎo)消費主體對承接主體供給的公共服務(wù)進行監(jiān)督，并努力拓展消費主體的監(jiān)督渠道。第四個環(huán)節(jié)是評估驗收，后續(xù)跟進。當承接主體完成合同約定的公共服務(wù)項目后，購買主體應(yīng)當及時對承接主體履約情況進行評估驗收。公共服務(wù)項目評估是指評估者根據(jù)預(yù)定的公共服務(wù)項目目標，對項目的適當性、效益、效果、社會影響和持續(xù)性進行的判定與評價[5]。評估結(jié)束后，還應(yīng)做好后續(xù)跟進工作。后續(xù)跟進主要是指通過召開評估通報會、項目反饋會等會議來總結(jié)本次購買的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而為下一輪的政府購買提供決策參考。

圖1 政府購買公共服務(wù)運作模型

2 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險識別

購買主體通過購買公共服務(wù)在一定程度上提高了公共服務(wù)供給質(zhì)量、效率和效果，但在具體操作過程中尚隱含著許多風(fēng)險。鑒于這些風(fēng)險主要發(fā)生在政府購買公共服務(wù)的具體運作過程中。因此，有必要從購買流程角度切入，對政府購買公共服務(wù)每個環(huán)節(jié)的風(fēng)險進行識別。

2.1 明確需求、制訂規(guī)劃過程中的風(fēng)險

需求識別偏差風(fēng)險是明確需求、制訂規(guī)劃環(huán)節(jié)面臨的一個重要風(fēng)險。公共服務(wù)需求是人們?yōu)榱藵M足生存、關(guān)系和成長等需要而在生理、心理、經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)層面對享有公共服務(wù)的渴望和要求。隨著社會的不斷發(fā)展和公眾生活水平的大幅提高，公眾對公共服務(wù)的需求量與日俱增并呈多元化、復(fù)雜化和個性化態(tài)勢。公眾已不僅僅滿足于公共服務(wù)數(shù)量的增加，而是提出了服務(wù)品質(zhì)方面的更高要求；不同群體、不同區(qū)域人群的公共服務(wù)需求差異顯著[6]。因此，購買主體只有采取科學(xué)的方法和手段，系統(tǒng)深入地獲取公眾公共服務(wù)需求方面的信息，著力構(gòu)建起需求導(dǎo)向型公共服務(wù)購買模式，才能提高購買公共服務(wù)的針對性、精準性和實效性，實現(xiàn)公共服務(wù)需求與供給的有效匹配，切實提升公眾的公共服務(wù)滿意度。然而，不少購買主體對公共服務(wù)需求識別重視不夠，僅僅根據(jù)過去的經(jīng)驗和領(lǐng)導(dǎo)者的主觀判斷自上而下地確定公共服務(wù)供給的種類和數(shù)量，自下而上的公共服務(wù)需求表達機制非常缺乏[7]。需求信息的不真實性、不準確性和不全面性，導(dǎo)致購買過程中經(jīng)常出現(xiàn)購買主體關(guān)注了一些次要需求而忽略了主要需求。公共服務(wù)的錯位和低效，使公眾的獲得感大大降低，讓領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生“做了好事，也得不到百姓認可”的困惑。

購買公共服務(wù)的可行性風(fēng)險亦是該環(huán)節(jié)面臨的一個重要風(fēng)險。當明確了公民的公共服務(wù)需求之后，購買主體就需要對某項公共服務(wù)是否適合采用向社會組織、企事業(yè)單位等社會力量購買的方式進行可行性分析，即應(yīng)當對通過購買間接供給與親力親為直接供給，進行成本比較后再決定是否實施政府購買。例如，美國政府在購買服務(wù)時，第一步就是做市場測試，發(fā)現(xiàn)相關(guān)市場的有無并估計購買服務(wù)與政府直接供給的優(yōu)劣。然后再根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)過程的具體特征決定是否適合政府購買[8]。一般來說，只有當購買的成本小于等于直接供給的成本時，才應(yīng)當實行政府購買。然而，由于政府購買公共服務(wù)的成本意識不足，故而很少進行成本比較分析，從而可能出現(xiàn)購買成本高于直接供給成本的情況。在預(yù)估購買成本時，也時常會出現(xiàn)成本低估的情況，這主要有兩點原因。一是忽視了隱性成本。政府購買公共服務(wù)的一個重要動因就是要降低成本和節(jié)省財政支出。然而，在實際操作過程中，除了明確列入購買合同中的必要成本外，還存在機會成本(政府選擇購買而放棄公共服務(wù)供給的其他方式所可能發(fā)生的成本)、不確定性成本(可能產(chǎn)生的各種爭端需花費的成本)以及腐敗成本等。這些隱性成本在購買公共服務(wù)的實際操作中往往被忽視，但這些隱性成本在最終的實際成本中往往占一大部分，甚至超過預(yù)期成本。二是交易成本不易控制。政府購買公共服務(wù)實際產(chǎn)生的成本遠遠不止合同中明確提到的必要成本，還包括可能占很大比重的交易成本。對于交易成本，很難直接度量，對決策者極具挑戰(zhàn)性，稍有失誤就會出現(xiàn)低估的情況?？傊尚行苑治龅腻e誤最終將導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的成效不彰，并增加政府成本支出，造成資源浪費。

2.2 選擇賣方、簽訂合同過程中的風(fēng)險

在選擇賣方、簽訂合同環(huán)節(jié)，選擇承接主體時，競爭不足風(fēng)險是必須正視的一個重大風(fēng)險。在購買公共服務(wù)過程中，由于符合資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位等社會力量數(shù)量有限，導(dǎo)致購買主體的選擇余地較小，經(jīng)常不得不進行定向委托，甚至?xí)霈F(xiàn)有些公共服務(wù)項目根本沒有社會力量來承接的尷尬局面。定向委托雖然降低了購買公共服務(wù)的交易成本，但缺少不同社會組織、企事業(yè)單位等社會力量相互競爭的機制。因此，購買主體有時被迫降低承接主體的資質(zhì)要求，這在很大程度上影響到承接主體供給公共服務(wù)的質(zhì)量。而某個承接主體一旦獲得某項公共服務(wù)的供給權(quán)，其所積累的知識和經(jīng)驗、所形成的相關(guān)設(shè)備等都會使其對外建立起壁壘，從而在一定程度上排斥了其他潛在的承接主體。在選擇承接主體時，即使有足夠多的社會組織和企事業(yè)單位參與競爭，但購買主體有時并不采取公開招標方式購買公共服務(wù)，而是直接委托給有政府背景的社會組織或企事業(yè)單位，有的政府部門甚至直接創(chuàng)辦社會組織來承接公共服務(wù)。這種購買行為內(nèi)部化的做法很大程度上排擠了體制外的社會力量。作為回報，該承接主體會借此機會賄賂購買主體的相關(guān)工作人員，以便進一步鞏固與購買主體的關(guān)系。不僅如此，由于相對于作為委托人的購買主體，作為代理人的社會組織和企事業(yè)單位等承接主體擁有委托人沒有的信息，它們能通過購買主體發(fā)布的購買信息獲知作為承接主體應(yīng)具備的資質(zhì)要求。為了獲得購買主體的青睞，它們時常會采取隱藏信息的做法，即利用自己的信息優(yōu)勢，隱藏自身的缺陷。由于購買主體相對于承接主體來說，處于信息劣勢，加之無法對每個承接主體的具體情況都進行全面調(diào)查，由此容易導(dǎo)致購買主體選出了資質(zhì)較差甚至不具備資質(zhì)的承接主體，逆向選擇問題由此就產(chǎn)生了。

合同不完全風(fēng)險亦是該環(huán)節(jié)經(jīng)常遭遇的一個風(fēng)險。合同是委托人與代理人之間達成契約關(guān)系的重要憑證，雙方受合同的嚴格約束。同時，合同也是具體實施購買行為和對承接主體進行監(jiān)督管理的重要依據(jù)。所以，合同的設(shè)計和制訂是購買公共服務(wù)中十分關(guān)鍵的一個步驟。一份完善的合同能夠?qū)⒄徺I公共服務(wù)在未來可能發(fā)生的所有情況、每種情況下購買主體和承接主體的權(quán)責關(guān)系及其解決辦法都規(guī)定得周詳完備。但是，我們不可能締造出完全狀態(tài)的合同。這是因為：其一，由于環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性，購買主體和承接主體雙方都不具備足夠的能力去完全準確地預(yù)測未來可能發(fā)生的各種情況，并在合同中為此作出詳盡規(guī)定；其二，即使能滿足第一條，也很難達成協(xié)議，因為很難用語言可以描述各種難以預(yù)測的情況[9]?？梢?，合同設(shè)計者由于受到“自身知識水平有限、實際情況復(fù)雜多變、語言功能的有限性”等主客觀因素的限制，所制訂的合同必然存在不完全風(fēng)險。

2.3 履行合同、監(jiān)督管理過程中的風(fēng)險

在履行合同、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，對承接主體監(jiān)督不力產(chǎn)生的風(fēng)險時有發(fā)生。購買合同的有效履行，離不開對承接主體的監(jiān)督管理。然而，購買主體親自監(jiān)督抑或委托第三方監(jiān)督，都可能存在監(jiān)督不力風(fēng)險。在承接主體履行公共服務(wù)購買合同過程中，如果采用購買主體親自監(jiān)督的方式，由于購買主體人力、物力和專業(yè)性都相對有限，加之缺少一支專業(yè)化的監(jiān)督隊伍，因而無法長期對履行合同做出及時有效的監(jiān)督，從而讓承接主體有了采用偷工減料、以次充好等舞弊行為來降低成本的機會。同時，既有的監(jiān)督往往都是事后監(jiān)控，這種方式只能為以后的公共服務(wù)購買提供經(jīng)驗，卻不能糾正當前公共服務(wù)的偏差[10]。此外，購買主體在購買公共服務(wù)過程中具有雙重身份，即相對于公共服務(wù)的消費主體而言，其是代理人；相對于承接主體而言，其是委托人。購買主體花費的是納稅人的錢，其利益函數(shù)理應(yīng)是公共利益和公共責任的最優(yōu)化，但購買主體的某些工作人員并非善良無私的天使，而是通過設(shè)租和抽租來謀求自身利益最大化的趨利者；即部分政府工作人員會強化自己作為消費主體的代理人之私人利益，利用手中的權(quán)力索賄或接受承接主體的行賄，由此導(dǎo)致其與承接主體之間出現(xiàn)合謀行為。如果購買主體采用委托第三方監(jiān)督的方式，承接主體同樣可能會對第三方進行賄賂，此時合謀行為亦會出現(xiàn)。從理論層面看，公共服務(wù)的消費主體理應(yīng)成為監(jiān)督承接主體供給公共服務(wù)的重要主體，然而消費主體往往缺少通暢的監(jiān)督渠道，并處于相對弱勢的地位。

在履行合同、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，還容易出現(xiàn)承接主體的道德風(fēng)險。在購買合同簽訂后，購買主體和承接主體之間就正式確立了委托代理關(guān)系。作為代理人的承接主體相對于作為委托人的購買主體，前者在公共服務(wù)生產(chǎn)和交易過程中往往具有顯著的信息優(yōu)勢，而購買主體必須付出較大的信息成本才能獲得有限的信息。不過，“信息成本極少有交易者能負擔得起這一全過程……因為獲取信息太昂貴了……人們只獲取特定的部分信息并保存對其他信息的無知”[11]。因此，購買主體很難對承接主體履行合同的具體細節(jié)了如指掌和進行有效監(jiān)督。此時，承接主體出于自身利益的考慮，就可能會不惜違反職業(yè)道德和合同條款，采用偷偷地減少投入和降低服務(wù)質(zhì)量等隱藏行動的機會主義行為，從而使其合同實施和行為選擇背離購買主體的期望，道德風(fēng)險由此產(chǎn)生[12]。在實際操作中，合同的不完全性、信息的不對稱性和購買主體的有限理性使得道德風(fēng)險很難規(guī)避，這就在很大程度上影響了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，最終損害的是公共服務(wù)消費主體的利益。

2.4 評估驗收、后續(xù)跟進過程中的風(fēng)險

評估偏差風(fēng)險是評估驗收、后續(xù)跟進環(huán)節(jié)時常發(fā)生的風(fēng)險之一。承接主體完成公共服務(wù)項目之后，購買主體需要對其進行評估，然而因經(jīng)驗有限，也會出現(xiàn)評估結(jié)果與事實不符的情況。有的公共服務(wù)項目如養(yǎng)老、教育等具有“軟服務(wù)”的特性，存在服務(wù)質(zhì)量難以衡量和服務(wù)成本難以計算等問題，這就大大增加了評估的難度。有的公共服務(wù)項目并不是在完成之初就體現(xiàn)出它的優(yōu)良劣差，而是需要經(jīng)過一段時間使用和觀察之后才能顯現(xiàn)出來。因此，購買主體在公共服務(wù)項目完成之后即對質(zhì)量、數(shù)量和效果等進行評估，有時并不能完全真實地反映某些項目的真正績效。而當評估驗收合格后，購買主體與承接主體之間的購買合同通常就正式履行完畢，這就會為后續(xù)的跟進帶來不便。當一些公共服務(wù)過了一段時間出現(xiàn)質(zhì)量問題時，購買主體此時不便督促承接主體進行后續(xù)改善，承接主體也容易推卸責任或敷衍了事。

信任短缺風(fēng)險亦是該環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的一個風(fēng)險。政府向社會力量購買公共服務(wù)對購買主體提出了新的考驗，稍有不足就可能會帶來消費主體的信任危機。從西方發(fā)達國家公共服務(wù)外包的實踐來看，因購買主體的腐敗所造成的信任危機是一個較為普遍的問題。就我國而言，政府購買公共服務(wù)中的信任短缺風(fēng)險主要表現(xiàn)在：第一，合法性問題。購買主體在購買公共服務(wù)過程中是決策者、監(jiān)督者和驗收者。向社會力量購買公共服務(wù)雖然可能使消費主體享受到高品質(zhì)服務(wù)，可是一旦產(chǎn)生差池，消費主體最直接懷疑的是購買主體的管理能力和決策能力，進而會降低購買主體的合法性。第二，責任問題。政府購買公共服務(wù)只是將公共服務(wù)的生產(chǎn)交由承接主體進行，購買主體依然保留著決策制定和監(jiān)督的權(quán)力，擁有權(quán)力的同時也意味著要承擔責任。一旦購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)延期交付、質(zhì)量降低、消費主體滿意度下降等問題，購買主體就會成為責任的首要承擔者。

3 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范

立足購買流程維度的考察表明，政府購買公共服務(wù)的每個環(huán)節(jié)都可能會出現(xiàn)一些風(fēng)險。這些風(fēng)險給政府購買公共服務(wù)帶來了一系列消極作用。為了更好地推進政府購買公共服務(wù)，切實提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、效率和效果，有必要努力探求風(fēng)險防范之道。

3.1 明確需求、制訂規(guī)劃環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范

為了防范需求識別偏差風(fēng)險，應(yīng)當深入開展公共服務(wù)需求調(diào)查。政府購買公共服務(wù)的規(guī)劃及其實施的精準和有效，建立在科學(xué)全面的公共服務(wù)需求調(diào)查基礎(chǔ)上。因此，公共服務(wù)需求調(diào)查應(yīng)成為政府購買公共服務(wù)的行為起點和先決環(huán)節(jié)。一方面，要著力構(gòu)建雙向互動的信息收集系統(tǒng)。在互聯(lián)網(wǎng)時代，應(yīng)努力形成與互聯(lián)網(wǎng)的特點和規(guī)律相吻合的跨界、融合、開放、共享等“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，將線上和線下、自上而下和自下而上的公共服務(wù)需求信息收集方式有機整合起來，綜合運用問卷調(diào)查、面訪、電話訪問、電子郵件、移動客戶端、政務(wù)公眾號、關(guān)鍵公眾接觸、公共論壇等手段收集公共服務(wù)需求信息。另一方面，應(yīng)努力構(gòu)建開放多元的公共服務(wù)需求表達機制[13]。公共服務(wù)需求表達機制包括暢通的需求表達路徑、合理的需求表達績效管理指標體系和完善的配套環(huán)境三個方面[14]。我國現(xiàn)有法律明確規(guī)定了公共服務(wù)需求表達的制度化渠道，包括人大制度、工會組織制度、信訪制度、行政首長熱線、政府與市民信息溝通平臺等。此外，公眾還可以通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、“用腳投票”、集會、游行、示威、靜坐、罷工等方式進行制度外需求表達[15]。通過鼓勵和引導(dǎo)民眾通過制度化和非制度化渠道有效表達公共服務(wù)需求，能夠讓購買主體及時獲取這些需求信息。

為了防范購買公共服務(wù)的可行性風(fēng)險，必須精準界定購買范圍，科學(xué)制訂購買規(guī)劃。完善補充相關(guān)法律條規(guī)，嚴格界定政府購買公共服務(wù)的購買范圍。在確定購買范圍時，必須進行可行性分析，即只將具有購買可行性的公共服務(wù)納入購買范圍。無論是將可行的定為不可行還是將不可行的進行實施，都將影響實際的效果。只有提高了可行性分析能力，才能明確一些公共服務(wù)是否可以向社會力量購買。鑒于政府可行性分析的經(jīng)驗和能力相對欠缺，可開設(shè)相關(guān)的學(xué)習(xí)班，對政府工作人員進行相關(guān)知識和能力培訓(xùn)，提高其實施可行性分析的能力。同時，要注意所購買的項目必須具有公共性和公益性，能夠滿足絕大多數(shù)公眾的需求，讓更多的公眾受益。對涉及公權(quán)力行使職能的外包，在我國屬于行政委托的范疇，應(yīng)排除出政府購買服務(wù)的范圍；對不涉及公權(quán)力行使的公共服務(wù)職能，除法律、法規(guī)或者規(guī)章明文禁止外包的以外，允許行政機關(guān)采取購買服務(wù)的方式從民間機構(gòu)獲取[16]。購買主體在獲取需求信息并界定購買范圍后，必須從本地區(qū)最廣大人民利益的角度出發(fā)，根據(jù)財政計劃制訂合理科學(xué)的購買規(guī)劃，使規(guī)劃既具有切實可行性又兼顧財政收支平穩(wěn)。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)向社會公開，尤其要將購買公共服務(wù)的資金預(yù)算詳細列出和向公眾公布。在制訂購買規(guī)劃過程中，購買主體需要著重滿足最需幫助的群體的需求，把握好事情的輕重緩急，要將資金充分用在最需要的人群中，尤其是弱勢群體，保證弱勢群體優(yōu)先享用提供的服務(wù)。

3.2 選擇賣方、簽訂合同環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范

為了防范選擇承接主體時競爭不足風(fēng)險，應(yīng)當逐步提升承接主體選擇的競爭度。倡導(dǎo)政府購買的理論往往以這樣的一個假設(shè)為前提：政府購買能夠把公共服務(wù)推向競爭性的市場，并借助競爭來提高效率和降低成本[17]。例如，凱特爾認為，競爭不僅能彌補政府壟斷的不足，更能夠改善服務(wù)提供的效率，因為一方面供應(yīng)商出于失去合同的擔憂，會更加對顧客負責，提供盡可能優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；另一方面競爭能夠使供應(yīng)商以更加接近真實成本的價格去贏得合同[18]。在購買主體公開公眾的公共服務(wù)需求信息之后，應(yīng)努力增強選擇公共服務(wù)承接主體時的競爭程度，即盡可能采用公開招標的形式。在公開招標時需要做到公正透明和富有競爭性。購買主體需要建立公開透明的招標機制，讓更多的社會力量參與競爭。完善法律規(guī)范程序，使得更多的社會力量形成一種競爭機制，然后購買主體從中選取最佳對象。雖然說通過公開招標能體現(xiàn)一個社會力量的綜合實力，但是由于目前符合資質(zhì)的社會力量較為缺乏，尤其是社會組織的數(shù)量和能力都滯后于公共服務(wù)迅猛增長的需求，因而促進承接主體選擇的競爭并不容易。有鑒于此，購買主體應(yīng)加大對社會力量的扶持力度，從而有助于在招標時形成多組織競爭機制，這樣既體現(xiàn)了公平性，也為市場經(jīng)濟增加了活力。同樣，各個社會力量除了購買主體的幫助，更需要自身的努力，可以通過借鑒和學(xué)習(xí)西方國家政府的一些經(jīng)驗技術(shù)來增強自身的綜合實力，形成自己的競爭優(yōu)勢，鞏固自己在市場中的競爭優(yōu)勢，從而在激烈的競爭中脫穎而出。

為了防范合同不完全風(fēng)險，應(yīng)努力完善合同條款。在政府購買公共服務(wù)過程中，買賣雙方需要靠簽訂合同來保障彼此的權(quán)益和履行彼此的義務(wù)。因此，修訂完善的合同是政府購買公共服務(wù)得以進行下去的基礎(chǔ)。在擬定購買公共服務(wù)的合同之前，購買主體應(yīng)邀請潛在的社會力量參與有關(guān)細則的公開討論。負責合同擬定的相關(guān)工作人員在制訂合同細則時，必須建立在社會力量的建議和購買主體自身調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，這樣既可以避免妨礙合同公正的現(xiàn)象，又可以減少由于規(guī)則過于粗略而產(chǎn)生的對公共服務(wù)質(zhì)量的影響[19]。在選擇了最佳的承接主體后，購買主體在與其簽訂合同時需做到明確各種條款。合同中主要包括購買金額、服務(wù)項目、服務(wù)期限、服務(wù)質(zhì)量、合同價格、評估標準、評估方法、各方的責任和義務(wù)、過失(意外)事件的責任及處理、項目監(jiān)管和社會監(jiān)督機制、合同失效等內(nèi)容。合同中要涉及違約時的處置方式。當合同雙方的任意一方出現(xiàn)違約行為，要按照合同中的違約處置方式來處理。其中應(yīng)該包括違約責任的范圍、處罰的標準和方式等內(nèi)容[20]。合同的文字表述要清楚、準確和沒有歧義。當然，合同細則的撰寫也要避免過度限制，合同要留有變更余地，以便應(yīng)對特殊和突發(fā)的事件。此外，合同盡量能公開化，提高合同的透明度，讓廣大群眾看到政府在辦實事，從而避免政府與承接主體之間隱藏的貓膩。

為了防范合同不完全風(fēng)險，還需切實加強對承接主體的能力評估。承接主體作為政府購買公共服務(wù)過程中的主體之一，在公共服務(wù)生產(chǎn)中起著關(guān)鍵性作用。要使提供的公共服務(wù)質(zhì)量高且受公眾歡迎，選擇一個負責的合適的承接主體是關(guān)鍵。為此，購買主體應(yīng)當成為一個精明的買主，其需要專門對承接主體的實際綜合能力進行深入評估，判斷其是否適合承接此項公共服務(wù)，詳見表1[20]。為了確保評價的客觀公正性，西方發(fā)達國家通行的做法是第三方評價。鑒于我國第三方評估機構(gòu)還很不健全，因此，暫時只能沿用政府主導(dǎo)的評價方式，但各級政府要為第三方評估機構(gòu)的成長提供平臺，并逐步從政府主導(dǎo)過渡到第三方評價為主。

表1 承接主體能力評價指標體系

3.3 履行合同、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范

為了防范對承接主體監(jiān)督不力風(fēng)險以及承接主體的道德風(fēng)險，必須全面強化對履行合同的監(jiān)管。公共服務(wù)可以通過購買由承接主體來生產(chǎn)，但購買主體的責任并未減輕。西方發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗表明，對履行合同的監(jiān)管十分重要，沒有優(yōu)質(zhì)的監(jiān)管，就很難有滿意的結(jié)果。在服務(wù)提供者按照合同中的內(nèi)容落實服務(wù)項目時，購買主體必須加強對服務(wù)項目進度和質(zhì)量情況的監(jiān)督管理。一方面，購買主體需要提升對履行合同的監(jiān)管能力，培養(yǎng)或引進專業(yè)化的監(jiān)管人員，通過接受投訴、檢查承包者的工作記錄、定期或不定期實地考察、階段性的調(diào)查和評估[21]等手段對履行合同進行全流程監(jiān)督，全面掌握公共服務(wù)供給的進度和質(zhì)量情況，及時對供給過程中出現(xiàn)的問題予以告知并要求對方認真解決。另一方面，有關(guān)職能部門應(yīng)建立健全準入和退出機制，加強對購買服務(wù)機構(gòu)和項目的日常監(jiān)督和年度評估，嚴格服務(wù)標準和資金監(jiān)管，規(guī)范工作程序，確保服務(wù)質(zhì)量[22]，并使有限的資金能優(yōu)先用于滿足最需要的公眾之需求。此外，在購買公共服務(wù)的合同簽訂后，購買主體和承接主體就構(gòu)成了合同關(guān)系，雙方是平等和獨立的合同主體。因此，在履行合同過程中，一旦出現(xiàn)質(zhì)量、責任和索賠等爭議，應(yīng)由獨立的仲裁委員會仲裁及協(xié)商爭議，不應(yīng)出現(xiàn)政府的行政執(zhí)法行為。

為了提升監(jiān)督管理的有效性，應(yīng)該盡快建立第三方監(jiān)督制度。第三方監(jiān)督制度是指不存在管理與被管理關(guān)系的一種監(jiān)督制度，它是獨立存在的，不受管理者的約束。公共服務(wù)領(lǐng)域資金回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標準等具有較強的專業(yè)性，而承接主體與消費主體之間、承接主體與購買主體之間卻存在信息不對稱[23]，這導(dǎo)致購買主體單靠自身來親自監(jiān)管往往效果不彰，建立第三方監(jiān)督制度就顯得相當必要。獨立的第三方監(jiān)督機構(gòu)里擁有專業(yè)化素質(zhì)人才，既能體現(xiàn)專業(yè)性和公平性原則，又能避免購買主體內(nèi)部監(jiān)督的單一性，以增加透明度。購買主體應(yīng)建立相關(guān)制度來保障外部審計機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等第三方監(jiān)督機構(gòu)對承接主體實施公共服務(wù)項目的資金使用、工作進度、質(zhì)量優(yōu)劣等進行獨立審計和檢查，并及時公開披露相關(guān)信息，確保承接主體的規(guī)范運作和高效服務(wù)。

3.4 評估服務(wù)、后續(xù)跟進環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范

為了有效防范評估偏差風(fēng)險以及因評估偏差等因素引發(fā)的信任短缺風(fēng)險，應(yīng)多措并舉地推進政府公共服務(wù)的評估和后續(xù)跟進工作，以此保障公共服務(wù)供給的質(zhì)量、數(shù)量和消費主體滿意度。

其一，著力健全第三方評估機制。當承接主體履行完合同中所有內(nèi)容后，就需要進行項目評估。購買主體要建立第三方評估機制，即專業(yè)機構(gòu)的評估。專業(yè)的第三方機構(gòu)具有較強的獨立性，不受政府直接約束，并可以對購買主體的行為進行監(jiān)督，因而在評估公共服務(wù)時，更能做到公平公正。專業(yè)的第三方機構(gòu)擁有一批具備專業(yè)技能的優(yōu)秀人才，在對公共服務(wù)作出評價時能更為專業(yè)和科學(xué)?？梢姡谌皆u估機構(gòu)是購買主體檢驗承接主體生產(chǎn)出的公共服務(wù)質(zhì)量好壞的重要助手，也決定著購買主體與承接主體能否繼續(xù)合作[24]。

其二，高度重視監(jiān)督機構(gòu)的評估。監(jiān)督機構(gòu)作為政府購買公共服務(wù)的主要評估方，其對公共服務(wù)的評估有較強的說服力和影響力。監(jiān)督機構(gòu)對政府購買公共服務(wù)的整個過程較為熟悉，對其中的不足有著較為明確的認識。監(jiān)督機構(gòu)根據(jù)其掌握的詳細信息資料對政府購買公共服務(wù)作出的評估，權(quán)威性比較高。購買主體可以在此基礎(chǔ)上進一步改善監(jiān)督機構(gòu)評估的準確性，創(chuàng)新監(jiān)督體系。比如，建立嚴格的、科學(xué)合理的實時動態(tài)評估監(jiān)管體系[25]。

其三，扎實推進消費主體的參與式評估。消費主體在參與評估時是最具有話語權(quán)的，因為他們是最終接觸所提供的公共服務(wù)之群體，消費主體對公共服務(wù)的好與壞有著最真實的感覺。所以購買主體也應(yīng)建立健全消費主體評估機制，讓消費主體來評價公共服務(wù)質(zhì)量的好壞，重點關(guān)注消費主體不滿意的公共服務(wù)，并增大消費主體滿意度在是否續(xù)約、延聘方面的影響作用[21]。這樣有助于更好地完善評估機制，并能更準確地反映一次公共服務(wù)項目實施的實際效果。購買主體應(yīng)該通過各種渠道與消費主體溝通交流，這樣有助于獲得最有效的信息，更準確地開展評估工作。

其四，系統(tǒng)開展全過程評估。評估往往會在一個完整的公共服務(wù)項目結(jié)束后展開，但這樣的評估結(jié)果會顯得不夠權(quán)威。因此，在政府購買公共服務(wù)的每個環(huán)節(jié)都要進行適當評估，使評估貫穿于整個購買過程，從而確保公共服務(wù)項目順利實施。當然，評估結(jié)束后并不表示一個完整的公共服務(wù)項目的結(jié)束，購買主體要根據(jù)評估結(jié)果進行后續(xù)跟進。如果評估結(jié)果存在問題，那么購買主體需要與承接主體及時溝通交流，并且制訂解決方案，這樣才不會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量進一步惡化，群眾利益才能得到有效保障。如果評估結(jié)果比較好，購買主體可以制訂一些后續(xù)計劃，與承接主體商談繼續(xù)合作，進行新一輪的公共服務(wù)購買，實現(xiàn)購買主體和承接主體的共贏。

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(責任編輯：施建平)

Risk Recognition and Prevention of Government Purchasing Public Services: Based on Process Dimension

ZHOU Yichenga，b
(a.School of Politics and Public Administration；b.Collaborative Innovative Centre for New-type Urbanization and Social Governance of Jiangsu Province，Suzhou University，Suzhou 215123，China)

In recognizing the risks of government purchasing public services based on its process， the risks in the process of defning demand and making plans mainly include the deviation in identifying demand and the feasibility of government purchasing services； the risks in selecting the seller and signing the contract mainly lie in the lack of sufficient competition and the incompleteness of the contract；the risks in contract fulfillment and supervision mainly include those of feeble supervision over and the moral hazard of the subject； the risks in assessment， checking and the follow-up work mainly include those of the assessment deviation and the lack of trust. In order to prevent those risks， more efforts should be made to investigate the demand of public services，to defne accurately the purchase boundary， and to make scientifc purchase planning；in selecting the seller andsigning the contract， it is advised to uplift the competiveness of the subjects， to strengthen the evaluation of the subjects and to complete the terms of the contract；in contract fulfllment and supervision， the third party supervising system should be established as soon as possible in order to strengthen its supervision；in service assessing and the follow-up work， more efforts should be made to establish and improve the third party assessing system， more importance should be attached to the assessment report given by the supervising organs， solid work should be done to advance participatory evaluation of the consumer subjects and systematic evaluation of the whole process. It is only by these means that the risks can be effectively prevented and the purchasing performance can be uplifted.

process；risk recognition；risk prevention

D035

A

1008-5475(2017)02-0002-08

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.001

2017-02-13；

2017-03-18

國家社會科學(xué)基金資助項目(16BZZ047)；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究項目；江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團隊建設(shè)項目

周義程(1978-)，男，江蘇泗陽人，副教授，博士，主要從事政府購買公共服務(wù)研究。

周義程. 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險識別與防范—基于運作流程維度的考量[J].蘇州市職業(yè)大學(xué)學(xué)報，2017，28(2)：2-9.