周銘忠

淺談“三防體系”在以林還貸基地林中的作用

周銘忠

尤溪縣世界銀行貸款造林項目辦公室

通過對尤溪縣利用世界銀行貸款營造速生豐產(chǎn)林基地，部分項目建設(shè)單位在還貸壓力大的情況下，采取盤活資產(chǎn)，以林還貸，加強世行還貸工作。在以林還貸基地林生產(chǎn)過程中，針對存在問題進行分析，并提出對策，確保世行項目順利完成和可持續(xù)發(fā)展，從而為進一步完善“三防體系”建設(shè)提供借鑒。

以林還貸 世行貸款項目 尤溪縣

為了減輕現(xiàn)有森林資源特別是天然林資源保護的壓力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)造林觀念，推廣應(yīng)用新技術(shù)，增加科技含量，活化造林機制，尤溪縣于1990年開始利用世界銀行貸款建設(shè)速生豐產(chǎn)林基地，在全縣12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）177村（場）營造速生豐產(chǎn)林基地5839.7公頃。為了規(guī)范管理，按時還貸，由尤溪縣世行項目辦代表尤溪縣人民政府與尤溪縣林業(yè)建設(shè)投資公司簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議，并由林業(yè)建設(shè)投資公司與造林單位簽訂聯(lián)營造林協(xié)議，即投資公司在建設(shè)期內(nèi)負責支付項目單位造林所有生產(chǎn)費。從2000年至2010年為償還期，項目單位按協(xié)議要求杉木、闊葉樹2 m2/畝，馬尾松3 m2/畝；在項目還貸工作進入中期階段，原有積累的還貸準備金已耗盡，基層單位還貸壓力較大。按照“外債優(yōu)于內(nèi)債”的原則，各項目建設(shè)單位采取盤活資產(chǎn)，以林還貸，加強世行還貸工作。

1 基地現(xiàn)狀

截至2016年，世行項目造林以林還貸面積1616公頃，其中100%產(chǎn)權(quán)1358.1公頃，部分產(chǎn)權(quán)232.3公頃，其他產(chǎn)權(quán)25.7公頃，分布在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、21個村（場），以林還貸基地林大多數(shù)是中齡馬尾松，主要分布在自然村、田邊、路邊或交界等，林相較差、土壤瘠薄，經(jīng)營風(fēng)險高，護林力量單薄，森林“三防”較弱，管護困難。

2 存在問題

一些項目建設(shè)單位對還貸認識不到位，存在應(yīng)付了事思想，抱著“只要有錢，要來再說”的態(tài)度, 從而導(dǎo)致項目實施后的還貸困難問題。部分鄉(xiāng)村在“林價”專戶資金充盈而舉債造林，有點得不償失，且隨著時間的推移，木材價格不斷攀升，按協(xié)議償還木材，虧大了，并錯誤地認為利用世行貸款造林是政府部門的行政行為，消極對待還貸工作，導(dǎo)致以林還貸的林分大多數(shù)林相較差、分散、管護難。特別是林改后，“責、權(quán)、利”明晰，絕大部分的林木已確權(quán)到戶，以林還貸的基地林屬于“公家”，一些村干部和林農(nóng)錯誤地認為之前以林還貸“虧了”，想挽回一些損失，以致在生產(chǎn)過程中，矛盾不斷，糾紛層出不窮，特別是開展森林“防火、防盜和防病”工作時，抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的旁觀者身份對待，導(dǎo)致林分質(zhì)量不高，效益低，林區(qū)正常的生產(chǎn)秩序和生活秩序受到影響。

3 對策建議

3.1 加強宣傳，提高認識

世行項目造林是我國政府首次引進外債，其目的是為了扭轉(zhuǎn)我國森林資源貧乏這一被動局面,從根本上緩解我國木材供需矛盾，減輕天然林壓力的一項戰(zhàn)略決策，其建設(shè)順利與否，將直接影響國家對外的信譽和國際形象，也影響我國政府同世界銀行之間的雙邊合作關(guān)系。森林為人類提供極其豐富的物種資源，具有保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、護田保土和凈化空氣等作用，其重要性是不可比擬的。擴大森林面積、增加森林資源，已不再是生存木材的單純性活動，而是關(guān)系到經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益及人類能否生存的大事。要加大宣傳力度，充分利用各種宣傳工具，宣傳森林對人類社會發(fā)展的重要性。

3.2 創(chuàng)新機制，聯(lián)防聯(lián)動

3.2.1防火

森林防火關(guān)系著林業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)和林區(qū)人民生命財產(chǎn)的安全，森林火災(zāi)是森林三大自然災(zāi)害之首，世行項目以林還貸的基地林主要分布在自然村、田邊、路邊，每年在春耕和秋收時，野外用火頻繁，在2004年8月就發(fā)生4起野外用火，其中火警3起，過火面積12畝；臺溪鄉(xiāng)安陽村一起火災(zāi)，受災(zāi)面積150畝。面對嚴峻的問題，必須防患于未然，實現(xiàn) “打早、打小、打了”。首先，加強宣傳，利用各種宣傳工具在火險期進行宣傳，在關(guān)鍵路口設(shè)置警示牌，做到家喻戶曉，人人皆知。其次，建立生物防火網(wǎng)絡(luò)，遵循以下原則：一是嚴格遵循因地制宜、適地適樹、注重實效的原則；尊重林農(nóng)習(xí)慣，沿山腳田邊種油茶、茶葉、柑桔等經(jīng)濟作物，通過墾復(fù)撫育，既能較好地發(fā)揮防火、阻火功效，又能給林農(nóng)創(chuàng)造一定的經(jīng)濟效益。二是充分利用自然阻隔和生物阻隔相互配置的原則，在山脊、交界或小班面積200畝以上種植抗火性強的防火林帶；在建設(shè)中與綠色長廊工程結(jié)合，通過生物防火林帶建設(shè)，對公路沿線低產(chǎn)低效林進行改造，控制松材線蟲病的傳播，達到防火和防疫，杜絕松材線蟲病傳播蔓延的目的。這樣既防止了化整為零、重復(fù)投資的現(xiàn)象，也充分體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性、實用性和可操作性。第三，科學(xué)設(shè)防、合理布局，創(chuàng)建“智慧林業(yè)”，利用現(xiàn)代科技，進行實時監(jiān)控，構(gòu)成 “天網(wǎng)、地網(wǎng)和人網(wǎng)”的合一；第四，健全完善《森林火災(zāi)撲救預(yù)案》，組建快速應(yīng)急群防聯(lián)動隊伍，將生態(tài)公益林、林木個私業(yè)主、基地林護林員、民兵預(yù)備役等相關(guān)人員組成應(yīng)急撲火隊伍，在火險期加強巡查，把好每個進山口的火源，并在關(guān)鍵地段“死看硬守”，以此解決森林防火中防范和撲救難等問題。

3.2.2防盜

隨著“明晰所有權(quán),放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，確保收益權(quán)”，絕大部分的林木已確權(quán)到戶，基地林屬于“公家”資產(chǎn)，且基地林點多面廣，一些法律意識淡薄的民眾趁機對“公家”的基地林進行亂砍濫伐、亂采亂挖、侵占林地，造成水土流失、破壞生態(tài)平衡，針對這種現(xiàn)象，執(zhí)法部門必須“重拳出擊”，嚴厲打擊，加強巡查，建立以村治安員、護林員、林業(yè)執(zhí)法部門以及公安等聯(lián)防聯(lián)動新機制，強化森林巡查制度，并以身邊發(fā)生的案件為例，向廣大林農(nóng)宣傳破壞森林的危害性及其給親人所造成的影響。依法興林是保證林區(qū)正常生產(chǎn)秩序和穩(wěn)定生活秩序的根本，也是實現(xiàn)人和樹和諧相處的“雙贏”。

3.2.3防病

森林病蟲害是無煙的森林火災(zāi)，是危害森林安全的三大敵害之一。森林病蟲害防治必須考慮三方面的因素，即生物因素、生態(tài)因素、經(jīng)濟因素。主要防治策略有：一是杜絕和鏟除；二是免疫和抗??；三是保護；四是治療。以林還貸的基地林主要樹種是中齡馬尾松，由于尤溪周邊縣都是松材線蟲病疫區(qū)，為了防范于未然，采取不定時、不定點進行適時調(diào)查監(jiān)測，如每年5月分別采取全面噴菌、帶狀噴菌或點狀噴菌的方法進行人工噴撒白僵菌，以控制蟲害。隨著人工造林面積的增加，特別是單一樹種純林的增加，病蟲危害加劇。面對這一嚴重態(tài)勢，首先，加強預(yù)測預(yù)報工作，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時處理；其次，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，加強現(xiàn)有林改造，如撫育間伐、林分修護、套種闊葉樹大苗或發(fā)展林下經(jīng)濟。第三，大力發(fā)展生物防治，要因地制宜，分類施策，分區(qū)治理。在防治病蟲害過程中，堅持從保護和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，以實現(xiàn)可持續(xù)控制為目標，遵循預(yù)防為主、標本兼治的原則，嚴把檢疫關(guān)，在加強監(jiān)測的基礎(chǔ)上，以營林措施為主，藥劑防治為輔，協(xié)調(diào)運用人工、物理等措施，進行綜合防治。只有這樣，才能更好地治理森林病蟲害，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善制度，落實保障

實行森林保險機制和建立森林培育風(fēng)險基金，是集體林權(quán)制度配套改革有序推進的又一項新舉措，它對于森林火災(zāi)具有有效的防御和分散風(fēng)險作用，并能及時對火災(zāi)造成的人、財、物損失予以補償，減輕林農(nóng)負擔，林農(nóng)的合法權(quán)益得以保障。具體做法：一是健全和完善《護林聯(lián)防制度》、《護林員職責》，對加入護林聯(lián)防組織的人員，按相應(yīng)面積繳納一定的資金；二是地方政府撥出專項資金，為每一位群防聯(lián)防隊員購買人身意外險等；三是向上級主管部門爭取專項補助資金；四是森林綜合保險的資金，即通過林業(yè)、財政、金融、業(yè)主等部門與保險機構(gòu)配合出資參與森林綜合保險。將上述四項資金統(tǒng)一設(shè)立基金專戶，健全《風(fēng)險基金管理制度》，基金實行?？顚Ｓ茫饕糜谏帧叭馈斌w系建設(shè)等支出，同時保證基金專戶保持一定數(shù)額的資金，不足部分應(yīng)及時補上，使聯(lián)防聯(lián)動組織在林改的大道上步入良性循環(huán)。

4 結(jié)論

尤溪縣利用世界銀行貸款建設(shè)速生豐產(chǎn)林基地是林業(yè)向市場經(jīng)濟發(fā)展邁出成功的一步，項目的實施增強了廣大林農(nóng)質(zhì)量意識、還貸意識、責任觀念和效益觀念，特別是2003年創(chuàng)建全國首家民間護林聯(lián)防組織，在政府和相關(guān)業(yè)務(wù)部門及廣大林農(nóng)的共同努力下，經(jīng)過不斷探索和實踐，現(xiàn)已形成一定規(guī)模的群防聯(lián)動隊伍，構(gòu)筑了完整的 “天網(wǎng)、地網(wǎng)、人網(wǎng)和生物網(wǎng)”，降低了森林經(jīng)營成本和林木業(yè)主在培育森林中的經(jīng)營風(fēng)險，搭建了政府與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的交流平臺，提高林農(nóng)造林、護林積極性，促進林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，實現(xiàn)了生態(tài)改善與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。

[1] 馬福.森林防火的現(xiàn)狀存在的主要問題及對策[A]//中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究調(diào)研報告[M].北京:中國林業(yè)出版社,2002.

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