張桂珠

通過本文研究，旨在充分發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用，明確社會組織機構(gòu)的行業(yè)自律管理職能，進一步探索政府減政放權(quán)，從體制機制上解決社會組織“戴著政府帽子、拿著市場鞭子、收著企業(yè)票子”的“二政府”現(xiàn)象，更好地發(fā)揮社會力量在社會管理事務(wù)中的作用。

通過本文研究，旨在充分發(fā)揮社會組織在社會管理中的作用，明確社會組織機構(gòu)的行業(yè)自律管理職能，進一步探索政府減政放權(quán)，從體制機制上解決社會組織“戴著政府帽子、拿著市場鞭子、收著企業(yè)票子”的“二政府”現(xiàn)象，更好地發(fā)揮社會力量在社會管理事務(wù)中的作用。

一、系統(tǒng)社會組織的基本情況

截至2015年底，上海以上海市經(jīng)濟和信息化委員會（以下簡稱“市經(jīng)濟信息化委”）為行業(yè)主管單位的社會組織共211家，其中社會團體152家（聯(lián)合性協(xié)會7家、行業(yè)性協(xié)會86家、專業(yè)性協(xié)會59家），民辦非企業(yè)單位55家，基金會4家。

2015年，系統(tǒng)各協(xié)會積極加強自身建設(shè)，隊伍結(jié)構(gòu)、能力素質(zhì)和規(guī)范發(fā)展水平得到新提高。

從年齡結(jié)構(gòu)看，目前50歲以上和50歲以下總體比例為61：39，較前幾年平均年齡明顯下降。2015年末，系統(tǒng)協(xié)會工作人員共4148名，其中60歲以上1405人，占33.87%；51-60歲1134人，占27.34%；36-50歲741人，占17.86%；35歲以下868人，占20.93%（詳見“圖1”）。

從知識結(jié)構(gòu)看，系統(tǒng)協(xié)會工作人員中，91.18%擁有大專以上學(xué)歷，其中留學(xué)歸國人員20名，碩士及以上學(xué)歷412名，較前幾年文化程度顯著提高（詳見“圖2”）。

從協(xié)會收入來源看，第一來源為服務(wù)收入，占總收入47.24%；其次為會費收入，占32.81%。這表明協(xié)會的服務(wù)能力和自我生存能力明顯提升（詳見“圖3”）。

從協(xié)會費用支出看，50%費用支出用于業(yè)務(wù)活動，強化服務(wù)行業(yè)和企業(yè)的功能，同時逐步關(guān)注了公益事業(yè)，占0.14%（詳見“圖4”）。

二、近年來系統(tǒng)社會組織發(fā)揮的主要作用

（一）合力推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

系統(tǒng)行業(yè)協(xié)會圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展主題，發(fā)揮廣泛聯(lián)系和服務(wù)企業(yè)的優(yōu)勢，主動深入開展調(diào)查研究，從頂層設(shè)計、加強統(tǒng)計和運行監(jiān)測、制定規(guī)劃建議、開展規(guī)劃中期評估、研究配套政策、搭建行業(yè)公共平臺等方面入手，積極為上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展建言獻策。

規(guī)劃制定及評估方面，主動開展規(guī)劃前期研究并及時向政府提供政策建議，受政府委托開展工業(yè)“十三五”規(guī)劃中期評估；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，及時反映企業(yè)在貫徹國家軟件和集成電路政策的訴求和建議，完成新材料、生物醫(yī)藥、太陽能等產(chǎn)業(yè)調(diào)研報告并及時提交給政府主管部門參考；傳統(tǒng)制造業(yè)提升方面，開展紡織、輕工等行業(yè)經(jīng)濟運行統(tǒng)計和結(jié)構(gòu)調(diào)整課題研究，助推上海市“兩頭在滬、中間在外”戰(zhàn)略發(fā)展；調(diào)整淘汰落后產(chǎn)能方面，協(xié)助對市政府明確納入調(diào)整范圍的印染、熱處理、零星化工、鑄造等行業(yè)企業(yè)進行摸底調(diào)查，提出限制淘汰建議方案；實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略方面，積極參加上海市名牌產(chǎn)品、上海市著名商標、上海市品牌園區(qū)的推薦、評審及宣傳推介工作；搭建行業(yè)公共平臺方面，相關(guān)協(xié)會在推動儀器設(shè)備共享平臺、產(chǎn)學(xué)研合作平臺等方面取得實質(zhì)性成效。

（二）積極參與質(zhì)量管理和標準制定宣貫

系統(tǒng)協(xié)會加強引導(dǎo)和自律，主動發(fā)揮“質(zhì)量興業(yè)”的引導(dǎo)和自律作用。一是組織企業(yè)貫徹實施卓越績效管理，加強質(zhì)量宣傳，引導(dǎo)機械、電氣、汽車、電子、船舶、輕工等行業(yè)企業(yè)貫徹實施卓越績效管理，使卓越管理方法根植于生產(chǎn)和服務(wù)的第一線。二是組織企業(yè)開展質(zhì)量信用分級評價試點，對試點企業(yè)進行標準宣貫和培訓(xùn)，組織研討并形成評價級別報告，有效促進行業(yè)和企業(yè)質(zhì)量誠信自律。三是積極參與標準制（修）訂，加強宣貫、評估、示范工作，如信息系統(tǒng)質(zhì)量技術(shù)協(xié)會組織上海戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)標準化現(xiàn)狀調(diào)研，積極參與標準的修訂工作。

（三）合力推進節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整

系統(tǒng)協(xié)會積極引導(dǎo)企業(yè)落實目標責任，綜合運用各種節(jié)能減排手段和措施，為全市順利完成產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排目標發(fā)揮了積極作用。一是深入開展節(jié)能減排JJ小組活動，在協(xié)會的組織發(fā)動下，2015年申報節(jié)能減排小組項目到392家，組織企業(yè)參加節(jié)能減排培訓(xùn)累計813人次參加。二是制定能源消耗標準，研究起草塑料薄膜、集成電路晶圓制造、鋼質(zhì)熱模鍛件、銅精煉、鋁箔、再生鋁、鋁合金建筑型材、變形鋁及鋁合金鑄造錠、鑄軋卷等產(chǎn)品能源消耗限額標準。三是推廣先進節(jié)能技術(shù)，如電鍍協(xié)會和上海輕工研究所合作改進并推廣鍍鎳廢水回收裝置，共為72家電鍍企業(yè)安裝了131套新裝置，從廢水中回收鎳89噸，回用率達到70%以上，預(yù)計每年可節(jié)水約70萬噸，減少用水成本700多萬元。

（四）大力推進企業(yè)社會責任建設(shè)

2010至今，市經(jīng)團聯(lián)牽頭，與市質(zhì)量協(xié)會、市企業(yè)聯(lián)合會等組織共同組成了企業(yè)社會責任推進委員會，大力推進企業(yè)社會責任建設(shè)工作。一是會同質(zhì)量協(xié)會出版《企業(yè)社會責任報告編寫指南》、《社會責任指南（1.0版）》和《IS026000社會責任指南標準問答55題》，2015年，經(jīng)市質(zhì)監(jiān)局核準，市經(jīng)團聯(lián)《企業(yè)社會責任指南》成為上海市團體標準；二是堅持開展社會責任培訓(xùn)，指導(dǎo)企業(yè)全面了解企業(yè)社會責任要求及報告的編制發(fā)布；在市委、市政府和有關(guān)委辦局以及市總工會的指導(dǎo)和支持下，上海企業(yè)日益重視社會責任建設(shè)的態(tài)勢已初步形成，上海企業(yè)履行社會責任的認識和水平在逐漸提高，內(nèi)容在持續(xù)創(chuàng)新，成果在不斷顯現(xiàn)，同時也反映出上海市企業(yè)社會責任報告發(fā)布會這一平臺的作用得到了較好體現(xiàn)。

（五）積極服務(wù)行業(yè)企業(yè)

系統(tǒng)協(xié)會深入企業(yè)，積極排憂解難。一是協(xié)助企業(yè)加強管理和拓展市場。如鍋爐壓力容器行業(yè)協(xié)會針對行業(yè)企業(yè)合同到款周期長，影響效益等情況，制訂合理的信用標準、收款政策，推行貨款責任制，有效壓縮應(yīng)收賬款。二是切實維護企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)。如桑塔納轎車共同體配合執(zhí)法部門開展查處侵犯上海大眾知識產(chǎn)權(quán)行為的專項行動，共處理侵犯上海大眾及成員單位配套產(chǎn)品知識產(chǎn)權(quán)的各類違法案件41起，查處制假、售假窩點60個。三是加強產(chǎn)業(yè)政策調(diào)研。如擔保協(xié)會及時向各級金融管理部門反映部分鋼貿(mào)企業(yè)資金鏈斷裂和整體性行業(yè)風險，協(xié)助國家銀監(jiān)局作出“銀行應(yīng)繼續(xù)支持鋼貿(mào)企業(yè)融資”的合理決策。四是幫扶中小企業(yè)和民營企業(yè)。如企業(yè)法律顧問協(xié)會聯(lián)合市中小辦開設(shè)了“中小企業(yè)公共法律服務(wù)平臺”，免費舉辦法律、政策報告會或講座，提供支持幫助，深受中小企業(yè)歡迎。五是協(xié)助企業(yè)化解內(nèi)部矛盾。如企業(yè)聯(lián)合會開通“114”法律咨詢熱線，為企業(yè)提供勞動人事、薪酬福利、勞動爭議、工傷保險、經(jīng)濟補償?shù)日叻ㄒ?guī)服務(wù)，積極參與三方協(xié)調(diào)機制工作。

三、系統(tǒng)社會組織管理改革進展、面臨形勢及問題

（一）改革進展及成效

1.以市場化運作管理為主。系統(tǒng)社團組織的運作模式基本上是市場化運作，行業(yè)協(xié)會以及企業(yè)性協(xié)會的會長都是民主選舉產(chǎn)生的業(yè)內(nèi)具有影響力的龍頭企業(yè)負責人，秘書長基本上都是由會長提名，理事會由專職人員來擔任。其治理結(jié)構(gòu)都是依據(jù)章程來運行和產(chǎn)生。

2.實行政會分開。2009年，根據(jù)《中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于推進本市企業(yè)協(xié)會政社分開工作的實施意見>的通知》（滬委辦發(fā)[2009]30號）及國家多部委印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法》通知（發(fā)改經(jīng)體[2016]2657號）要求，系統(tǒng)行業(yè)協(xié)會及企業(yè)協(xié)會實行了政會分開，即協(xié)會實現(xiàn)與黨政機關(guān)人員分開、機構(gòu)分開、財務(wù)分開、資產(chǎn)分開。同時加強黨建工作和財務(wù)監(jiān)管工作。

3.探索政府購買服務(wù)。自2004年開始，在市財政局和市經(jīng)濟信息化委的支持下，列入市經(jīng)濟信息化委專項資金預(yù)算，是首家業(yè)務(wù)主管單位探索用政府購買服務(wù)的方式，支持社會組織圍繞市委、市政府及市經(jīng)濟信息化委重點工作，開展“發(fā)展產(chǎn)業(yè)、規(guī)范行業(yè)、服務(wù)企業(yè)”等一系列工作。從2004年至今共安排行業(yè)協(xié)會專項資金5000萬元左右，受益協(xié)會共有120多家，基本覆蓋了產(chǎn)業(yè)門類，如裝備類行業(yè)、化工行業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、電子信息行業(yè)、輕工紡織行業(yè)、四大工藝、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。

（二）面臨新形勢

從國家層面看，黨的十八大報告指出要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，是黨對我國社會組織建設(shè)提出的新任務(wù)和新要求。十二屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案進一步對社會組織管理體制改革提出了明確要求，提出重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。

從上海層面看，社會組織管理體制改革是上海打造經(jīng)濟“升級版”的迫切需求，隨著上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的推進，對作為政府和企業(yè)紐帶的行業(yè)協(xié)會提出了遵守市場經(jīng)濟慣例，走向國際化、市場化和法制化，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和承接政府職能轉(zhuǎn)移的要求。

從市經(jīng)濟信息化委層面看，長期以來，在試行政府職能轉(zhuǎn)移和委托工作上有一定的先發(fā)優(yōu)勢，市政府領(lǐng)導(dǎo)在市經(jīng)濟信息化委調(diào)研時強調(diào)“政府職能轉(zhuǎn)變不能泛泛而談，要結(jié)合上海的創(chuàng)新，要把社會的創(chuàng)新熱情積極性調(diào)動起來。市經(jīng)濟信息化委在進行行業(yè)管理過程當中，要更多通過服務(wù)，更多通過市場化機制，相信市場的力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。采用新方式、新手段加強行業(yè)管理工作，完善行業(yè)標準、行業(yè)規(guī)范和行業(yè)淘汰機制，開展行業(yè)管理新理念和新思路的研究?！?/p>

（三）存在問題

與上述新形勢新要求相比，系統(tǒng)社會組織發(fā)展還存在以下差距和不足：

1.人員結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高齡化。協(xié)會工作人員很多都來自于退休的管理者，思想觀念、創(chuàng)新意識、服務(wù)能力有局限性，“薪酬少、待遇低”現(xiàn)象普遍，存在人員流動性大、人才留不住等問題，導(dǎo)致協(xié)會的發(fā)展與上海經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求存在差距。

2.服務(wù)手段缺乏多樣化。部分協(xié)會開展了多方面工作，但普遍缺乏深度開發(fā)和挖掘的能力，服務(wù)“含金量”不高。在承接政府轉(zhuǎn)移職能過程中，沒有注重自身新職能的開發(fā)和利用，如規(guī)范行業(yè)發(fā)展，沒有從正面引導(dǎo)，不夠注重依法依規(guī)辦事，未能形成有效的工作手段和方法。

3.體制機制架構(gòu)行政化?，F(xiàn)有法律法規(guī)所構(gòu)成的制度框架表現(xiàn)出明顯的政府主導(dǎo)性和行政控制性，對行業(yè)協(xié)會發(fā)展和工作拓展形成較強的約束性。

四、推進系統(tǒng)社會組織創(chuàng)新改革的主要方向和建議

（一）市經(jīng)濟信息化委行政審批職能轉(zhuǎn)移的事項

市經(jīng)濟信息化委經(jīng)過梳理下一步行政審批職能轉(zhuǎn)移的事項共3項，具體是：

1.品種和技藝的認定——對傳統(tǒng)工藝美術(shù)品種和技藝的認定，轉(zhuǎn)移給上海工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會：

2.精品的認定——對傳統(tǒng)工藝美術(shù)精品的認定，轉(zhuǎn)移給上海工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會；

3.大師的認定——對傳統(tǒng)工藝美術(shù)大師的認定，轉(zhuǎn)移給上海工藝美術(shù)行業(yè)協(xié)會。

（二）市經(jīng)濟信息化委下一步職能委托的事項

市經(jīng)濟信息化委下一步職能委托共4項，具體是：

評估——相關(guān)規(guī)劃、信用等實施工作，委托社會組織進行第三方評估。

咨詢——相關(guān)行業(yè)發(fā)展、規(guī)劃布局、政策制定、結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作，咨詢相關(guān)社會組織。

認證認定的輔助性工作——按工信部要求做好相關(guān)行業(yè)企業(yè)準入公告的初審工作；與安監(jiān)局共同委托開展化工新產(chǎn)品、新工藝組織認證工作。

立法調(diào)研——市經(jīng)濟信息化委委托進行《上海市社會信用體系建設(shè)條例》信用服務(wù)市場培育與行業(yè)發(fā)展部分的調(diào)研與起草工作。

（三）下一步推進創(chuàng)新改革的建議

1.加強社會組織信用體系建設(shè)。推進社會組織管理與公共信用平臺建設(shè)開發(fā)利用結(jié)合，將社會組織是否公平、公正、公開、合法開展相關(guān)認證、認定工作的情況納入信用信息管理，加強監(jiān)督，提高社會組織工作透明度。

2.加強制度建設(shè)和政策創(chuàng)新。積極引導(dǎo)社會組織建立完善以章程為核心的內(nèi)部管理制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、治理制度和治理機制。配合相關(guān)職能部門爭取在人力資源、財力支持、稅收支持等政策方面有所突破。

3.加強社會組織能力建設(shè)。努力開發(fā)社會組織謀求組織創(chuàng)新與發(fā)展的能力、取得政府支持的能力、把握政策環(huán)境的能力、為會員單位服務(wù)和互動的能力、對自身把握與認知的能力、積極開發(fā)有償服務(wù)項目的能力、日常運作及內(nèi)部管理的能力。

4.加強專業(yè)化隊伍建設(shè)。建立健全適應(yīng)社會組織新形勢新要求的專業(yè)化人才隊伍，加大專業(yè)化隊伍的引進和培養(yǎng)力度，形成有利于社會組織人才培育和發(fā)展的激勵機制，促進社會組織人才隊伍職業(yè)化、專業(yè)化。

5.加強社會組織間的競爭。為提高社會組織的服務(wù)能力和創(chuàng)新意識，開展適度競爭顯得尤為必要。建議在一些市場化程度比較高的行業(yè)，積極探索開展“一業(yè)多會”試點，條件成熟后逐步推廣。

6.加強協(xié)會與政府之間人員交流。鼓勵和引導(dǎo)政府部門工作人員到社會組織掛職交流，同時，選擇部分具有工作拓展能力的社會組織專職人員到政府部門來鍛煉，提高其業(yè)務(wù)水平，增強服務(wù)政府的能力。

7.加強培育樞紐式載體的服務(wù)模式。進一步培育和完善樞紐式服務(wù)載體的黨建功能、評估功能、服務(wù)功能。