張駿

摘 要：上海港自開埠后至新中國成立初期共經(jīng)歷了100多年的發(fā)展，期間跨越晚清、民國、建國后三個時期，在各個不同時期上海港的管理也呈現(xiàn)出不同的方式，管理機構不斷更迭，折射出當時的時代特點。解放前的港口管理權皆被外人掌握，至建國后，通過一系列的改革，上海港的管理權被收回并開始了現(xiàn)代化的發(fā)展歷程。

關鍵詞：上海；港口；管理

上海因其河網(wǎng)縱橫和地處長江入?？诘莫毺氐乩砦恢脙?yōu)勢，很久以前便有了港口的萌芽。早在西晉以前，吳淞江入?？谝延袧O業(yè)生產(chǎn)和水上軍事活動，或漁港，或軍港。就商港而言，形成于隋唐兩朝在此設鎮(zhèn)立縣之時[1]。至鴉片戰(zhàn)爭前夕，上海港已逐漸成為中國的水運樞紐，貿易吞吐量全國第一。然而彼時的上海港雖經(jīng)濟貿易繁榮，但政府對于港口本身卻無任何規(guī)劃，即使是在開埠之后，西方各國也僅僅是紛紛搶占深水岸線來建造碼頭、倉庫，且皆是各自為政，并無整體規(guī)劃。對于上海港的規(guī)劃建設始于民國時期。1919年，孫中山先生在其所撰的《建國方略》中就曾流露出在上海建設東方大港的設想，可惜沒能實現(xiàn)。1926年，上海工部局交通委員會出臺了《上海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，對港口周邊區(qū)域的房屋建筑、工業(yè)商業(yè)活動范圍都作了相關的規(guī)定。1930年，上海市中心區(qū)域建設委員會擬定了《上海市商港區(qū)域計劃草案說明書》，計劃在深水地區(qū)開辟新港，建立內河與江海的交通樞紐，以適應當時來滬船舶噸位增大的趨勢。1946年9月，上海市成立了港務整理委員會，提出了《大上海港建設計劃》，對碼頭的調整和利用、運河的開挖與建設以及當時上海港的各種弊病和亟需解決的問題都作了詳細的論述[2]。民國時期，政府雖對上海港的規(guī)劃與建設制定了諸多方案，但限于當時落后的技術條件和混亂的政治局面，大多都被束之高閣，未能實行，即使被實施的個別方案也是鮮有成效。及至解放后，國家收回了上海港的港口管理權，對其規(guī)劃與建設也進入了一個新的階段，較之以往更為有序合理，且皆付諸實踐。

從晚晴開始至新中國成立后的100多年間，上海港管理機構的發(fā)展主要經(jīng)歷了一個從籠統(tǒng)到細分的過程。在鴉片戰(zhàn)爭以前，清政府對上海港的管理主要側重于微觀方面的航政管理[3]，對宏觀層面的港政管理[4]還只處在萌芽階段，并沒有設立專門的機構予以監(jiān)管，而只是劃歸江海關與航政一并進行管理。這主要是因為當時清政府閉關鎖國的政策造成的，僅關注對外人入境的管控而忽視了港口自身的建設發(fā)展。

上海開埠后，外國人控制了上海港的管理權，起初實行的是由各國領事對洋船的停泊、貿易等活動進行共同監(jiān)管的制度。至19世紀60年代后，隨著上海港對外貿易的迅速發(fā)展，輪船運輸、裝卸搬運、船舶修造等行業(yè)也欣欣向榮，港界范圍的擴張也被提上日程，港口管理有了新的要求。在這種情況下，西方各國商議后決定在上海設立港務長、港口武裝警察局、水利總局和海務巡工司等機構，分管上海港的各項事務，具體如下圖所示：

此時的港口機構設置很大程度上是參照了當時外國港口的現(xiàn)有管理制度而設定的，較之清政府管理時期已經(jīng)完備很多，港口相關設施和船舶的常規(guī)測量、檢查也納入了管理范圍。但從圖中可以看出的是，當時的港政和航政仍未實行分開管理，皆由港務長一并統(tǒng)轄，而根據(jù)1858年清政府與英、美、法三國簽訂的《通商章程善后條約》中第十款的規(guī)定，“總理大臣邀請英人幫辦稅務并嚴查漏稅，判定口界，派人指泊船只及分設浮樁、號船、塔表、望樓等事”，可見港務長是隸屬于海關的，港口大小事務的決定權由“幫辦稅務”的海關稅務司包攬，這就導致了海關這一本該只掌管稅收的機構卻兼管著港口具體事項的亂象，甚至連擔任港務長的外國人自己也表示無法理解這一混亂的制度。1864年，時任上海港港務長的賀克萊在給總稅務司的信中表達了這一觀點：“港務長一職系由中國政府同簽約各國一致同意推薦的，只是為了節(jié)省經(jīng)費，港務長辦公室才設在海關里面，薪金是由中國政府給付，由海關轉交。一直到今天為止，我從來沒有聽到一個人對我講過，港務長是屬于海關的。我認為這是一個獨立的部門，從世界上其他港口看，沒有任何一個港務長是屬于海關的[6]?！庇善渌钥煽闯霎敃r上海港管理最大的弊端就是本應獨立的管理機構從屬于另一個與港口管理不相關的機構，這對上海港的規(guī)劃與發(fā)展是極其不利的。

1927年，國民黨在上海設立了特別市政府，并于次年12月組建了上海港務局。當時港務局的主要職責為管理航路設備、船舶登記事項、港灣碼頭建筑以及測量疏浚水道等，國民政府欲通過設立該局來掌握上海港的管理權，然而在外籍稅務司和外國商會的共同抵制下，上海港務局并無多少實際權力，如在岸線管理方面，港務局僅能管轄租界外的一小部分，與租界相連的岸線則均由工部局控制，碼頭方面也只可管理華界的幾個公用小碼頭。上海港務局當時名義上是一個獨立的港口管理機構，實際上仍處于外國人把持的江海關的控制之下，更像是海關在華界設立的一個分支機構。至1930年底，由于長期無法掌握實權，上海港務局被迫撤銷，其所管業(yè)務也被分散至公用局、土地局、工務局等機構，上海港形成了海關、市政府和租界分管的管理體系。

國民政府時期上海港的管理雖然有更多的機構分管不同事務，機構設置比以前更為完善，但依然由外國人牢牢掌控實際管理權，且這種分管是較為混亂的，沒有按照港口的港政、航政等職能進行具體劃分，這樣的分散管理不利于港口的統(tǒng)一發(fā)展。

上海解放后的第二天，上海市軍管會即派代表對國民黨政府設立的上海航政局、港務整理委員會、浚浦局等各類機構進行了接收。當時的接收工作主要是根據(jù)“各按系統(tǒng)，整套接收，經(jīng)過調查研究逐步改造”的原則進行[8]。因此，新政府對上海港的管理還處在萌芽和摸索的階段，只是通過在軍管會中設立和以前相同的機構來進行監(jiān)管。至1950年7月，中央人民政府政務院財政經(jīng)濟委員會頒布了《關于統(tǒng)一航務、港務的指示》，該指示指出：“從一年來航務港務管理情況和經(jīng)驗證明：為加強航務及港務工作的管理，以便利航運，促進貨物交流并加強港務治安起見，急需制定統(tǒng)一航務及港務管理的各項章則，法規(guī)和制度，并建立統(tǒng)一的航務管理機構[9]”。根據(jù)該指示的決定，上海成立了港務局，負責港口的各類管理工作，這也是上海港有史以來第一個統(tǒng)一的港務管理機構。1951年8月，上海港務局設立了上海港務監(jiān)督，主管港政建設，另有長江航務局、內河局、工務局、公安局水上分局等機構分管各項航務。至此，上海港形成了一個既有集中領導又有分類監(jiān)管的管理模式。

不同于解放前上海港機構間混亂的管理，建國初期的上海港在經(jīng)過一段時期的探索后，對部門之間的關系有著詳細的分工，并作出如下規(guī)定：

一是港灣與長江及內河間的分工。

由于上海港是一個海河港，一面是面向海洋，為海上運輸?shù)臉屑~，另一面港內又與內河河流（蘇州河及蘊藻浜）有著水系上的聯(lián)系，進出港灣的船舶有行駛外洋、沿海、長江、內河等之別，因此管理的對象很廣，工作關系也較為復雜，容易出現(xiàn)周轉不清、職責不明的現(xiàn)象，需要對管理進行精密分工，保持工作的有序性。如當時在調整長江航線的運價、航線的調配和輪船公司的管理工作上，出現(xiàn)了各局都管的現(xiàn)象，而在民船管理和簽證工作方面，則又無人管理[10]。為了改善這種局面，上海港務局與長江航務局和內河局作了工作上的分工。

當時將上海港的港區(qū)范圍劃定為長江和黃浦江兩部分，長江部分自長江口起至吳淞口止，由長江航務局管理；黃浦江部分自吳淞口起至閔行止，由上海港務局管理。但凡屬于行駛長江航線的船舶的檢丈登記，船員的考試調度、運價的核定、航線的調配、淞藻間引水輪船公司的管理及進出口簽證等工作，均由長江航務局負責，行駛上海至崇明等小長江航線的船舶也由其管理。凡黃浦江西岸的碼頭裝卸作業(yè)等，則歸港務局管理。

蘇州河與蘊藻浜兩河雖與黃浦江有水系關系，但均為內河，行駛的船舶也以內河航線為主，并且各種標準也都與海港不同，所以當時將該二河劃歸了內河局管理。除此之外，上述地區(qū)的航道疏浚、碼頭倉庫以及駁岸修建等也都屬于內河局的工作范圍。至于港區(qū)內的船只修理和海事處理，則不論發(fā)生在何地區(qū)，都由港務局進行處理。

二是港務局與工務局之間的分工。

在航道疏浚方面，當時沿黃浦江邊的港口有很多，且大小不一，而港務局當時的挖泥船均為大型，不適合小港的疏浚，且部分小港如蘭州路港、虹口港等在下游均有橋梁，大型挖泥船無法通過，同時小港的疏浚并非全部依賴機械，有時尚需組織民工參加挖掘任務，其組織發(fā)動工作必須由當?shù)匦姓鞴懿块T負責；又因港務局的主要業(yè)務是面向海洋，一切以服從海上運輸為前提，疏浚工作的重點也以黃浦江航道與碼頭為主，故當時將小港的疏浚交由工務局負責。

在駁岸修建方面，由于港務局在航道方面的主要任務為改進航道、維護港區(qū)安全，工作重點更多的是集中在水面而非陸地，而駁岸與馬路存在著密切聯(lián)系，故當時將駁岸的修建與管理劃歸工務局，港務局則主管原屬于及將來擬劃的港埠區(qū)域的岸線[11]。

三是地方市政府與中央交通部對港務局的領導分工。

根據(jù)1950年9月中財委的決定，上海港務局歸中央交通部直接管轄，暫由上海市人民政府代管[12]，在其后的一年里，由于獲得市政府的協(xié)助、監(jiān)督與支持，港務局順利地完成了航務機構的合并，港務航務費率的調整以及碼頭倉庫的統(tǒng)一等事務，為港灣工作的發(fā)展奠定了基礎。由此可見，地方政府在航務港務工作中具有很重要的支持作用。但另一方面，港口相關工作亦涵蓋了經(jīng)濟、政治、外交等多方面的事務，具有全國性和國際性，在若干重大政策性問題上又必須由中央交通部統(tǒng)一掌握。當時為了使上海港的航務港務工作能與全國性政策保持一致，中央交通部和上海市政府對港務局的工作領導進行了分工，提出了以下五條意見：一、屬于全國性、國際性的政策法令以及章則辦法，由中央交通部直接統(tǒng)一掌握公布；二、港灣工作指標（包括業(yè)務、工程）由中央交通部規(guī)定批準；三、財務因與業(yè)務有關，除年度計劃由中央交通部批準外，其他一律由上海市政府直接管理；四、人事工作除專業(yè)性訓練班及處級以上干部的調免呈送中央備案外，其他一律屬市政府；五、凡不屬上述各項之其他一切行政領導統(tǒng)歸上海市政府。[13]

通過上述規(guī)定，上海港在其政策、業(yè)務工程、財務收支、人事任免等各方面都明確了上級領導機構，在具體事務的處理中得以井然有序。

總的來說，相比解放前上海港管理機構的混亂無序，建國初期的上海港管理無論是在港口相關機構設置的健全性還是管理制度的有序性上都體現(xiàn)了一種質的提升，而這種“質變”的出現(xiàn)主要是因為港口管理權的收回與時人的不斷努力探索，這對現(xiàn)代港口的管理具有重要借鑒意義，掌握港口主權是維護其穩(wěn)定運行的基礎，而創(chuàng)新管理模式是港口持續(xù)良好發(fā)展的保障。

注釋：

[1]張燕主編，《上海港志》編纂委員會編.上海港志[M].上海：上海社會科學院出版社，2001：1.

[2]張燕主編，《上海港志》編纂委員會編.上海港志[M].上海：上海社會科學院出版社，2001：378-379.

[3]航政管理主要包括水運管理、船員管理、船舶檢驗、船修行業(yè)、海事處理以及港口服務業(yè)管理等。

[4]港政管理主要包括對港口的航道、岸線、泊區(qū)等地的整體規(guī)劃以及碼頭、燈塔、航標等配套設施的管理。

[5]茅伯科主編.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：170.

[6]茅伯科主編.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：167.

[7]茅伯科主編.上海港史 古、近代部分[M].北京：人民交通出版社，1990：316.

[8]金立成主編.上海港史 現(xiàn)代部分[M].北京：人民交通出版社，1986：1-2.

[9]交通部編.交通法規(guī)匯編 水運分冊（一）[M].北京：人民交通出版社，1987：13.

[10]《上海區(qū)港務局與有關部門之間關系問題方案》，上海市檔案館藏，檔案號：B1-1-1234-43，1951，（06）：1.

[11]《上海區(qū)港務局與有關部門之間關系問題方案》，上海市檔案館藏，檔案號：B1-1-1234-43，1951，（06）：

[12]《中央人民政府政務院財政經(jīng)濟委員會關于統(tǒng)一航務、港務的指示》，上海市檔案館藏，檔案號：S148-4-85-9，1951，（09）：2.

[13]《關于區(qū)港務局與地方市政府之關系及中央交通部與市政府對港務局領導之分工方案》，上海市檔案館藏，檔案號：B1-1-1234-52，1951，（09）：1.

作者單位：

上海大學文學院歷史系