林拓+王世晨

摘 要：近年來，我國行政區(qū)劃變動比以往更大幅度地展開，表面上看似乎仍然是以撤縣設市、撤縣設區(qū)、城區(qū)重組等為主要形式，但實際上卻在悄然進行著大規(guī)模的重構。根據(jù)全國范圍的大樣本分析與深度調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前全國行政區(qū)劃重構正在經(jīng)歷著空間-體制的雙重邏輯轉(zhuǎn)變：空間維度從城市自發(fā)需求向全國戰(zhàn)略布局引領的提升，體制維度從局部性變化向全面結(jié)構性優(yōu)化的轉(zhuǎn)型。十八大以來，為國家治理現(xiàn)代化構建更完善的體制與空間基礎，行政區(qū)劃優(yōu)化戰(zhàn)略重要性不斷提升，由此生成行政區(qū)劃重構的新邏輯，開啟行政區(qū)劃發(fā)展的新方向，這勢必對我國的未來發(fā)展格局產(chǎn)生深遠影響。為此，更需要從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，推動行政區(qū)劃優(yōu)化設置向縱深發(fā)展。

關鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；行政區(qū)劃變動；重構邏輯；戰(zhàn)略布局引領；結(jié)構性優(yōu)化

中圖分類號：D630；F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）07-0003-08

近年來，我國行政區(qū)劃變動比以往更大幅度地展開，以2001-2011年和2012-2016年兩個時段的區(qū)縣行政區(qū)劃變動作比較1，前者年均變動10個左右，而后者年均變動則多達30個以上。與之相伴隨的是，行政區(qū)劃優(yōu)化設置的重要性不斷提升。2012年十八大報告首次將“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置”作為深化行政體制改革的重要內(nèi)容；2013年十八屆三中全會提出，“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”；2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》重申上述要求；2015年《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》首次將“研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關黨政群機構設立、變更和撤銷方案”作為黨的地方委員會的重要職責，將行政區(qū)劃調(diào)整納入以黨政體制為基礎的國家治理體系；2016年頒布的國家“十三五”規(guī)劃綱要首次提出“以市縣級行政區(qū)為單元建立空間治理體系”，等等。如此密集地、高規(guī)格地強調(diào)行政區(qū)劃設置，自建國以來實屬罕見，我國行政區(qū)劃的深刻重構正在悄然展開。

然而，近年行政區(qū)劃重構表面上仍然是以撤縣設市、撤縣設區(qū)、城區(qū)合并等為主。政區(qū)與經(jīng)濟的關系經(jīng)常被用以解釋政區(qū)變化1，近年來尺度理論、博奕理論等的引入2，進一步闡明了政區(qū)調(diào)整所體現(xiàn)的央地關系、財政分權、行政分權及城市擴張等一般邏輯。相對而言，這些理論對特定區(qū)域的政區(qū)變化及其政府關系具有較強的解釋能力，但卻難以適用于全國范圍行政區(qū)劃變動及其走勢的分析等，且相對忽略了行政區(qū)劃自身的復雜樣貌及其內(nèi)在邏輯。倘若循此分析，與以往相比，當前政區(qū)調(diào)整僅僅是頻度加快、幅度加大而已，這也給媒體和社會公眾帶來很大的誤解。

不僅如此，目前的相關研究主要關注地方或城市層面，對于全國范圍的考察相對較少，即便是有限的研究，也著重在于分析不同類型政區(qū)調(diào)整數(shù)量的時空變化及其與城市化的關系；由于全國大樣本的案例資料獲取與采集及其戰(zhàn)略意圖的把握比較困難，相關分析尚未充分展開，從國家治理層面的研究更為少見。為此，本研究通過與部委負責人的深度訪談并獲取相關調(diào)整的重要材料，結(jié)合有關城市的實地調(diào)研，基于2012-2016年全國范圍175個縣級以上政區(qū)變動的剖析，與以往狀況作出比較分析，將行政區(qū)劃變動提升至國家治理層面加以研究，從中探秘當前全國行政區(qū)劃大規(guī)模重構進程所隱含著的新邏輯。

一、空間維度：從城市自發(fā)需求向全國戰(zhàn)略引領的提升

眾所周知，行政區(qū)劃變動最為直接的變化首先體現(xiàn)在空間維度上。以往撤縣設市主要在于擴大自主權、完善城市職能等，密集發(fā)生的地區(qū)是長三角、珠三角等經(jīng)濟水平較高的區(qū)域3。1997年縣改市凍結(jié)后，重點轉(zhuǎn)向撤縣（市）設區(qū)，著力拓展城市空間、協(xié)調(diào)生產(chǎn)布局、提升行政效率等4，主要在長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)的大城市展開。以往撤縣設市與撤縣設區(qū)主要是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平，充分體現(xiàn)城市自發(fā)需求，故而呈現(xiàn)向東部發(fā)達地區(qū)集中的空間態(tài)勢。那么，2012年以來究竟又呈現(xiàn)出怎樣的空間布局？

（一）全國層面：面向新型城鎮(zhèn)化與雙向開放的戰(zhàn)略布局

行政區(qū)劃尤其是現(xiàn)代城市政區(qū)作為基礎性的制度資源，以往的設置邏輯是先發(fā)展者先得益，貌似合理，卻使原來與東部有所差距的中西部城市雪上加霜，城市政區(qū)的分布格局存在東部與中西部的落差，加之自然條件限制，我國的區(qū)域差異短時期內(nèi)難以改變。李克強總理曾提到的我國重要地理分界線——胡煥庸線即“黑河-騰沖線”的作用突出，如今該線東南側(cè)36%的國土居住著93.7%的人口，西北側(cè)64%的國土居住著6.3%的人口5。倘若城市政區(qū)格局不作相應調(diào)整，長此以往，區(qū)域落差將更加嚴重；但倘若過于放寬，中西部城市一哄而上又會造成制度供給泛濫，導致不堪設想的后果。

實際上，破解這一難題的關鍵在于，如何總體謀劃行政區(qū)劃尤其是城市政區(qū)優(yōu)化設置的戰(zhàn)略布局，這要求與全國城市體系總體布局相呼應。而國家新型城鎮(zhèn)化“兩橫三縱”總體布局（以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托）恰恰成為近年行政區(qū)劃的戰(zhàn)略引領，形成新型城市政區(qū)戰(zhàn)略布局。2012年以來的政區(qū)變動沿陸橋通道橫軸的有連云港、海東、開封、西安等6個城市；沿長江通道橫軸的有上海、重慶、安慶、九江等6個城市；沿海通道縱軸的有天津、盤錦、大連、茂名等14個城市；沿京哈京廣通道縱軸的有北京、沈陽、保定、石家莊等9個城市；沿包昆通道縱軸的有西安、延安、鄂爾多斯、曲靖等8個城市，同時，注重“兩橫三縱”節(jié)點城市西安、重慶、上海、廣州、連云港等的調(diào)整。

不僅如此，國家對外開放戰(zhàn)略格局的轉(zhuǎn)變也引發(fā)了相應的變化。改革以來，東部沿海一直是對外開放的主戰(zhàn)場，但我國已成為全球第二大經(jīng)濟體，進一步融入世界經(jīng)濟體系，以往“單向開放”已不能適應更高層次的開放要求。為此，中央提出“雙向開放”，即“打造內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向開放的全面開放新格局”1，“一帶一路”戰(zhàn)略更強化了雙向開放新格局。

就沿海開放而言，自“建設海洋強國”戰(zhàn)略確立以來，近年行政區(qū)劃的重構著力推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展2。具體表現(xiàn)為：一是提升行政層級促進沿海資源整合，2015年海南省將儋州從縣級市升格為地級市，加快培育海南島西部的區(qū)域中心城市；二是優(yōu)化政區(qū)格局重塑海洋發(fā)展格局，威海市的文登縣級市、濱州市的沾化縣、陽江市的陽東縣、鹽城市的大豐縣級市、盤錦市的大洼縣等沿?？h（市）均改為區(qū)，促進城市腹地向沿海延伸，從而助推中心城區(qū)對接沿海開發(fā)及其資源要素向海洋集聚。

就邊疆開放而言，邊境口岸城市在國家治理中承擔著越發(fā)重要的職能3，行政區(qū)劃變動重在推動口岸城市從通道性端點向樞紐性結(jié)點的轉(zhuǎn)變：一是面向東北亞，黑龍江省東寧和撫遠先后撤縣設市，深化中俄之間的經(jīng)貿(mào)文化交流；二是面向中亞西亞，阿拉山口與霍爾果斯是聯(lián)通中亞西亞的重要口岸，撤縣設市推動從口岸經(jīng)濟向城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，樹立良好的國門形象；三是面向東南亞，廣西靖西縣改市以構筑西南內(nèi)陸連接東盟國家的陸路樞紐，提升東盟開放合作的能力；四是面向南亞，與緬甸毗鄰的云南省騰沖縣，是第三亞歐大陸橋上面向南亞的重要節(jié)點，騰沖縣改市的意義不言自明，而騰沖縣改市曾申請了近十年，直至2015年在國家戰(zhàn)略引領下終于獲批。實際上，這四大面向的行政區(qū)劃重構充分體現(xiàn)陸域向外開放的戰(zhàn)略格局正悄然形成。

（二）區(qū)域?qū)用妫簭膹娀行某鞘屑鄣絻?yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)空間體系

新世紀初，在經(jīng)濟全球化背景下，增強核心城市競爭力至關重要，當時的行政區(qū)劃變動主要在沿海大城市展開，呈現(xiàn)出強化中心城市集聚的導向4。盡管擴大了城市體量，強化了城市配置資源能力，但也因為假性城市化、“攤大餅”式擴張等問題而飽受非議1。習近平總書記在2015年12月主持召開中共中央政治局會議上指出，“要增強城市宜居性，引導調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局”。提升中心城區(qū)質(zhì)量、優(yōu)化空間布局成為近年城市政區(qū)重構的重要主題，而我國市轄區(qū)規(guī)模差距大甚至存在相差數(shù)十倍的懸殊現(xiàn)象2，管理幅度不科學，以一套完整的領導班子管理規(guī)模很小的區(qū)域，行政成本相當高；另一方面，中心的市轄區(qū)發(fā)展趨于飽和但發(fā)展勢能依然很大，而外圍的市轄區(qū)空間充足卻缺少發(fā)展活力?；诖?，近年來通過我國城區(qū)重組優(yōu)化城市內(nèi)部結(jié)構的變動漸成趨勢。

與此同時，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方向，而近年來的政區(qū)重構正是沿著“中心城市-次中心城市”的梯度推進。一方面，城市群從核心城市向次核心城市的推進，優(yōu)化城市群規(guī)模職能體系。城市群是推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其中，核心城市扮演著功能樞紐的角色，是城市群體系塑造的關鍵節(jié)點；而次核心城市則在承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、協(xié)作分工等方面發(fā)揮重要作用。當前，我國部分城市群發(fā)育不成熟的背后卻潛藏著深刻的行政區(qū)劃原因。京津冀的區(qū)域一體化程度之所以低于長三角和珠三角，甚至還出現(xiàn)了“環(huán)首都貧困帶”3，正在于核心城市對周邊地區(qū)的帶動乏力4，這一問題與政區(qū)格局不無關系?，F(xiàn)有政區(qū)格局（北京與天津相隔香河縣、大廠回族自治縣和三河市）阻礙了京津冀聯(lián)動主軸的構建；同時，河北省地級市的市轄區(qū)規(guī)模普遍偏小，阻礙其承接京津冀核心城市的功能轉(zhuǎn)移。為此，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布，以非首都核心功能疏解、嚴控北京人口以及市場一體化等為目標，擴大北京市轄區(qū)范圍，強化核心帶動能力；破解京津之間政區(qū)阻隔，增進兩地聯(lián)動；京津冀發(fā)展軸線上的唐山、石家莊、保定、秦皇島、張家口均擴大了市轄區(qū)范圍，以期形成合理的政區(qū)規(guī)模體系，同時，為繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)——雄安新區(qū)的設立奠定政區(qū)基礎。

另一方面，省域范圍內(nèi)從中心城市向次中心城市的推進，優(yōu)化省域城鎮(zhèn)空間體系。近年哈爾濱、長春、南寧、拉薩等15個省會中心城市進行了密集變化，相繼擴大市轄區(qū)規(guī)模，強化省域經(jīng)濟增長極；同時，次中心城市的政區(qū)重構相繼展開，陜西省榆林市通過橫山縣改區(qū)推進榆橫一體化進程、推動陜北能源化工基地發(fā)展，加快次中心城市建設；云南省曲靖市的沾益縣改區(qū)，力求發(fā)揮珠江源中心城市的輻射帶動作用；柳州市的柳江縣改區(qū)，力求實施“柳來河一體化”戰(zhàn)略，抱團發(fā)展；2015 年安徽省申請集中調(diào)整銅陵、六安、安慶、淮南四市的行政區(qū)劃，以此提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量，為安徽省以合肥為中心的皖江城市帶的發(fā)展奠定基礎5，等等。

從上述而知，就單體城市而言，行政區(qū)劃調(diào)整的形式確實仍然以撤縣設市、撤縣設區(qū)、城區(qū)重組等為主，但這恰恰表明，當前行政區(qū)劃調(diào)整采用的主要是地方熟悉的易于駕馭而非冒險突變的穩(wěn)妥方式。本文通過空間“密碼”的破譯發(fā)現(xiàn)，不論是全國或區(qū)域?qū)用?，已?jīng)超越了城市擴權與空間擴張等一般邏輯，近年行政區(qū)劃調(diào)整拼合出的是一幅具有深遠意義的發(fā)展圖景，其背后正是國家治理新型戰(zhàn)略布局的引領使然。

二、體制維度：從局部性變化向結(jié)構性優(yōu)化的轉(zhuǎn)型

行政區(qū)劃體制是國家治理體系的重要組成部分。習近平總書記多次強調(diào)，要深化改革城市管理體制。當前，行政區(qū)劃體制正面臨著重大挑戰(zhàn)：一是城市政區(qū)體制，在快速城市化進程以及省直管縣體制推進中出現(xiàn)了市、區(qū)、縣關系等的新變化；二是邊疆民族政區(qū)體制，如何面對民族發(fā)展新形勢，已經(jīng)無法回避；三是作為非正式行政區(qū)卻又遍布全國的開發(fā)區(qū)新區(qū)，其中多數(shù)歷經(jīng)多年發(fā)展已日臻成熟，卻與行政區(qū)存在體制摩擦，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關系面臨艱難抉擇。這正是當前行政區(qū)劃體制改革必須直面的三大難題。以往尚且可以通過某些政策適當緩解，但相關問題不斷累積且復雜交織，當前的行政區(qū)劃體制必須進行結(jié)構性優(yōu)化。

（一）以市-區(qū)-縣關系問題為導向的體制整合

城市治理是國家治理的核心問題1，我國大中城市治理體制以市-區(qū)、縣（縣級市）-街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為主體構架，近年來，市縣關系的變化與省管縣體制及擴權強縣的推行密切關聯(lián)。截止到2015年底，全國共有27個省份的1080多個縣實行了省直管縣財政的改革，約占全國縣總數(shù)的54%。這確實減少了管理層次，簡化了審批環(huán)節(jié)，提高了縣的決策自主性，顯著提升了行政效能，從而釋放了縣的活力；但伴隨而來的是，相互間競爭風險加劇，原來地級市之間在土地、項目等方面的競爭將擴大到市與市、市與縣、縣與縣之間，競爭主體不斷增多，難免產(chǎn)生利益摩擦2，加之市與縣地緣相近、產(chǎn)業(yè)相依的特點，也難免由此引發(fā)“零和博弈”，不利于區(qū)域市場整合和資源優(yōu)化配置3。但今后市縣關系難題的破解不應僅僅來自于外部推動，更應該內(nèi)生于大城市治理。

值得關注的是，近年一些特大城市已經(jīng)出現(xiàn)了新動向，即南京、廣州、北京、上海、天津等相繼進入“全區(qū)化時代”。與仍保留部分縣級市的“無縣化”不同，“全區(qū)化”是指城市政區(qū)范圍內(nèi)均為市轄區(qū)。近年，全區(qū)化的出現(xiàn)不僅標志著城市化進入新的歷史階段，其深層意義更在于這些城市逐步推進了市-區(qū)-縣關系的結(jié)構性優(yōu)化。相對于區(qū)而言，縣體制更具有自主性與獨立性，市轄區(qū)體制更利于市的統(tǒng)籌4；但撤銷縣體制，易于損害縣的自主性。對此，近年這些城市幾乎無一例外地采用雙層治理體制，即由市層面統(tǒng)籌全市域的戰(zhàn)略、規(guī)劃及重大項目等，而縣層面不僅保留大量的原屬于縣的自主權，甚至有所擴大，一些優(yōu)質(zhì)資源還向其傾斜。近年的這種結(jié)構性優(yōu)化并不見得都是省直管縣及擴權強縣下催生的階段性現(xiàn)象，因為這些直轄市本來就不存在省直管縣體制，副省級市所受影響也不大5，更多地是特大城市治理的內(nèi)生產(chǎn)物，與國外大都市經(jīng)長期摸索所形成的雙層治理體制頗有暗合之處。對于條件較為成熟的特大城市來說，這一雙層管理體制可能成為今后行政區(qū)劃體制的新方向。

如果說上述市-區(qū)-縣關系變化主要出現(xiàn)在特大城市，那么，當前為數(shù)眾多的地級市則身陷另一難局。1980年代逐步推廣了市管縣體制，相應的政區(qū)改革主要有縣市升格與地市合并兩種模式，如今這兩種模式造成了兩類不同問題。

就縣市升格而來的地級市而言，以縣市行政區(qū)域為市轄區(qū)，將周邊的縣劃歸其管轄，其中很多僅有一個市轄區(qū)，造成“一市一區(qū)”問題，這類城市從1997年的52個猛增到2003年的107個，占地級市總數(shù)近1/3，且多年持續(xù)?！耙皇幸粎^(qū)”的體制問題至少體現(xiàn)在：一方面是發(fā)展空間受阻，在省管縣背景下，縣和縣級市的獨立性增強，不少地級市的事權和財權僅限于單個市轄區(qū)范圍內(nèi)，制約著城市建設與社會經(jīng)濟發(fā)展；另一方面是體制摩擦，同一行政區(qū)域內(nèi)存在市、區(qū)兩個行政主體，條塊矛盾、“爭利讓責”，兩級政府間彼此疏離，各自為政。為此，破解“一市一區(qū)”問題成為行政區(qū)劃體制改革的重點，主要路徑是地級市內(nèi)部的整合，既擴大市轄區(qū)數(shù)量與規(guī)模，又調(diào)節(jié)市與區(qū)之間的競爭關系。2012年以來“一市一區(qū)”的城市減少了近1/3。上饒、三門峽、拉薩、渭南、玉溪、榆林等地級市增加了市轄區(qū)數(shù)量，通過布局調(diào)整，形成輻射帶動力更強的中心城區(qū)，優(yōu)化城市治理結(jié)構。

就地市合并而來的地級市而言，當時注重機構精簡提高行政效率，卻忽視了管理幅度與管理效能的匹配，導致有些地級市存在備受詬病的“小馬拉大車”等問題，而破解這一問題又難以像前者那樣可以在地級市內(nèi)部進行，故而長期拖延。但當前，這一問題的壓力不斷加大，2012年以來突破性地進行跨地級市的整合，推動政區(qū)結(jié)構與城市結(jié)構的互動優(yōu)化。2015年安徽省安慶市的樅陽縣劃入銅陵市正是體制整合的典型案例。安慶市下轄7縣1市，帶動能力相當有限，其中樅陽縣更是全國貧困縣。相反，鄰近的銅陵市作為資源型城市，發(fā)展水平高，卻面臨著發(fā)展空間有限的困境；同時，安徽省著力打造皖江城市帶，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化，加之銅陵市堅持的“跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，更使之與樅陽縣聯(lián)系日趨緊密，銅陵長江大橋早已將兩岸聯(lián)通；在這一基礎上，推動樅陽縣劃入銅陵不僅適應皖江城市帶的整體發(fā)展趨勢，而且為銅陵市轉(zhuǎn)型提供發(fā)展空間，更解決了“小馬拉大車”的體制矛盾。此外，2015年安徽省六安市壽縣劃入淮南市、2016年四川省資陽市簡陽市劃入成都市等均采用了相似策略進行結(jié)構性優(yōu)化的體制整合，理順了城市管理效能與管理幅度的關系?？梢灶A見的是，對于長期存在“小馬拉大車”的地級市來說，在條件具備的前提下，跨地級市的行政區(qū)劃體制整合也將可能成為今后行政區(qū)劃發(fā)展的新方向。

（二）以行政區(qū)與開發(fā)區(qū)關系問題為導向的體制融合

經(jīng)濟發(fā)展是國家治理績效的關鍵，開發(fā)區(qū)正是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。20世紀80年代以來，遍布全國的各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、城市新區(qū)等相繼設立。僅以城市新區(qū)為例，除了國家級新區(qū)以外，全國90%以上的地級市設立了與區(qū)縣平級或高于區(qū)縣的城市新區(qū)。綜觀全國行政區(qū)與開發(fā)區(qū)關系，大致具有三類模式。第一種是企業(yè)經(jīng)營模式，即開發(fā)區(qū)的直接管理機構是具有獨立法人地位的盈利性企業(yè)，如開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司等。這類模式與行政區(qū)關系不大。第二種是政區(qū)合一模式，即管理職能整合、機構合署辦公、人員交叉配置。開發(fā)區(qū)負責經(jīng)濟發(fā)展、招商引資等經(jīng)濟事務；行政區(qū)負責城市管理、社會保障、社會治安等社會事務，這類模式的運轉(zhuǎn)趨于法治化、規(guī)范化。值得重視的是第三種模式，即行政代管模式，主要是通過地方人大和政府授權，開發(fā)區(qū)黨工委和管委會作為地方黨委、政府的派出機構，行使或代行政府部分行政管理職能，部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道從行政區(qū)中劃出，由管委會代管，這是當前我國絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)所采用的模式。如江蘇省26個國家級開發(fā)區(qū)中有17個采取“準政府”模式代管了19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20個街道。

然而，代管模式引發(fā)了一系列治理問題：一是法外模糊地帶的出現(xiàn)。開發(fā)區(qū)托管行政區(qū)后，實際上發(fā)展成為具有綜合性功能的“準政區(qū)”，所代管區(qū)域成為地方安排人員、增加機構編制、靈活處置資產(chǎn)的監(jiān)管薄弱地帶，且交叉管理、多頭管理現(xiàn)象普遍，縱向管理機制不暢。二是被托管區(qū)域治權混亂。開發(fā)區(qū)的機構設置多以招商引資、經(jīng)濟建設等單一目標為導向，人員和機構設置精簡，又只能代管行政區(qū)的部分職權，不少職權留在原上級政府，時常導致事務治理主體不一、責任主體多、相關部門難以有效對接等問題。三是功能區(qū)權限配置不合理。盡管地方賦予開發(fā)區(qū)一定行政管理的職能，但由于尺度難以準確把握，常常出現(xiàn)放權-收權反復的現(xiàn)象，加之大多數(shù)開發(fā)區(qū)往往缺少執(zhí)行權，嚴重影響決策執(zhí)行的效率1。這種托管或代管模式實質(zhì)上幾乎成了變相的行政區(qū)劃調(diào)整，擾動甚至沖擊行政區(qū)劃體制，伴隨開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，治理風險也逐步累積。

為此，破解開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關系難題尤為迫切，但這一難題的破解既不應損害開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展及其體制優(yōu)勢，也不能以開發(fā)區(qū)取代行政區(qū)劃體制，故而2012年以來相關體制改革的基本策略是：確保開發(fā)區(qū)精簡高效的體制優(yōu)勢，夯實行政區(qū)法律地位，完善社會管理職能。由此，根據(jù)不同地方的實際進而形成多種模式。例如，溫州市的甌江口新區(qū)跨洞頭縣和龍灣區(qū)靈昆街道，存在著體制矛盾，2015年在甌江口新區(qū)的地域范圍設置洞頭區(qū)，從原有開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)，既發(fā)揮開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟管理高效能，又健全行政區(qū)的社會管理，有助于溫州市統(tǒng)籌港口的規(guī)劃布局、推進陸海聯(lián)動發(fā)展；無錫市在高新區(qū)范圍設立新市轄區(qū)——新吳區(qū)；六安市依托葉集改革發(fā)展試驗區(qū)設置葉集區(qū)，等等，均著力推動行政區(qū)與開發(fā)區(qū)關系的體制融合。當然，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)關系的破解，盡管受制于開發(fā)區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)水平等，也受制于行政區(qū)的居民構成、社會狀況等，可謂是千差萬別，但開發(fā)區(qū)與行政區(qū)關系的體制融合必將成今后的發(fā)展方向。

（三）以邊疆安全與國際交流問題為導向的體制化合

邊疆安全與國際交流是國家治理現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容。長期以來，我國陸域邊疆地區(qū)多為少數(shù)民族聚居的區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展程度不高，常常被視為傳統(tǒng)“核心-邊緣”模式中的邊緣地區(qū)1，行政區(qū)劃體制改革也滯后于全國總體進程。隨著我國國際地位不斷提高、地緣政治格局劇烈變化以及境外民族分裂勢力滲透，邊疆穩(wěn)定正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2012年以來所采取的策略取向是，將市體制引入邊疆的行政建制系列之中。在中央與地方、內(nèi)陸與邊疆以及民族事務特殊性和復雜性等方面，邊疆行政建制具有自身的邏輯，市體制的引入正在于與邊疆少數(shù)民族長期延續(xù)的政區(qū)體制形成某種化合，從而促進邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構。

一是建設兵團設市。兵團是實現(xiàn)新疆發(fā)展和長治久安的重要力量。新世紀以來，兵團的城鎮(zhèn)化進程明顯加快，從2000年的32.8%猛增到2013年的62%，高于全國53.7%的平均水平2。然而，兵團不屬于一級行政建制，不具備財政、稅收等職能，難以從工商業(yè)發(fā)展中獲得城鎮(zhèn)建設需要的資金；同時，兵團的城市管理體制不完善，出現(xiàn)建管不分、以管代建等問題，導致城鎮(zhèn)建設管理水平低下、城鎮(zhèn)化的質(zhì)量及后續(xù)動力不足等3。早在1997年，中央就提出，積極創(chuàng)造條件，設立一批自治區(qū)直轄的縣級市，但進展遲緩；2012年以來這一進程明顯加速，阿拉爾、鐵門關、雙河、可克達拉、昆玉五個建設兵團設市，這不僅使兵團獲得行政執(zhí)法的主體地位和職能，解決兵團法律地位不明確、管理職能不健全的問題，還將推動兵地融合發(fā)展，實現(xiàn)優(yōu)勢資源共享、城鎮(zhèn)規(guī)劃對接及市場體系融合，更好地發(fā)揮鞏固邊防、維護統(tǒng)一的重要作用。

二是邊疆地區(qū)撤地設市。地區(qū)作為上級政府的派出機關，一般不具備完全的法律地位，扮演著上傳下達的角色。在經(jīng)濟社會發(fā)展進程下，地區(qū)缺少立法權、自主決策權等弊端日益凸顯，而撤地設市明確地級市的主體責任地位，加快培育區(qū)域中心城市，增強城市的社會管理和公共服務職能。2012年以來邊疆地區(qū)推動撤地設市，包括西藏的日喀則、昌都、林芝、山南和新疆的吐魯番、哈密等。日喀則作為我國與南亞的主要陸路通商渠道和戰(zhàn)略要道，以往發(fā)展已經(jīng)遭遇行政區(qū)劃體制的局限，2014 年撤銷日喀則地區(qū)和日喀則縣級市設立日喀則地級市，推動藏西南中心城市的形成，維護地區(qū)穩(wěn)定。當然，今后邊疆的市體制如何在民族自治與市制統(tǒng)籌之間實現(xiàn)平衡，仍須做出進一步的積極探索。

上述分析可以發(fā)現(xiàn)，表面上似乎仍是設市或設區(qū)，但已不再局限于一般意義上地方擴權、空間擴張的邏輯；從根本上講，當前行政區(qū)劃所面臨的城鄉(xiāng)發(fā)展體制、經(jīng)濟開發(fā)體制與邊疆安全體制等問題，正是全面深化改革必須直面的重大體制問題，為此，2012年以來展開了更為深層次的體制調(diào)整，著力實現(xiàn)結(jié)構性優(yōu)化，正在開啟今后行政區(qū)劃發(fā)展的新方向。

三、結(jié)論與討論

當前行政區(qū)劃重構已經(jīng)展現(xiàn)出新的邏輯圖景，經(jīng)歷著空間-體制的雙重轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是以行政區(qū)劃優(yōu)化設置夯實國家治理體系，為國家治理現(xiàn)代化構建更完善的體制與空間基礎。

一方面，以全國戰(zhàn)略布局引領逐步消除政區(qū)格局的區(qū)域落差，走向更具統(tǒng)籌性的空間公平。眾所周知，城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為行政區(qū)劃調(diào)整的關鍵動力，1990年代中后期我國城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的作用更加顯著，故而以往的政區(qū)調(diào)整主要取決于城鎮(zhèn)化水平及其相應的城市自發(fā)需求，在空間格局上體現(xiàn)為東部與中西部的落差：倘若政區(qū)格局不作相應調(diào)整，長此以往，區(qū)域落差將更加嚴重。而2012年十八大以來，行政區(qū)劃調(diào)整正在從城市自發(fā)需求向國家戰(zhàn)略布局引領的轉(zhuǎn)化，全國層面以新型城鎮(zhèn)化與雙向開放的布局為導向，區(qū)域?qū)用鎻膹娀行某鞘修D(zhuǎn)為優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系，從而為國家治理現(xiàn)代化構建更為統(tǒng)籌發(fā)展的體現(xiàn)空間公平的新型政區(qū)格局。

另一方面，以結(jié)構性的優(yōu)化來化解長期累積的體制矛盾，確立更具包容性的空間秩序，以激發(fā)制度活力。當前行政區(qū)劃重構也已經(jīng)深入到體制層面，2012年以來正在從局部性變化向結(jié)構性優(yōu)化的轉(zhuǎn)型。就城市政區(qū)體制而言，市管縣體制促進城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)合治，省管縣體制在釋放縣的活力的同時，也引發(fā)市、區(qū)、縣的復雜博弈甚至出現(xiàn)體制消耗，而內(nèi)生于大城市治理的雙層管理體制則既充分兼顧三者的關系，又激發(fā)了發(fā)展的活力；就開發(fā)區(qū)體制而言，遍布全國的開發(fā)區(qū)新區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，卻長期存在著與行政區(qū)的體制摩擦甚至構成挑戰(zhàn)，而開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的體制融合勢必成為今后的發(fā)展方向；就邊疆民族政區(qū)體制而言，市體制的引入更著力于與邊疆及少數(shù)民族原有的政區(qū)體制形成某種化合，從而促進邊疆治理的轉(zhuǎn)型與重構，從而為國家治理現(xiàn)代化構建更為包容發(fā)展的新型政區(qū)體制。

回看十八大、十八屆三中全會等提出的“優(yōu)化行政區(qū)劃設置”，已經(jīng)從制度設計或施政主張轉(zhuǎn)化為治國理政的戰(zhàn)略行動，甚至正在開啟行政區(qū)劃發(fā)展的新方向，勢必對我國未來發(fā)展格局產(chǎn)生深遠影響。當然，如此大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整難免潛藏多種可能風險，為此，更需要從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，推動行政區(qū)劃優(yōu)化設置向縱深發(fā)展。今后進一步的有效推進仍需要更深入的探索，促進法治管理與集成創(chuàng)新、政府行為與公眾意愿、科學論證與風險防控等多方面的深度協(xié)調(diào)。

Reconstruction of Administrative Divisions Based on the Modernization of National Governance

Lin Tuo Wang Shichen

Abstract： In recent years， the change of administrative divisions in our country has been more broadly than the counterparts in the past. It seems that it is still focusing on changing county into city， pulling county into districts and restructuring and so on， but actually large scale reconstruction are on the way. According to the large samples analysis and the in-depth study， it is found that reconstruction of the administrative divisions of the country is experiencing the double logical transformation of the space-system. The transformation of spatial dimension changes from urban spontaneous demand to the national strategic layout， and the institutional dimension changes from the local transformation to comprehensive structural optimization. In order to build a better system of national governance and spatial basis after the 18th National Congress held in 2012， especially since the Third Plenary Session， the importance of administrative divisions optimization strategy increases， which results in the new logic of the reorganization of administrative divisions and opens new direction of its development. All of this has a profound impact of Chinese future development pattern. So， it is significant to promote the optimization of administrative divisions from the perspective of modernization of national governance.

Keywords： Modernization of National Governance； Administrative Divisions Change； Logical Reconstruction； Strategic Layout Leading； Structural Optimization