政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制研究：以湖北省為例

陳海林曹潤林管澤鋒

“湖廣熟,天下足”,湖北省是我國重要的糧食產(chǎn)地，而政府購買服務(wù)創(chuàng)新是促進我國公共服務(wù)供給市場化和社會化的關(guān)鍵。本文認為完善政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制是實現(xiàn)政府購買農(nóng)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵，對助推湖北省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展顯得尤為重要和必要。通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)“二維一體”動態(tài)分類體系，將其劃分為保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，這是政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制的前提；合理選擇承接載體則是完善政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制的核心，文章重點分析了政府、市場和第三部門在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給上的效率解；最后，結(jié)合湖北省省情，提出了構(gòu)建政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制的政策建議。

政府購買；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)；承接機制

一、引 言

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，關(guān)系到國民生計和社會穩(wěn)定。目前，我國正處于快速城鎮(zhèn)化進程中，2016年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%，大量農(nóng)村人口正向城鎮(zhèn)流動，在此背景下，農(nóng)村傳統(tǒng)小農(nóng)分散經(jīng)營模式將被相對集中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式取代的趨勢將不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)必須向規(guī)?；蛯I(yè)化轉(zhuǎn)變才能適應(yīng)新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。湖北省是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，正所謂“湖廣熟，天下足”，2016年湖北省城鎮(zhèn)化率為58.1%，也面臨著農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實問題。為有效促進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，各級政府出臺了系列政策文件來推進政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)創(chuàng)新，通過向企業(yè)、社會組織、高等院校和科研單位等主體購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，實現(xiàn)承接載體的多元化、專業(yè)化和現(xiàn)代化，如《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2011～2015年)》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》、《國務(wù)院關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等政策文件指出：“要提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營水平，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)”，并針對專項農(nóng)業(yè)服務(wù)供給改革出臺了相關(guān)政策。

農(nóng)業(yè)服務(wù)的有效供給長期以來吸引了諸多專家、學者的關(guān)注。早在2003年，學者湯錦如(2003)就指出：市場經(jīng)濟條件下，我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系應(yīng)該要綜合發(fā)揮政府、社會組織和企業(yè)組織的作用，政府集中提供公益性強、覆蓋面廣的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)服務(wù)，其他服務(wù)職能交由市場和社會。但是，孫劍，黃宗煌(2009)發(fā)現(xiàn)：我國農(nóng)民在選擇農(nóng)業(yè)服務(wù)渠道時，除了農(nóng)資和農(nóng)機是以市場自由購買為主外，其他大多數(shù)是政府公益農(nóng)業(yè)服務(wù)渠道在農(nóng)村市場占主導(dǎo)地位，企業(yè)或其他盈利服務(wù)組織進行農(nóng)村服務(wù)營銷具備市場空間。蔡赟，徐長庚(2010)在對宜春市農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的研究中發(fā)現(xiàn)：目前宜春市農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)97個，農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)批準編制數(shù)為859人，農(nóng)業(yè)服務(wù)主要由政府主導(dǎo)的相關(guān)機構(gòu)來提供，但不少農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)的工作人員在工作中搞經(jīng)營創(chuàng)收，甚至離開本職工作崗位，管理混亂，工作效率非常低。對于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)供給的市場化和社會化，財政部農(nóng)業(yè)司(2008)對意大利農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)服務(wù)供給都是通過政府向農(nóng)民專業(yè)合作社、企業(yè)化的科研機構(gòu)購買來實現(xiàn)，通過簽訂農(nóng)業(yè)服務(wù)供給協(xié)議，政府將相當部分農(nóng)業(yè)服務(wù)內(nèi)容直接轉(zhuǎn)移給市場和社會，有效地提高了供給效率。王芳紅(2010)基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的視角指出：在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，應(yīng)該要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，將農(nóng)民納入農(nóng)業(yè)服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建起“公司+農(nóng)戶”、“合作經(jīng)濟組織+農(nóng)業(yè)園區(qū)+農(nóng)戶”、“公司+中介組織+農(nóng)戶”等多種模式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。馮藝(2016)則指出要擴大政府購買農(nóng)業(yè)服務(wù)的力度，通過PPP的模式看，逐漸實現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)供給的市場化和社會化。

由此可見，雖然研究視角各異，但是其結(jié)論均認為政府應(yīng)該通過多種形式向社會和市場購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給現(xiàn)代化和社會化。然而，現(xiàn)有成果對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的分類、承接載體的選擇以及合作機制等內(nèi)容沒有深入研究，這就導(dǎo)致現(xiàn)有研究成果對政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)具體實踐的指導(dǎo)性不強。相比較其他公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給更加復(fù)雜，我國目前還缺乏成熟的政府購買農(nóng)村生產(chǎn)服務(wù)經(jīng)驗，而且各類政策文件也未作出具體的規(guī)定，導(dǎo)致在實踐過程中存在諸多問題，特別是因政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的具體內(nèi)容不清導(dǎo)致承接載體不明；政府與承接主體之間的合作機制不完善等問題制約了政府購買服務(wù)工作的實質(zhì)性開展。對此，本文擬以政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制為研究對象，結(jié)合對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的分類，探究應(yīng)該如何選擇承接載體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的有效供給。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)分類機制分析

創(chuàng)新政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接載體多元化，首先必須對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)進行科學分類，從理論上劃分好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的性質(zhì)，界定好“買什么”的屬性問題，這是“向誰買”的前提，也是承接機制的基礎(chǔ)。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的內(nèi)涵來看，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有鏈條環(huán)節(jié)多、周期長的特點，故其配套服務(wù)覆蓋面非常廣，而且隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，其內(nèi)涵也是一個動態(tài)變化過程，涉及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，具體包括農(nóng)田水利設(shè)施、大型農(nóng)產(chǎn)品儲存、流通設(shè)施等；農(nóng)資服務(wù)，具體包括種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用機械等；農(nóng)產(chǎn)品加工與流通服務(wù)，具體包括農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷、批發(fā)、配送以及農(nóng)產(chǎn)品期貨交易等；農(nóng)業(yè)信息服務(wù)，具體包括農(nóng)業(yè)通信、農(nóng)業(yè)市場信息發(fā)布、農(nóng)業(yè)政策信息發(fā)布、災(zāi)害性天氣預(yù)報等；農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，具體包括農(nóng)產(chǎn)品品種研發(fā)與推廣、農(nóng)業(yè)種植技術(shù)的研發(fā)與推廣、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)等；農(nóng)業(yè)檢測服務(wù)，具體包括農(nóng)用化肥、農(nóng)藥、土壤檢測、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、農(nóng)業(yè)病蟲害檢驗、檢疫與防治等；農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，具體包含農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資、農(nóng)業(yè)保險等。

面對如此復(fù)雜且呈動態(tài)變化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，如何進行科學劃分以有效指導(dǎo)承接載體的選擇呢？在對社會物品和服務(wù)的劃分中，最經(jīng)典的是薩繆爾森根據(jù)效用不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，將社會物品和服務(wù)劃分為純公共物品、準公共物品和純私人物品，這一標準也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的劃分提供了理論依據(jù)。但筆者認為，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的復(fù)雜性和綜合性，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)劃分為純公共服務(wù)、準公共服務(wù)和純私人服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，難度較大，因為從農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略地位來看，整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的公共性較強，而從農(nóng)業(yè)也是市場主體的一項投資領(lǐng)域來看，農(nóng)業(yè)具有典型的私人產(chǎn)品性質(zhì)，也正是基于這兩點，農(nóng)業(yè)又具有混合性特點。因此，按照這種劃分很難有效率的指導(dǎo)政府科學選擇承接載體。

而王海龍(2008)綜合運用公共服務(wù)供給成本、服務(wù)對象、受益范圍以及政府供給能力等指標建立了公共服務(wù)二維動態(tài)分類框架，即將公共服務(wù)劃分為保障性公共服務(wù)和發(fā)展性公共服務(wù)。 這一分類方法為我們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的劃分提供了借鑒，也為有效確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的承接載體提供了啟示。在此，筆者借鑒“公共服務(wù)二維動態(tài)分類框架”將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系簡單明了的劃分為保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。具體如表1所示。

表1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)“二維一體”動態(tài)分類

依據(jù)表1，筆者將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)構(gòu)建為一個“二維一體”的動態(tài)分類結(jié)構(gòu)，縱向上根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的具體內(nèi)容分為：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護、農(nóng)資服務(wù)、農(nóng)業(yè)加工與流通服務(wù)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)檢測服務(wù)和農(nóng)業(yè)金融服務(wù)七個部分(當然，如前所述，這是一個動態(tài)變化過程)；橫向上根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合服務(wù)的供給成本、受益范圍以及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需求程度等標準將其分為保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。

保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)是指在現(xiàn)有經(jīng)濟社會條件下，一方面是基于地理環(huán)境制約，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)短期內(nèi)難以發(fā)展的地區(qū)為確保以家庭為經(jīng)營單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式能順利運行，以保證農(nóng)民糧食的自我供給，具有服務(wù)對象多、受益范圍廣且受益公平、供給成本較大、穩(wěn)定社會秩序等特征；另一方面是對市場難以提供需要政府予以宏觀調(diào)控來為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供一定保障服務(wù)的領(lǐng)域，集中于各種農(nóng)業(yè)政策和質(zhì)量檢測標準供給(如農(nóng)業(yè)金融政策)、供給成本大且成本回收期長的服務(wù)項目(如大型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護、道路修建與養(yǎng)護等以及氣象信息服務(wù)等)、純公益性的服務(wù)項目(如環(huán)境監(jiān)測、耕地面積監(jiān)測與保護等)以及各類農(nóng)業(yè)補貼服務(wù)項目。

發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)是指為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，由政府、市場和社會共同提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)項目。發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的對象是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)內(nèi)容、規(guī)模和質(zhì)量有著特定需求的群體，主要是農(nóng)業(yè)種植大戶、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)公司等。由于其市場性質(zhì)明顯，政府的供給成本相對較小、服務(wù)對象和受益范圍相對有限且受益存在一定的排他性，因此，政府對發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的直接作用程度低于保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，一般通過補貼、資助或者直接向企業(yè)購買的方式實現(xiàn)發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給。

三、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接載體效率解分析

在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)科學劃分后，就是合理選擇承接載體了，這是政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制的核心所在。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給模式中，政府是承載主體，但隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，市場要素越來越豐富和活躍，除政府外，還有企業(yè)、高等院校、科研機構(gòu)和公益性社會組織等市場組織與第三部門。那么，構(gòu)建政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制，該如何選擇承接載體呢？是不是全部交由市場和第三部門來承接，政府僅充當“委托人”的角色呢？在此，筆者將對各承接載體的效率解進行理論上的分析，以為政府科學選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接載體提供理論依據(jù)。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)政府供給的效率解

政府是公共管理的主體，也是公共品和服務(wù)的主要承接載體。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)內(nèi)容廣泛，依據(jù)前述“二維一體”結(jié)構(gòu)劃分，保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)公共性程度較高，有些甚至趨近于純公共產(chǎn)品，這也就決定了政府要承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的供給重任，一部分項目必須交由政府來供給。那么，為什么相當部分保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)項目要由政府來承接呢？筆者借助于“林達爾均衡模型”*“林達爾均衡模型”中，林達爾將政府的作用看成是一個拍賣過程，政府在供給公共物品的過程中，只有獲得公眾的一致同意，就能實現(xiàn)公共物品供給的帕累托均衡，而這一條件只有在公眾對某一公共物品的需求偏好一致時才可能實現(xiàn)，為實現(xiàn)這一均衡，政府需要不斷地調(diào)整公共品供給價格(即稅收攤派)，直至公眾的需求偏好一致。，以“農(nóng)業(yè)氣象信息服務(wù)”為例來分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給中的政府效率解。整個過程可用圖1來描述。

圖1 林達爾均衡模型

由于氣象服務(wù)需要的技術(shù)復(fù)雜、投入成本大，而且其受益范圍和服務(wù)對象廣泛，目前，我國氣象服務(wù)主要由政府部門提供，而公眾為享受氣象服務(wù)所支付的成本則主要體現(xiàn)為提供氣象服務(wù)所分攤的稅收份額。在下圖的供給模型中，橫軸代表氣象服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，縱軸自上而下表示農(nóng)戶A所分攤的稅收份額h，自下而上則是農(nóng)戶B所分攤的稅收份額(1-h)；Da和Db分別表示農(nóng)戶A、B在不同稅收份額下對氣象服務(wù)的需求曲線。設(shè)政府最初設(shè)置的稅收份額分別為h1和(1-h1)，從圖中可以看出，農(nóng)戶A、農(nóng)戶B對氣象服務(wù)的需求偏好明顯不一致，此時，政府便需要通過調(diào)整稅收分攤來影響二者的需求偏好，為了實現(xiàn)供給均衡，這個調(diào)整過程會一直持續(xù)下去，直至Da=Db，即農(nóng)戶A、農(nóng)戶B對氣象服務(wù)的需求偏好一致，此時，政府便實現(xiàn)了對氣象服務(wù)的有效供給，G0即為供給的帕累托均衡解。

通過以上理論分析可以看出，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給中，一些項目必須由政府來充當承接載體才能實現(xiàn)效率解，即資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。當然，這是建立在一系列嚴格的假定條件基礎(chǔ)上的，包括：每個人都愿意真實地顯示對某一服務(wù)的需求；政府能夠精確地計算某一種服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量改變帶來的稅收份額分攤的變化；政府能有效地全面獲取需求信息和供給方式以及政府內(nèi)部不存在尋租行為等“政府失敗”現(xiàn)象。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)市場供給的效率解

市場機制由價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制共同構(gòu)成。對市場機制作用的高度認可始于以亞當·斯密為代表的古典經(jīng)濟學派，認為市場主體作為典型“經(jīng)濟人”，在市場“看不見的手”的作用下，可以通過完全競爭使個人效應(yīng)和社會效應(yīng)達到最大化，從而達到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，可見，市場機制的效率解來自于完全競爭市場的存在。所謂完全競爭市場，是指競爭充分不受任何干擾和阻礙的一種市場結(jié)構(gòu)，市場上有大量的買者和賣者、產(chǎn)品同質(zhì)、要素自由流動和信息完全。在完全競爭市場結(jié)構(gòu)下，每個生產(chǎn)者都是價格的接受者，不存在壟斷行為，因此，迫于競爭壓力，生產(chǎn)者會不斷改善生產(chǎn)過程，促進生產(chǎn)效率的不斷提高，從而資源也會得到高效配置。

依據(jù)前文“二維一體”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)分類，不難理解有相當部分服務(wù)是屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的私人選擇行為，如種子、農(nóng)藥、化肥等物資的選購，這些服務(wù)的受益范圍有限，而且具有明顯的競爭性和排他性，可以交由市場主體通過完全市場競爭來實現(xiàn)有效供給。同時，在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)一方面是我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)模式轉(zhuǎn)型的必然趨勢，另一方面現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將成為富有投資價值的朝陽行業(yè)領(lǐng)域，其市場性質(zhì)愈加明顯，通過市場主體的參與更加有助于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化發(fā)展。如農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的創(chuàng)新、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)物流體系構(gòu)建依靠政府來供給顯然是力不從心的，而市場就可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢，來彌補政府的不足。因此，市場在一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給領(lǐng)域存在效率解。

(三)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)第三部門供給的效率解

公共品第三部門供給的效率解存在前提是由于“市場失靈”和“政府失敗”的存在，導(dǎo)致在公共品供給數(shù)量和質(zhì)量上均缺乏保障，而第三部門組織能夠發(fā)揮其優(yōu)勢，予以有效供給。具體理論解釋為：一是“市場失靈”。公共物品和服務(wù)、外部效應(yīng)、壟斷、規(guī)模報酬遞增的存在使得運用市場價格機制、產(chǎn)權(quán)界定等方法無法排除“免費搭便車”問題，進而導(dǎo)致公共品不能有效供給；二是“政府失敗”。政府在提供公共品時，由于居民需求信息偏好表達的限制、交易費用難以為零、官僚腐敗等問題的存在，導(dǎo)致在資源配置時存在“政府失敗”現(xiàn)象。而第三部門由于其非營利性，既不存在官僚腐敗的弊端，也不存在市場主體的逐利性，不僅可以彌補政府在公共品配置中的缺陷，還可以填補市場主體缺乏動力的作用空間，為需求較高、要求特殊的群體或領(lǐng)域來提供一定規(guī)模和質(zhì)量的公共品和公共服務(wù)。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給中，第三部門同樣有其作用的空間領(lǐng)域，不僅可以提供非營利性的公共品或公共服務(wù)，還可以有效提供一些私人物品或服務(wù)。具體表現(xiàn)為：一方面分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擁有一定的自由流動資源，另一方面，農(nóng)業(yè)服務(wù)的復(fù)雜性使得一些領(lǐng)域政府或市場很難有效解決或不愿意介入，第三部門則可以發(fā)揮其自身不可替代的作用。如非營利性的扶貧開發(fā)組織、農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)組織等第三部門就可以有效供給相關(guān)公共品和服務(wù)，解決農(nóng)業(yè)服務(wù)的差異性和復(fù)雜性問題。而且第三部門已在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等領(lǐng)域有著大量的成功實踐經(jīng)驗，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接上，同樣存在供給的效率解。

四、湖北省政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制環(huán)境分析

(一)政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接載體的現(xiàn)狀分析

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的地理環(huán)境分析。湖北省位于我國中南部地區(qū)，屬于典型的亞熱帶季風氣候，降水豐富、熱量充足，同時，境內(nèi)分布有長江、漢江兩大水系，河湖密布，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的氣候和水文條件。湖北省自古以來被譽為“魚米之鄉(xiāng)”，境內(nèi)的江漢平原是我國九大商品糧基地之一，但平原僅占全省面積的20%，山地面積占56%，丘陵面積占24%。因此，一方面，優(yōu)越的氣候、水源條件，廣袤的平原使得湖北省在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中占據(jù)重要地位，發(fā)展集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是大勢所趨，因而，對發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)需求較大；另一方面，湖北省多山地、丘陵，且在夏季梅雨季節(jié)容易發(fā)生暴雨、洪水災(zāi)害，這在一定程度上制約了全省農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展。但是，地理環(huán)境的制約并不意味著對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的放棄，為進一步提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)潛力，特別是面對湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛在空間，因地制宜的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化趨勢也是不可逆轉(zhuǎn)，這就要求湖北省政府必須轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)服務(wù)供給方式，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接載體的建設(shè)力度，以適應(yīng)湖北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的政策供給分析。為了進一步促進和規(guī)范政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，湖北省政府相關(guān)部門出臺了多項政策法規(guī)，為其提供了政策引導(dǎo)。一方面，相繼印發(fā)《2016年湖北省政府采購目錄及采購限額標準》、《湖北省政府采購評審專家管理辦法》、《湖北省招投標管理辦法》、《湖北省政府采購項目實施管理辦法》等法規(guī)，對政府采購活動中相關(guān)主體的行為、政府采購程序以及政府采購的績效評估作出了有效的規(guī)定，這些政策法規(guī)與《政府采購法》、《招投標法》等法律一起為政府采購農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)活動提供了行為規(guī)范和制度約束；另一方面，積極出臺了促進政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的相關(guān)配套措施，如《湖北省2017年農(nóng)機購置補貼機具補貼額一覽表》、《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的實施意見》等指導(dǎo)性意見，通過財政補貼的方式，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織在農(nóng)機服務(wù)和種子資源供給中發(fā)揮作用。一系列的法律法規(guī)、政策措施為創(chuàng)新政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)提供了制度保障。

3.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的承接載體分析。在政府購買服務(wù)相關(guān)政策供給推動下，湖北省內(nèi)各地方政府也積極探索擴展政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的綜合服務(wù)體系。在多方努力下，參與到政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)中來的承接載體也越來越多，不僅包含了企業(yè)，還有高等院校、科研機構(gòu)、公益性社會組織和農(nóng)民專業(yè)合作社等載體。例如，對于受益范圍很小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，如種子、農(nóng)業(yè)、化肥等農(nóng)資供給服務(wù)，政府一般直接發(fā)放財政補貼到農(nóng)戶個人手中；對于農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣服務(wù)，政府采取對高等院校、科研機構(gòu)進行研究資助來實現(xiàn)；對于農(nóng)業(yè)信息傳播服務(wù)，政府通過向通信機構(gòu)直接購買的方式來實現(xiàn)；并通過運用公共招標、合同委托的方式與企業(yè)、社會組織進行合作等手段，將許多以前由政府供給的服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給市場和社會，不僅有效提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)供給效率，也為繁榮農(nóng)業(yè)服務(wù)市場注入了新動力。如湖北省麻陽縣近年來先后投入上千萬元資金用于購買農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)村信息服務(wù)、農(nóng)村金融服務(wù)和農(nóng)民教育服務(wù)等服務(wù)項目，不僅有效整合了農(nóng)業(yè)服務(wù)資源，更是助推了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

(二)政府購買農(nóng)業(yè)服務(wù)承接機制問題分析

如前理論分析所述，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)種類繁多，但特性存在一定差異，這就決定了不能僅由政府這一載體來提供所有的農(nóng)業(yè)服務(wù)，否則，將會出現(xiàn)“政府失敗”現(xiàn)象。雖然，目前湖北省已經(jīng)開始探索多種形式的政府購買方式，但是直接購買和補貼到戶仍然是最主要舉措，效率和效益均受到極大制約。之所以出現(xiàn)這種局面，一個重要原因是科學的政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接機制缺失，其背后既有制度設(shè)計因素，也有歷史和現(xiàn)實原因，具體分析如下：

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)科學分類機制缺失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系的科學劃分是合理確定承接載體的前提。盡管公共品理論為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的劃分提供了理論依據(jù)，但是，如前所述，基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特點，在操作上存在一定的困難，使得實務(wù)部門不僅在理論上缺乏一個有力的指導(dǎo)，而且在選擇承接載體上存在極大的困惑，也極容易出現(xiàn)耗費大量財政資金但其績效不顯著的結(jié)果。湖北省也不例外，雖然出臺了一系列政策文件來探索政府購買服務(wù)工作，但是，也處于一個政策執(zhí)行的起步摸索期，沒有依據(jù)科學的標準對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)進行系統(tǒng)科學分類，導(dǎo)致很難在市場中尋找到相關(guān)承接載體來有效開展此項工作。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接載體匱乏。承接載體的匱乏導(dǎo)致政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)工作難以得到實質(zhì)性開展，就如同“巧婦難為無米之炊”之境地。政府要創(chuàng)新服務(wù)購買方式，需要承接載體來積極參與，但限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)投資存在周期長、收益回報慢等特點，一些市場主體缺乏承接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的積極性。而第三部門在我國也處于一個發(fā)展階段，就湖北省而言，具備承接政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的社會組織十分有限。以農(nóng)民專業(yè)合作社為例，雖然截至2016年底，湖北省全省農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達62826個，但其中有近1/10是由各級供銷合作社投資主辦，由民間資本獨立主辦的農(nóng)民專業(yè)合作社往往規(guī)模小，人數(shù)較少。與此同時，其他公益性的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織數(shù)量非常小，這直接導(dǎo)致政府在購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)時可選擇的承接載體非常有限。

3. 績效評估和監(jiān)督體系缺位?？茖W的績效評估體系和監(jiān)督體系不僅能夠?qū)φ徺I農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的效果進行評價和督促，還能夠及時發(fā)現(xiàn)政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)過程中的問題，便于不斷總結(jié)和反饋，促進政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)效率的提高。目前，在湖北省政府購買公共服務(wù)(包括農(nóng)業(yè)服務(wù))的相關(guān)政策法規(guī)中，對政府購買公共服務(wù)的招投標程序、資金撥付都有嚴格的規(guī)定，然而對政府購買公共服務(wù)效果的績效評價和監(jiān)督體系制度建設(shè)十分薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)更不例外，這就無法為政府在購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)時合理選擇承接載體提供幫助和參考，也使得政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的承接載體甄選標準未能在大量的政府采購實踐中得以形成。

五、政策建議

政府購買服務(wù)創(chuàng)新是國務(wù)院著力研究推動的一項重點工作，湖北省各級政府也在積極探索。同時，黨的十八屆三中全會明確指出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，既是對市場在資源配置中效率的充分認可，也是對政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求。為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，推進湖北省現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，針對政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的承接機制這一研究命題，本文提出如下政策建議：

第一，科學劃分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為合理選擇承接載體奠定前提。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)是一個綜合、復(fù)雜且呈動態(tài)變化的體系，筆者認為從理論上將其劃分為保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)有助于指導(dǎo)政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)工作實踐的有效開展，可以為如何選擇政府、市場和第三部門等承接載體提供直觀參考依據(jù)。類似農(nóng)業(yè)政策的制定、大型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)業(yè)氣象信息服務(wù)等內(nèi)容屬于保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，而農(nóng)業(yè)市場信息、農(nóng)業(yè)金融服務(wù)等內(nèi)容則歸屬于發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。對于作為農(nóng)業(yè)大省的湖北省來說，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)劃分為保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)同樣貼合省情實際。

第二，選擇合適承接載體，創(chuàng)新政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)方式。要根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的公共性、供給成本、服務(wù)對象等特征來選擇合適的承接載體，而在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)進行分類后，政府選擇相應(yīng)的承接載體就相對容易很多。對于保障性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)應(yīng)主要由政府提供，市場和第三部門作為補充；對于發(fā)展性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)則主要由市場來提供，政府和第三部門作為補充；對于一些公益性或互助性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，如：農(nóng)業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)、農(nóng)機互助服務(wù)等，則可交由農(nóng)民專業(yè)合作社和公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織等第三部門承接。同時，在購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)過程中，要堅持靈活多樣的購買方式，采取政府服務(wù)合同出租、特許經(jīng)營、使用者付費、直接補助以及憑單制等多種方法，且對符合政府采購競爭性條件的，統(tǒng)一納入采購程序，對不具備競爭條件的，允許采取委托、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等方式進行購買。

第三，大力培育第三部門組織，擴大政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)承接載體的選擇范圍。第三部門的快速發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，應(yīng)因勢利導(dǎo)充分發(fā)揮第三部門的優(yōu)勢，彌補政府與市場的不足。而當前我國第三部門與國外還存在較大的發(fā)展差距，導(dǎo)致政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)時可選擇面有限，湖北省也不例外，普遍存在數(shù)量少、規(guī)模小、實力弱等特征，因此，需要政府大力培育和扶持，把提升第三部門組織能力作為開展政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。對適合第三部門提供的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，給予充分信任交由其承擔，并積極落實和完善公益性捐贈稅前扣除、非營利組織自身收入免稅政策，推廣利用財政資金支持第三部門組織參與社會服務(wù)示范項目。

第四，以結(jié)果為導(dǎo)向，加強對政府購買農(nóng)業(yè)服務(wù)的績效評估和監(jiān)督管理。結(jié)果導(dǎo)向是現(xiàn)代公共管理活動的重要特征，政府在購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)過程中，也應(yīng)該堅持結(jié)果導(dǎo)向，改變傳統(tǒng)的“重投入、抓開始、輕結(jié)果”的做法。具體可從兩方面著手：一是要建立健全政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的合同審核制度，與承接載體制定科學合理的購買合同，并將此作為政府評價承接載體供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的重要標準，評價內(nèi)容應(yīng)包括供給成本、服務(wù)時間、受益范圍、受益群體評級、服務(wù)質(zhì)量以及購買合同規(guī)定的其他事項；二是要加強政府購買農(nóng)業(yè)服務(wù)的監(jiān)督管理，在政府購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)過程中，應(yīng)該堅持公開透明原則，及時公布相關(guān)信息，既要充分發(fā)揮政府內(nèi)部監(jiān)督機制的作用，還要便于發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用，確保有實力的承接載體公平參與競爭。

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A Study on the Undertaking Mechanism of Agricultral Production Service Purchase:Taking Hubei Province as an Example

Chen Hailin Cao Runlin Guan Zefeng

It’s saying that “Huguang riped, the world enough”. Hubei province is one of the most important grain production base of China, and innovation of government purchase is the key to realize the marketization and socilization of public service supply. This paper argued that bulid perfect undertake mechanisms is the key to promote government purchase innovation of agricultural service, and it’s necessary and important for the development of Hubei Province’s modern agriculture. This paper bulit a two-dimensional classification system of agricultural production service, and according to it, the agriculture production service was divided to protected agricultural production service and developed agricultural production service. Select the undertake carrier reasonably is the key to promote the undertake mechanism of agricultural production service purchase by government, and the article analyzed the efficiency of government, market and the third sector in agricultural production service supply. Finally, put forward the policy recomends in building the undertake mechanism of agricultural production combined with the situation in hubei province.

Government Purchase, Agricultural Production Service, Undertake Mechanism

陳海林 中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院 曹潤林 廣西壯族自治區(qū)財政廳 管澤鋒 湖南省財政廳