王鯤鵬*，於方，張衍燊

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

淺議突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失評估工作方法

王鯤鵬*，於方，張衍燊

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

直接經(jīng)濟損失評估作為確定突發(fā)環(huán)境事件級別、事故追責(zé)、刑事判罰、行政處罰的重要依據(jù)，是突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評估的一項重要工作內(nèi)容。由于工作起步較晚，它目前存在缺少規(guī)范有效的工作制度、缺少工作標準依據(jù)和工作細則等問題，給評估工作造成困難。本文結(jié)合實際工作經(jīng)驗，討論評估工作程序和基本方法，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集方法、數(shù)據(jù)整理方法、數(shù)據(jù)審核原則以及財產(chǎn)和生態(tài)損害評估的量化原則，設(shè)計出一套數(shù)據(jù)調(diào)查和整理表格，提出了設(shè)備、材料、人工、行政等費用的具體審核標準，并對直接經(jīng)濟損失評估工作的開展提出對策建議。

突發(fā)環(huán)境事件；直接經(jīng)濟損失；環(huán)境損害評估

引言

《中華人民共和國環(huán)境保護法》要求“突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織評估事件造成的環(huán)境影響和損失”；《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（環(huán)境保護部令第34號）第三十一條也規(guī)定，“縣級以上地方環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)在本級人民政府的統(tǒng)一部署下，組織開展突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境影響和損失等評估工作”?！锻话l(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》（環(huán)辦〔2014〕118號，以下簡稱《推薦方法》）明確，損害評估工作內(nèi)容包括“計算應(yīng)急處置階段可量化的應(yīng)急處置費用、人身損害、財產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境損害等各類直接經(jīng)濟損失；劃分生態(tài)功能喪失程度；判斷是否需要啟動中長期損害評估”。因此，應(yīng)急處置階段的直接經(jīng)濟損失評估是突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評估的一項重要工作內(nèi)容。同時，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，直接經(jīng)濟損失是確定突發(fā)環(huán)境事件級別、追究事故責(zé)任、進行行政處罰的重要依據(jù)。

按照《推薦方法》中關(guān)于直接經(jīng)濟損失的定義，直接經(jīng)濟損失評估的內(nèi)容為與突發(fā)環(huán)境事件有直接因果關(guān)系的人身損害、財產(chǎn)損害、應(yīng)急處置費用以及應(yīng)急處置階段可以確定的其他直接經(jīng)濟損失[1]。本文總結(jié)了多次重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段損害鑒定評估的工作經(jīng)驗，討論突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失評估的工作程序和工作方法。

1 直接經(jīng)濟損失評估的難點

突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失評估由于工作開展時間尚短，相關(guān)工作制度和工作方法并不完善，實踐中這項工作的開展面臨較多困難，主要表現(xiàn)在：一是缺少規(guī)范有效的工作制度，現(xiàn)有法規(guī)文件只對開展損害評估工作提出了要求，但是對調(diào)查主體、調(diào)查客體等工作對象沒有明確的規(guī)定，對各對象的職責(zé)和義務(wù)也缺少界定，導(dǎo)致工作銜接不暢、效率不高；二是直接經(jīng)濟損失現(xiàn)有的定義過于原則，缺少清晰的邊界，對工作中實際出現(xiàn)的種類繁多、形式各樣的損失，無法判定其是否屬于直接經(jīng)濟損失的評估范圍；三是缺少工作標準和依據(jù)，如數(shù)據(jù)審核標準、數(shù)據(jù)處理依據(jù)等；四是缺少評估工作細則，調(diào)查表填報人員不能很好地理解各項調(diào)查內(nèi)容，容易導(dǎo)致多報、漏報和錯報，很多情況下不能提供有效的證明材料。

2 直接經(jīng)濟損失評估工作程序

直接經(jīng)濟損失評估按照工作流程主要分為以下三個階段：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料收集整理、數(shù)據(jù)審核、評估報告編寫。各工作階段并非完全獨立，可根據(jù)實際工作情況交叉進行或同步開展。直接經(jīng)濟損失評估工作流程見圖1。

圖1 直接經(jīng)濟損失評估工作流程

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料收集整理

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料收集整理是直接經(jīng)濟損失評估的基礎(chǔ)工作，一般采用問卷調(diào)查方法。由評估人員設(shè)計好調(diào)查表格并附詳細填表說明，在應(yīng)急工作開始時發(fā)放給各應(yīng)急處置工作參與單位，由各單位根據(jù)實際情況，選擇對應(yīng)的調(diào)查表填寫。對于事件影響較小、處置時間不超過兩周的事件，調(diào)查表可在應(yīng)急處置工作結(jié)束后統(tǒng)一填寫；而對于處置時間持續(xù)超過兩周的事件，為保證及時記錄并避免一次工作量過大，各單位應(yīng)從應(yīng)急之初開始每一周或兩周填寫一次，直至應(yīng)急處置工作結(jié)束。

評估人員應(yīng)及時收集、匯總、整理調(diào)查表，作為直接經(jīng)濟損失評估的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料準備完成后，進入數(shù)據(jù)審核階段。

2.2 數(shù)據(jù)審核

數(shù)據(jù)審核是一個由淺入深逐步深入的工作過程。根據(jù)工作重點不同，數(shù)據(jù)審核工作又細分為四個階段，即數(shù)據(jù)初審、數(shù)據(jù)確認、數(shù)據(jù)復(fù)審和數(shù)據(jù)整理。

（1）數(shù)據(jù)初審。數(shù)據(jù)初審是對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行逐個篩查的過程，審核內(nèi)容為數(shù)據(jù)的完整性、合理性。完整性審核一是對表格要素如填寫單位、填寫人及聯(lián)系方式等進行審核，二是對數(shù)據(jù)要素審核，即審核各表格的主要填報內(nèi)容。合理性審核一是審核各單位費用項目與處置工作內(nèi)容是否匹配，二是審核單位之間是否存在重復(fù)填報或漏報的現(xiàn)象，三是審核賠償標準是否符合相關(guān)文件要求。

（2）數(shù)據(jù)確認。數(shù)據(jù)確認是針對初審時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)的問題，由評估人員與數(shù)據(jù)填報人（單位）或數(shù)據(jù)來源單位進行溝通和確認。工作方式包括電話、郵件或當(dāng)面溝通，必要時可采用公文函件的方式。

（3）數(shù)據(jù)復(fù)審?；A(chǔ)數(shù)據(jù)資料經(jīng)確認無誤后，進入數(shù)據(jù)復(fù)審階段。數(shù)據(jù)復(fù)審主要審查數(shù)據(jù)的真實性，將費用數(shù)據(jù)與證明材料一一進行核對。證明材料包括合同、發(fā)票、協(xié)議等具有法律效力的文件。對于數(shù)額較小而數(shù)量巨大的證明材料（如餐費發(fā)票、油費發(fā)票等），可抽取一定比例的原始票據(jù)進行核實檢查。

（4）數(shù)據(jù)整理。數(shù)據(jù)整理是對復(fù)審后的數(shù)據(jù)進行最終的整理和分析，包括三個工作內(nèi)容：一是對不符合數(shù)據(jù)審核原則或標準的數(shù)據(jù)予以剔除或調(diào)整；二是對財產(chǎn)損害、人身損害和生態(tài)環(huán)境損害進行量化；三是根據(jù)工作需要對數(shù)據(jù)按類別進行整合。

2.3 評估報告編寫

評估報告編寫是對整體評估工作的總結(jié)。評估報告內(nèi)容一般需要對應(yīng)急處置工作進行簡單回顧，明確評估依據(jù)和評估方法，敘述評估工作過程，展示評估結(jié)果，最后給出評估結(jié)論。

3 直接經(jīng)濟損失評估工作方法

3.1 工作方法

在評估工作的三個階段中用到的基礎(chǔ)工作方法主要包括問卷調(diào)查、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整理、實地勘查和走訪調(diào)研。

3.1.1 問卷調(diào)查

問卷調(diào)查是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集最常用和最基本的方法。筆者總結(jié)多次突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失評估的工作經(jīng)驗，結(jié)合人身損害、財產(chǎn)損害和應(yīng)急處置費用調(diào)查的特點，設(shè)計出一套調(diào)查表格①因篇幅限制不在本文中附表格，若有需要，可郵件聯(lián)系作者獲取，表格供工作參考，需根據(jù)具體事件特征和工作需要調(diào)整。。因各次事件的差異性，在實際工作中應(yīng)結(jié)合具體情況對調(diào)查表格進行調(diào)整，其中，應(yīng)急處置工程費用調(diào)查表可根據(jù)工程類型分為多套表格。隨調(diào)查表應(yīng)附詳細的填表說明，填表說明包括各項費用說明、表格指標說明、填寫注意事項、表格提交方式及期限、評估人員聯(lián)系方式等。

對于調(diào)查表中的主要費用項目，給出如下限定說明：購置（租賃）費指專門為當(dāng)次應(yīng)急工作購置（租賃）設(shè)備或材料產(chǎn)生的費用；折舊費指在應(yīng)急工作中使用本單位已有的設(shè)備或材料導(dǎo)致折損產(chǎn)生的費用；運行維護費指工程實施期間產(chǎn)生的能源消耗、藥劑費、管理費、設(shè)備維修等與處理設(shè)施運行有關(guān)的費用；工程費指某部分工程打包外包給工程公司產(chǎn)生的承包費；勞務(wù)費指應(yīng)急期間為提供應(yīng)急工作相關(guān)勞務(wù)的個人支付其勞動所得產(chǎn)生的費用，“個人”不能為應(yīng)急參與單位內(nèi)部工作人員；加班費指應(yīng)急期間支付給應(yīng)急參與單位內(nèi)部工作人員因超時工作所得的勞動報酬。指標說明見調(diào)查表中的注釋。

3.1.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整理

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由于種類繁雜、數(shù)量龐大，在整理時應(yīng)遵循以下原則：一是規(guī)范化，即采用表格對原始填報數(shù)據(jù)進行規(guī)范化整理，保證數(shù)據(jù)清晰、合理，便于數(shù)據(jù)查詢，待評估工作發(fā)展成熟后可開發(fā)數(shù)據(jù)庫進行規(guī)范化管理；二是可追溯，即整理結(jié)果與原始數(shù)據(jù)表格有對應(yīng)信息，能隨時根據(jù)需要與原始數(shù)據(jù)對照，始終保持數(shù)據(jù)的一致性；三是痕跡化，即體現(xiàn)評估工作過程對原始數(shù)據(jù)所做的處理、處理原因或依據(jù)及處理結(jié)果。本文總結(jié)多次工作經(jīng)驗設(shè)計了數(shù)據(jù)整理表格。

3.1.3 實地勘察和走訪調(diào)研

實地勘察和走訪調(diào)研主要用于調(diào)查方案制定與數(shù)據(jù)審核工作。財產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害評估中需要實地勘察，通過觀測、丈量等方式，了解損害數(shù)量、損害程度等，或以走訪當(dāng)?shù)厝罕姷男问搅私馐录绊懬闆r。數(shù)據(jù)審核環(huán)節(jié)一般需要走訪數(shù)據(jù)填報單位，溝通審核問題，抽查費用原始憑證或工作記錄等。

3.2 數(shù)據(jù)審核原則

3.2.1 總體原則

按照《推薦方法》的要求，對數(shù)據(jù)質(zhì)量要進行完整性、真實性和邏輯性審核。

（1）完整性審核。完整性包括數(shù)據(jù)完整和證明材料完整。各類型數(shù)據(jù)調(diào)查表要填報完整，不能缺少重要項目；證明材料要求所有費用數(shù)據(jù)均需有對應(yīng)的證明材料作為支撐，有效證明材料包括發(fā)票、合同、協(xié)議或政府出具的加蓋公章的證明材料等憑證。

（2）真實性審核。真實性主要通過證明材料、現(xiàn)場調(diào)查等核驗。證明材料要求費用類型和數(shù)額與填報數(shù)據(jù)一致，此外要求證明材料產(chǎn)生時間在應(yīng)急處置時間范圍內(nèi)。考慮到應(yīng)急處置期間工作時間的緊迫性和工作性質(zhì)的特殊性，原則上，可在應(yīng)急結(jié)束后一個月內(nèi)補齊證明材料，若有特殊情況，可往后順延。證明材料時間在規(guī)定時間以內(nèi)的，視為有效的費用。

（3）邏輯性審核。邏輯性審核主要指對于跨界突發(fā)環(huán)境事件等影響范圍較大、參與處置工作單位較多的事件，需對不同單位、不同地區(qū)填報的數(shù)據(jù)進行對比和邏輯分析，對不合邏輯的數(shù)據(jù)進行校正。例如，在某銻污染事件直接經(jīng)濟損失評估中，對同一類型的支出項目，對比不同單位填報的費用，對單價差異較大（超過50%）且無合理解釋的，由評估者根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料或市場平均水平確定費用標準對其進行校正，以校正后的費用作為評估結(jié)果。

3.2.2 具體問題處理原則

本文總結(jié)了多次評估工作中在完整性、真實性和邏輯性審核中較常遇到的具體問題，分類別給出以下處理建議：

（1）設(shè)備費用和工程費用審核。對非一次性的新購置設(shè)備（應(yīng)急期間購置但應(yīng)急結(jié)束后在日常工作中也能發(fā)揮作用的設(shè)備）和非一次性的新建工程（應(yīng)急期間建設(shè)但是應(yīng)急結(jié)束后作為長期或永久性工程持續(xù)發(fā)揮作用），應(yīng)將其產(chǎn)生的費用根據(jù)折舊年限進行折舊，折舊后的費用視為合理的直接經(jīng)濟損失。本來已列入設(shè)備購置預(yù)算或工程建設(shè)預(yù)算的，因突發(fā)事件發(fā)生而提早落實該計劃產(chǎn)生的設(shè)備購置費用和工程建設(shè)費用，不計入直接經(jīng)濟損失。

對于常用設(shè)備和常見工程在計算折舊費用時應(yīng)采用的折舊年限標準，本文在查閱相關(guān)財務(wù)文件并咨詢財務(wù)專家的基礎(chǔ)上，總結(jié)出幾種常用標準，見表1。

表1 常用設(shè)備、常見工程的折舊年限參考標準[2-4]

（2）材料費審核原則。材料數(shù)量以調(diào)查表提供的數(shù)據(jù)為準，材料單價以在市場價范圍內(nèi)視為合理。各材料的市場價以工程發(fā)生地所在省市“建設(shè)工程造價信息網(wǎng)”上發(fā)布的價格為參考。此原則也適用于小型設(shè)備（單價小于5000元）。

（3）人工費審核原則。人工費的審核主要審核發(fā)放合理性。勞務(wù)費和加班費以有勞務(wù)合同或本單位財務(wù)支付證明的視為合理。為單位內(nèi)部人員發(fā)放的勞務(wù)費、縣區(qū)級以上政府部門公務(wù)人員的加班費不予計入。

（4）行政費用審核原則。行政費用的審核主要審核餐飲費和住宿費標準。餐飲費標準執(zhí)行《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》《中央和國家機關(guān)差旅住宿費和伙食補助費標準》規(guī)定的每人每天100元，住宿費標準執(zhí)行每人每天300元。超出餐飲費標準的招待費視為不合理。非當(dāng)?shù)卣摀?dān)的相關(guān)單位協(xié)助人員、專家和其他人員產(chǎn)生的差旅費、住宿費等不計入應(yīng)急處置費用。

3.3 財產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境損害量化原則

財產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害量化方法按照《推薦方法》中介紹的方法進行，其中各項費用依據(jù)“3.2數(shù)據(jù)審核原則”對應(yīng)內(nèi)容進行審核。對于無法按照《推薦方法》中介紹的方法進行量化的財產(chǎn)損害，如耕地損失、林木損失等，可結(jié)合當(dāng)?shù)卣鼍叩南嚓P(guān)賠償文件進行量化。比如，在某突發(fā)環(huán)境事件中，S縣的財產(chǎn)損害費用根據(jù)該縣政府出具的“受損土地房屋及地上附著物補償方案”和縣政府與村民商定的賠償協(xié)議進行量化。

4 結(jié)論和建議

突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失目前雖然已經(jīng)建立了基本的工作程序和工作方法，但是仍存在工作制度不健全、評估依據(jù)和標準不足、工作細則缺失等問題。對此，本文提出以下建議：一是加快推動突發(fā)環(huán)境事件直接經(jīng)濟損失評估的相關(guān)法規(guī)和工作制度建設(shè)，明確評估工作機制、工作主體、工作程序，以及各主體的工作責(zé)任和義務(wù)，保障評估工作順利開展；二是完善評估技術(shù)方法，制定評估標準，明確工作細則，提高評估工作效率和規(guī)范化程度，增強評估結(jié)果的公正性和客觀性。

[1] 環(huán)境保護部．突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法（環(huán)辦〔2014〕118號）[R]. 2014.

[2] 國務(wù)院．中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例[R]. 2007.

[3] 財政部，科技部．科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)制度[R]. 2012.

[4] 財政部，科技部．關(guān)于執(zhí)行《科學(xué)事業(yè)單位財務(wù)制度》有關(guān)問題的通知[R]. 2014.

Some Methods for Direct Economic Loss Assessment of Environmental Accident

WANG Kunpeng*, YU Fang, ZHANG Yanshen

(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

As the basic evidence to determine the level of environmental emergency as well as investigate the responsibility, administrative and criminal penalty, direct economic loss assessment is an important part of environmental damage assessment. As this work started late, it was impeded by lack of effective working system, standards and description. Combined with practical experience, the work processes and methods including data collection and analysis were discussed in the paper. Principles of data verification, property and environmental damage quantization were also summarized. Tables for data collection and arrangement were designed and standards for data verification were proposed to offer the practitioner help. Furthermore some suggestions were put forward for the improvement of direct economic loss assessment.

environmental accident; direct economic loss; environmental damage assessment

X820

1674-6252（2017）03-0066-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.066

*責(zé)任作者： 王鯤鵬（1990—），女，助理研究員，碩士，從事環(huán)境風(fēng)險評估、環(huán)境應(yīng)急管理、環(huán)境損害評估研究工作，E-mail: wangkp@caep.org.cn。