李鐵：特色小鎮(zhèn)熱潮下的冷思考

李鐵，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

特色小鎮(zhèn)概況

談及特色小鎮(zhèn)，不得不提到劉鶴。2015年，中財(cái)辦的主任劉鶴到浙江調(diào)研后，寫了《浙江特色小鎮(zhèn)調(diào)研報(bào)告》，報(bào)告總結(jié)了浙江特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別指出特色小鎮(zhèn)有助于促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高科技發(fā)展，起到了重要作用。希望能夠按照浙江推出特色小鎮(zhèn)的方法在全國復(fù)制一批特色小鎮(zhèn)。

所謂特色小鎮(zhèn)，實(shí)際是指按照浙江的經(jīng)驗(yàn)，在大城市周邊或農(nóng)村集聚區(qū)，以建鎮(zhèn)或現(xiàn)有村莊為基礎(chǔ)，逐步形成的一種以特色產(chǎn)業(yè)為核心的小鎮(zhèn)。這些小鎮(zhèn)的特點(diǎn)首先在于以市場化的方式，將經(jīng)營特色產(chǎn)業(yè)的人，比如搞金融的、互聯(lián)網(wǎng)的、專業(yè)加工的等等產(chǎn)業(yè)集聚到這個小鎮(zhèn)。其次，這些小鎮(zhèn)應(yīng)該是遠(yuǎn)離大城市中心區(qū)的。此外，這些小鎮(zhèn)的成本相對低廉，沒有過高房租和管理成本。其發(fā)展特色是在低成本的過程中形成產(chǎn)業(yè)集聚。最后，經(jīng)過十幾年的積累后形成一定規(guī)模，這種特色產(chǎn)業(yè)將輻射全國，甚至走向世界。

這樣的發(fā)展進(jìn)程其實(shí)是歷史的沿襲。從20世紀(jì)80年代起，我國浙江、江蘇、廣州就已經(jīng)有了這樣一批特色小鎮(zhèn)，例如溫州柳市鎮(zhèn)（中國電器之都）、浙江紹興縣柯橋鎮(zhèn)紡織市場、臺州市路橋區(qū)舊輪胎市場等。這些大大小小的市場中逐漸形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有的產(chǎn)業(yè)甚至在發(fā)展中取得了一定的領(lǐng)先地位，占據(jù)了世界的江山。這些特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷史為后來的特色小鎮(zhèn)發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)，這也是中國農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中一個非常具有創(chuàng)意性的過程。

特色小鎮(zhèn)提出的緣由

現(xiàn)在提出特色小鎮(zhèn)，大概有這樣幾方面的意義：

第一，總書記在講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市發(fā)展發(fā)展不要搞千城一面，要看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁。其意義就在于，我國目前的城市發(fā)展過于注重現(xiàn)代化，但真正給人們留下記憶的，不見得就是大城市的核心區(qū)。其實(shí)，小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)可能具有更加豐富的文化特性和歷史傳承。

第二，目前，由于我們城市發(fā)展過快、城市發(fā)展成本過高，導(dǎo)致城市承載人口面臨的壓力越來越重，房價上漲趨勢也越來越明顯，真正的實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要尋求成本洼地。我們知道，在全世界的城市化規(guī)律中，首先要有市場，然后是工業(yè)開始發(fā)展，最后是第三產(chǎn)業(yè)替代工業(yè)，工業(yè)則開始遠(yuǎn)離城市。實(shí)體經(jīng)濟(jì)向城外走，出現(xiàn)了逆城市化的進(jìn)程，正是一種產(chǎn)業(yè)在尋求成本洼地的現(xiàn)象，這就需求一種新的集聚效應(yīng)，還需求更多的勞動力介入。

如今，很多大城市都在致力于遷出低端產(chǎn)業(yè)，這一政策一定會把部分看起來較低創(chuàng)業(yè)的人口從城市中心排斥出去。另外，大量的創(chuàng)業(yè)人口、草根經(jīng)營需要創(chuàng)業(yè)空間，以及與其投入水平和收入水平相適應(yīng)的地方，而大城市的高房租、高消費(fèi)必然會影響創(chuàng)業(yè)成本。因此，到周邊小鎮(zhèn)或村莊去，利用農(nóng)民廉價的集體用地（宅基地），就可以大幅度地降低創(chuàng)業(yè)成本。這在世界上也并非沒有先例。在近幾十年，全世界產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并不一定出現(xiàn)在大城市。微軟發(fā)跡于小鎮(zhèn)，硅谷也不在城市中心地區(qū)，創(chuàng)業(yè)成本較低是小鎮(zhèn)的主要甚至是決定性因素。

可以說，創(chuàng)業(yè)選擇成本洼地是特色小鎮(zhèn)形成的一個重要基礎(chǔ)。在城市中心區(qū)、主城區(qū)，既要保持城市的包容，又要加大城市的稅收，還要增強(qiáng)城市的管理力度，造成巨大的管理成本。創(chuàng)業(yè)者集聚到小鎮(zhèn)去，在這方面約束就相對減少。

我在過去接受某雜志采訪時曾提到過，20世紀(jì)80年代在遼寧海城有西柳大集，很多人非常樂意去那個地方經(jīng)商，特別是改革開放以后。有人看過大集后百思不得其解：縣城比那里好得多，為什么跑到離縣城那么遠(yuǎn)的地方去搞個大集？于是在縣城里開辟個地方，環(huán)境、工商、稅務(wù)都做最好的服務(wù)，結(jié)果開了半年也沒有人來。后來他想通了，市場要遠(yuǎn)離政府。所以管理成本低，也是一個不可忽視的因素。

這句“市場要遠(yuǎn)離政府”正說明了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展在創(chuàng)業(yè)初期是以市場為主導(dǎo)，要降低政府管理導(dǎo)致的成本，降低政府約束。比如北京的動物園批發(fā)市場，經(jīng)常面臨政府提出各種要求，是不是要加強(qiáng)管理，是不是要防止各種隱患，后來還要他們遷出，導(dǎo)致這個批發(fā)市場總是處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)?？墒堑叫℃?zhèn)就不會存在這種問題，因?yàn)樾℃?zhèn)本來發(fā)展水平就低，創(chuàng)業(yè)人士到來給小鎮(zhèn)帶來生機(jī)，給居民帶來收入，特別是房租的收入，這是一件好事。

其實(shí)北京也有特色小鎮(zhèn)，就是北京的宋莊。許多畫家集聚到那里，就形成了一個文化特色小鎮(zhèn)。帶動幾千個畫家形成一種特殊的文化產(chǎn)業(yè)。這些畫家從農(nóng)民手里租房子，成本很低。畫家聚集多了，就形成了一種文化。宋莊就這樣成為了北京周邊一個具有文化創(chuàng)意的特色小鎮(zhèn)。如果未來宋莊的農(nóng)民抬高房租價格，那么畫家們就會遠(yuǎn)離宋莊。這就說明了，第一，由于城市的發(fā)展導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)成本過高，部分人群就會開始尋求成本較低的地方。第二，成本洼地是產(chǎn)業(yè)聚集的一個重要因素。第三，一定不要忽視管理成本。管理成本在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中起到非常重要的促進(jìn)作用。但如果政府能管理好，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、如交通、網(wǎng)絡(luò)，又沒有大幅度增加成本，這樣反而能促進(jìn)小鎮(zhèn)發(fā)展。

此外，特色小鎮(zhèn)的形式各有不同?，F(xiàn)在浙江的特色小鎮(zhèn)大多是實(shí)體經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)相結(jié)合而成的。如互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)等。但也有不同于這種形式，由具有歷史意義的文化景觀、自然環(huán)境、人為塑造的文化特色等條件形成的旅游小鎮(zhèn)、滑雪小鎮(zhèn)等。這些小鎮(zhèn)由大投資商塑造出旅游和文化的特色景觀，帶動了經(jīng)濟(jì)和人口的增長。因此，特色小鎮(zhèn)不一定要拘泥一格。但最重要的是，如何才能通過產(chǎn)業(yè)集聚來帶動人口集聚，并支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這才是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心。

提出特色小鎮(zhèn)的意義

第一，中國特色小鎮(zhèn)的提出，實(shí)際上是我國對當(dāng)今城市發(fā)展的路徑提出了新的選擇。由于大城市發(fā)展過快，城市病特別嚴(yán)重，交通擁堵、房價、霧霾以及基礎(chǔ)設(shè)施供給，這些問題使得我們對大城市的管理力不從心。隨之而來的人口問題也越發(fā)嚴(yán)重，不止居民產(chǎn)生不滿，城市管理者也開始質(zhì)疑，是不是還要繼續(xù)走這種大城市、特大城市發(fā)展路徑。畢竟現(xiàn)在我國有6個人口在1000萬以上的城市，還有20多個人口超過500萬的城市，這些城市發(fā)展規(guī)模雖然大，但也普遍存在嚴(yán)重的社會問題。所以，特色小鎮(zhèn)的提出，是對我國三十年城市化道路的一種總結(jié)：我們或許可以通過合理的城市群、大中小城市分布，推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展來更好的帶動實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)的空間里，推動所需創(chuàng)業(yè)成本較低的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而尋求一種新型的城鎮(zhèn)化道路。這個意義是很重大的。

第二，我們看到，歐美國家，包括日本，其中不少大企業(yè)、工業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)，都是發(fā)端于中小城鎮(zhèn)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，這也意味我國也應(yīng)該遵循國際化的普遍規(guī)律，尋求大中小城市并舉發(fā)展的路徑。我們過去在政策的供給條件、城市的行政管理、資源的配置、規(guī)劃管理上，是不是過多偏重于中心城市，偏重于大城市的主城區(qū)，而忽視那些能發(fā)育實(shí)體經(jīng)濟(jì)的特色小鎮(zhèn)？這是值得我們反思的問題。實(shí)際上這也為城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)著力發(fā)展哪類城市提出了新的課題。

第三，總結(jié)我國20世紀(jì)80年代農(nóng)村快速發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、小鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展都曾經(jīng)有過的經(jīng)驗(yàn)，其結(jié)果顯示，在相當(dāng)一部分省區(qū)，70%以上的經(jīng)濟(jì)收入是由小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，我們曾經(jīng)有過這樣的道路。但現(xiàn)由于管理體制，資源過多集中在大城市、特大城市，限制了這些中小城市和特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。

第四，市場也在發(fā)揮作用。由于成本變化，市場開始尋求新的發(fā)展機(jī)會，工業(yè)要根據(jù)成本變化遠(yuǎn)離城市，創(chuàng)業(yè)也要根據(jù)成本向城市邊緣、小城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。我們是否應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)，在這種既定的城市發(fā)展格局中，按照市場規(guī)律來發(fā)現(xiàn)、引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)發(fā)展，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)注入新的活力？這一點(diǎn)，已經(jīng)可以看做是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展未來的一種新格局。

所以，特色小鎮(zhèn)的提出，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。按照這個發(fā)展思路，有關(guān)部門出臺了一系列的特色小鎮(zhèn)策略，各地也都在積極落實(shí)，這就是特色小鎮(zhèn)當(dāng)前的發(fā)展形勢。

特色小鎮(zhèn)避免出現(xiàn)的問題

這些特色小鎮(zhèn)政策一旦提出，必然會產(chǎn)生另外一種意想不到的結(jié)果。一旦特色小鎮(zhèn)熱了，人們就會希望它促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在降低城市發(fā)展成本的過程中帶動實(shí)體經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)業(yè)。但事實(shí)上，我們還將面臨另一種格局：現(xiàn)在房地產(chǎn)發(fā)展在各類城市都遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于特大城市控制人口，控制土地出讓，導(dǎo)致房價過高，在大中城市中，房屋空置率越來越高，過去那種房地產(chǎn)過度擴(kuò)張的形式已開始出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，房地產(chǎn)要升級必須尋求新的發(fā)展空間。

現(xiàn)在，特色小鎮(zhèn)為房地產(chǎn)找到了一個新的由頭，其最主要的特點(diǎn)就是，拿地成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大中城市。其二，房子在大中城市賣不出去，房地產(chǎn)商就在所謂特色上下功夫，試圖尋找新的一批購房者，特色小鎮(zhèn)既有創(chuàng)意空間，又有大量人口，必然為房地產(chǎn)商帶來新的機(jī)遇或是可能。其三，特色小鎮(zhèn)大都選擇在城市郊區(qū)。過去城市郊區(qū)、小鎮(zhèn)或村莊的發(fā)展有太多限制?，F(xiàn)在打著特色小鎮(zhèn)旗號，在城市的邊緣地區(qū)占領(lǐng)一塊空間，也會給買房者提供一種新的空間，可能催生新的房地產(chǎn)熱。其四，所謂特色，實(shí)際上也是指小鎮(zhèn)有別于城市霧霾、交通擁堵等問題的特點(diǎn)，這也使部分富人樂意去特色小鎮(zhèn)長期置業(yè)，等于給房地產(chǎn)商帶來了機(jī)會。

值得注意的是，一旦房地產(chǎn)商進(jìn)駐特色小鎮(zhèn)，特色就很難實(shí)現(xiàn)。過去小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)只需要從農(nóng)民手里租房即可，一旦被房地產(chǎn)商介入，就要通過買房來創(chuàng)業(yè)，那就會大大提高創(chuàng)業(yè)成本。而歷史也證明，沒有一個特色小鎮(zhèn)是通過房地產(chǎn)商的進(jìn)入帶動起來的。河北崇禮滑雪場就是很好的案例：西灣子鎮(zhèn)培育了大概十年，才形成現(xiàn)在的滑雪產(chǎn)業(yè)規(guī)模，再加上申辦東奧，當(dāng)?shù)胤績r才明顯改善，從而帶動了房地產(chǎn)。古北水鎮(zhèn)也首先是由一個企業(yè)家把古北的民居進(jìn)行統(tǒng)一改造，形成了重要的旅游景點(diǎn)，才帶動了房地產(chǎn)。這說明實(shí)體經(jīng)濟(jì)是不可能通過房地產(chǎn)發(fā)展起來的。

因此，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)初期，應(yīng)該盡可能地堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，而不是房地產(chǎn)商介入。舉例來說，微軟、蘋果都是在車庫里成長起來的。松下公司在剛剛起步時只是一個小作坊。試想，如果我們在那里建了特色小鎮(zhèn)的話，他們還能在那兒做創(chuàng)業(yè)夢嗎？做不到。

另一個問題就是產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式轉(zhuǎn)移。過去的城市發(fā)展大概都是按照這樣一種模式：政府招商，低價供地，同時投入基礎(chǔ)設(shè)施，來吸引各類產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的進(jìn)入，政府通過土地出讓金來彌補(bǔ)招商引資形成的虧損，這是中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一般發(fā)展模式。然而，現(xiàn)在大中城市中這種發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼了，房子賣不出去，該擴(kuò)展的空間也擴(kuò)展完了，土地成本也上來了，招商引資面臨著非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要尋找新的模式。

但是打著特色小鎮(zhèn)的旗號，按照過去產(chǎn)業(yè)園區(qū)的模式，復(fù)制大中小城市、三四線城市的發(fā)展模式到特色小鎮(zhèn)身上，無疑只是又把高成本的發(fā)展模式復(fù)制到小鎮(zhèn)，最后產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是會遇到瓶頸或危機(jī)。

實(shí)際上，我們應(yīng)該看到的，眼下打著特色小鎮(zhèn)旗號的小鎮(zhèn)中，除了文化旅游、體育特色之外，絕大部分正是產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式簡單地向特色小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這打破了浙江特色小鎮(zhèn)發(fā)展的模式，實(shí)際上已經(jīng)毫無任何特色可言。如果此時在此創(chuàng)業(yè)，面臨的問題依舊是在大城市、三線城市面臨的高成本問題，這個信號是非常危險(xiǎn)的。

此外，從全世界特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，幾乎沒有一個特色小鎮(zhèn)是政府主導(dǎo)的，幾乎都是通過市場來聚集。在市場實(shí)現(xiàn)集聚的時候，政府應(yīng)該要服務(wù)。以崇禮滑雪為例，實(shí)際上是幾個企業(yè)家喜歡滑雪，就將相當(dāng)部分資產(chǎn)投入到滑雪場的建設(shè)中，政府則做好了各種服務(wù)。修路、拿地、談判、協(xié)調(diào)與農(nóng)民的糾紛。這樣才形成了現(xiàn)在崇禮申辦冬奧的滑雪勝地。反過來說，如果由政府號召，政府其實(shí)并不清楚哪個產(chǎn)業(yè)可以發(fā)展，沒有盈利動機(jī)，政府也不清楚企業(yè)會選擇什么地方進(jìn)行特色產(chǎn)業(yè)的集聚，可以說，政府不善于和中小企業(yè)打交道。更重要的是，政府常常盲目地搞政績工程，因此更側(cè)重于跟大企業(yè)打交道，能在任期內(nèi)完成自己所謂的政績，就很難形成特色小鎮(zhèn)。

如何促使特色小鎮(zhèn)良性發(fā)展？

第一，政府不能主導(dǎo)，也沒有能力主導(dǎo)。一個省規(guī)劃幾百個特色小鎮(zhèn)，怎么可能規(guī)劃出來？特色小鎮(zhèn)需要時間，有的需要三五年，有的需要十年，但是官兒總在換，怎么能做到特色小鎮(zhèn)的培育？而且一個大企業(yè)家，其作為和目的與小城鎮(zhèn)是相反的。大企業(yè)要賺利潤，小城鎮(zhèn)要降低成本，這是相互矛盾的。

第二，政府要求加強(qiáng)規(guī)劃管理、形態(tài)管理、景觀管理，就等于提高了管理成本，就會增加更多的約束和限制。其實(shí)，特色小鎮(zhèn)在最開始的時候都是臟、亂、差，沒有想象中的那么理想。只有形成集聚效應(yīng)，政府有了稅收以后，才有能力逐步改善環(huán)境。如果開始就對規(guī)劃要求太高，又提出不同特色的需求，還會有人到這里嗎？因此，中央要尊重國際的規(guī)律，尊重中國特色小鎮(zhèn)的規(guī)律，不能在全國大搞特色小鎮(zhèn)，提出每個省搞多少個特色小鎮(zhèn)這種要求。而是更多地通過政策疏解，下放權(quán)力，讓地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)匦蝿?，服?wù)性地支持創(chuàng)業(yè)者，而不該提出硬性要求。政府的責(zé)任在于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)計(jì)，在有條件的地方通過市場形式，把能夠聯(lián)通小鎮(zhèn)的交通、網(wǎng)路搞好。

第三，政府在規(guī)劃上不要做過多要求。規(guī)劃要求太好，就會大幅增加成本，規(guī)劃管得過嚴(yán)，就沒人來了。為什么很多大城市周邊的小城市沒有發(fā)展起來？就是因?yàn)檎麄€城市的規(guī)劃、管理嚴(yán)苛到周邊小城鎮(zhèn)沒有任何活力。所以，特色小鎮(zhèn)要有容忍度。政府一定要把握好自己的功能，不能制定所謂行政命令，不能人為地去確定指標(biāo)，而是要通過改革來創(chuàng)造權(quán)力分配的機(jī)會。為小鎮(zhèn)提供更寬松、更好、更適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展的管理環(huán)境。

只有做到上述三點(diǎn)，才能促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的良性發(fā)展。現(xiàn)在提特色小鎮(zhèn)，不應(yīng)該大范圍鼓吹、宣傳，而是應(yīng)該潑一盆冷水，讓大家清醒地看到特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律。冷靜思考政府該怎么做，市場該怎么做，如何平衡小鎮(zhèn)和房地產(chǎn)之間的關(guān)系，如何給小鎮(zhèn)更多的權(quán)力。我們要尋求更好的經(jīng)驗(yàn)來借鑒，而不是一窩蜂地打著特色小鎮(zhèn)旗號去搞新一輪產(chǎn)業(yè)園區(qū)、房地產(chǎn)、政績工程，這才是重點(diǎn)。