陸銘：不能高估農(nóng)民工市民化的成本

陸銘，上海交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院特聘教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)發(fā)展研究中心主任

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵，也是我國(guó)現(xiàn)階段推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。但一些地方政府在實(shí)施相應(yīng)政策推進(jìn)這一工作的過(guò)程中，行動(dòng)遲緩，他們認(rèn)為賦予農(nóng)民工市民化待遇將讓地方財(cái)政背上巨大的財(cái)政包袱，并且短期看沒有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)效益。大量關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的測(cè)算的研究，似乎也在佐證這種觀點(diǎn)。不少研究認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬(wàn)～14萬(wàn)元之間，并以此推論中國(guó)未來(lái)10—20年將為農(nóng)民工市民化耗費(fèi)總額20萬(wàn)億～50萬(wàn)億元的公共成本。我們認(rèn)為當(dāng)前實(shí)施市民化政策的成本被嚴(yán)重高估。

一是在核算農(nóng)民工市民化成本時(shí)，忽視了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模效應(yīng)，也就是說(shuō)，對(duì)于新增人口所增加的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入要小于現(xiàn)有的平均支出。因此，不能將個(gè)人市民化成本進(jìn)行簡(jiǎn)單加總，也不能將新增人口的人均成本等同于現(xiàn)有人口的人均公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施支出。

二是在核算農(nóng)民工市民化成本中進(jìn)行了大量重復(fù)計(jì)算。農(nóng)民工市民化過(guò)程是將農(nóng)民享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額，而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)民工市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項(xiàng)，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項(xiàng)。如2011年中國(guó)城鄉(xiāng)初中人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為8181元和7439元，差額僅為742元；而城鄉(xiāng)小學(xué)人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別為6121元和5719元，差額僅為402元。

三是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分個(gè)人成本和公共成本，不應(yīng)將個(gè)人承擔(dān)部分計(jì)算在市民化成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)民工的所有社會(huì)保障成本均計(jì)算為了市民化成本，忽視了其中大部分是由個(gè)人承擔(dān)的事實(shí)?！拔咫U(xiǎn)一金”作為居民最主要的社會(huì)保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個(gè)人繳納，政府補(bǔ)貼的份額很少，如2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入平均每人5951元，而財(cái)政對(duì)城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補(bǔ)助金額僅為772元。

此外，大多研究還將農(nóng)民工的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計(jì)算到了市民化成本當(dāng)中，這也是存在很大問(wèn)題的。大量農(nóng)民工已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過(guò)租賃的形式獲得了居住條件，城市并不一定需要新建大量廉租房來(lái)滿足其居住需要，如有必要僅對(duì)部分困難群體給以租房補(bǔ)貼即可。

考慮到以上二、三這兩個(gè)問(wèn)題，有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出，每年新增支出僅為6409億元，遠(yuǎn)低于基于按照總量支出方法核算的成本數(shù)額。相較于13萬(wàn)億元的財(cái)政收入規(guī)模，這一市民化成本也并非難以負(fù)擔(dān)的數(shù)字。

在估算農(nóng)民工市民化成本的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮市民化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益。事實(shí)上，農(nóng)民工市民化對(duì)城市發(fā)展乃至城市稅收的貢獻(xiàn)都是巨大的。農(nóng)民工市民化可以有效增加城市的勞動(dòng)力供給，并且緩解城市老齡化趨勢(shì)。此外，市民化還將提高整個(gè)城市的消費(fèi)水平，有助于提升內(nèi)需。戶籍帶來(lái)的非市民化待遇抑制了農(nóng)民工群體的消費(fèi)意愿，而市民化政策將有效釋放2.7億人口的消費(fèi)潛力。

綜上來(lái)看，現(xiàn)有的大多關(guān)于市民化成本的核算均存在嚴(yán)重高估的現(xiàn)象，這不利于政府對(duì)市民化政策實(shí)施進(jìn)行科學(xué)決策，反而誤導(dǎo)地方政府對(duì)推進(jìn)市民化產(chǎn)生較大顧慮。而真實(shí)的市民化成本遠(yuǎn)沒有預(yù)想的那么高。