汪光燾：關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與新型城鎮(zhèn)化

汪光燾，清華大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、北京工業(yè)大學(xué)兼職教授、博士生導(dǎo)師，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任，原國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長

關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與新型城鎮(zhèn)化，核心問題是厘清供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，落實(shí)好以人民為中心的發(fā)展思想。我認(rèn)為，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改變的應(yīng)有之意，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)。

當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化要面對的突出問題

大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多風(fēng)險隱患。

“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地面積過大，建成區(qū)人口密度偏低，該問題所造成的不利影響更為突出。

城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配?，F(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入以城市群為主體的發(fā)展階段，城市群之間的差異主要是東西部資源、環(huán)境條件的差異：東部資源收縮，中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力尚未完全挖掘。大、中、小城市和小城鎮(zhèn)各有發(fā)展難處：部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加?。?中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱，這些都增加了經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境成本。

城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問題日益突出。城市空間開放和人口過度集聚，除了反映在交通問題、污染問題之外，關(guān)鍵在于城市管理服務(wù)水平低下。一些城市空間無序開發(fā)、人口過度集聚，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，外來人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差。

自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色。一些城市景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)，城市的自然和文化個性被破壞。一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失；體制機(jī)制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等。

結(jié)合以上問題，需要明確能否用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路來建設(shè)、引領(lǐng)我們的規(guī)劃管理，以及在供給側(cè)改革的“三去、一降、一補(bǔ)”（去產(chǎn)能、去庫存、去扛桿、降成本、補(bǔ)短板）條件下如何發(fā)展城市。這是當(dāng)前需要著重思考的問題，也是發(fā)展的關(guān)鍵問題。首先就“去產(chǎn)能和補(bǔ)短板結(jié)合”這一例子來說，應(yīng)當(dāng)與城市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善相結(jié)合，全面研究城市群內(nèi)城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此我們正在研究“僵尸企業(yè)”關(guān)停并轉(zhuǎn)的人員安置與新增就業(yè)人員崗位問題，研究停產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)企業(yè)的土地再利用與節(jié)約集約土地、完善城市功能提高城市承載能力和改善住房保障條件等。再以“去庫存”為例，應(yīng)當(dāng)將其作為推進(jìn)城市群里大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)遇，著重探討去庫存與二三線城市房地產(chǎn)存在的重大關(guān)系，去庫存主要指二三線城市、大中小城鎮(zhèn)的閑置房地產(chǎn)市場問題，而不是北京等一線城市和限購地區(qū)，去庫存應(yīng)著重圍繞中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善中小城市和有條件的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改善中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵私人投資辦企業(yè)，尤其是當(dāng)?shù)赝獬鱿雀蝗藛T返回本地區(qū)辦企業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。

落實(shí)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃目標(biāo)的思考

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求審視城市定位。城市的定位是城市發(fā)展和競爭戰(zhàn)略的核心，關(guān)鍵要將資源和生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)放在突出的位置。中國已進(jìn)入以城市群為主要形態(tài)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人到城里去”，無論是大城市、中城市、小城市，都要努力實(shí)現(xiàn)城市有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運(yùn)行，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，這是中央對城市今后發(fā)展總體格局的描繪。然而現(xiàn)實(shí)是國家正面臨水資源短缺、能源供應(yīng)短缺和生態(tài)破壞等問題，需要研究它們之間的相互關(guān)系，通過以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革審視所在城市的定位，研究城市所處區(qū)位和在城市群里的發(fā)展定位和特點(diǎn)，對批準(zhǔn)的城市性質(zhì)和功能定位進(jìn)行反思和檢討，對照中央要求總結(jié)近些年來城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和不足，提出去庫存、補(bǔ)短板的重點(diǎn)和項(xiàng)目，推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

研討勞動力流動走向。以人為核心的城鎮(zhèn)化，分析人力資源和勞動力市場是關(guān)鍵內(nèi)容。分析近年來農(nóng)村勞動力素質(zhì)變化狀況和流動的趨勢，研究去產(chǎn)能對現(xiàn)有勞動力流動的影響；補(bǔ)以提高公民素質(zhì)教育，特別是年輕人素質(zhì)培養(yǎng)和農(nóng)村富裕勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)教育的短板。

研究改善城市用地結(jié)構(gòu)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革是推進(jìn)集約節(jié)約用地的機(jī)遇。要實(shí)現(xiàn)人口流動，就要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)去產(chǎn)能，因此要對用地結(jié)構(gòu)有準(zhǔn)確的分析定位，合理利用土地。討論關(guān)閉企業(yè)土地的利用和城市已規(guī)劃尚未開發(fā)使用土地的利用，以完善城市總體功能為目的，以補(bǔ)自身區(qū)域產(chǎn)業(yè)和民生短板，確定土地再開發(fā)的用途，儲備或者轉(zhuǎn)讓土地，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。在此期間，要補(bǔ)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等公共服務(wù)的短板。堅(jiān)持租售并舉，降低房價，去住房的庫存，創(chuàng)造良好社會氛圍，結(jié)合戶籍制度改革，讓農(nóng)民在這些地方“有活干、能住下”，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。

當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重點(diǎn)建議

認(rèn)真學(xué)習(xí)中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的精神，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃工作改革。這包括把保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)放在突出位置，加入生態(tài)理念，創(chuàng)造中國特色的城市文化理論，同時，要按照“三去一降一補(bǔ)”要求，結(jié)合城市生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，研究人口、生態(tài)的問題。當(dāng)前，對城市生態(tài)系統(tǒng)問題的認(rèn)識需要統(tǒng)一思想，這些問題已經(jīng)深入到城市生活的每一個環(huán)節(jié)，對此我的建議是圍繞城市生態(tài)系統(tǒng)，對當(dāng)前城市問題進(jìn)行全面反思。城市生態(tài)系統(tǒng)是由人工干擾自然生態(tài)系統(tǒng)形成，按人類意愿創(chuàng)建的一種典型的人工生態(tài)系統(tǒng)，其主要特征是以人為核心，對外部的強(qiáng)烈依賴性，包括密集的人流、物流、能流、信息流、資金流等。

認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹生態(tài)文明建設(shè)的理念，研究改進(jìn)城市規(guī)劃編制工作。要從城市規(guī)劃、城市環(huán)境污染、城市環(huán)境治理和城市管理幾方面，重新研究城市發(fā)展和城市修復(fù)的基本關(guān)系。城市規(guī)劃不等于空間利用，所以城市規(guī)劃不僅是空間問題，更多的是要研究在規(guī)劃時如何保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)前，城市環(huán)境污染猶如欠債，需要系統(tǒng)謀劃，加以解決。在治理過程中，若五大進(jìn)水口都達(dá)標(biāo)排放，我們無法簡單站在生態(tài)角度上判定是否已經(jīng)完成了治理，也無法斷言達(dá)標(biāo)排放就意味著成功保護(hù)環(huán)境。因此需要重新建立生態(tài)理念，以達(dá)到保護(hù)的目的。針對城市環(huán)境治理，最重要的是研究自然修復(fù)能力。城市管理是基于公眾、社會與政府對本區(qū)域或者相鄰區(qū)域自然生態(tài)帶來不良傾向和變化趨勢的認(rèn)識，通過法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政措施，規(guī)范法人和自然人對自然生態(tài)的干擾行為，北京、南京等城市都利用遙感技術(shù)進(jìn)行了關(guān)于污染物等指標(biāo)的檢測。要持有區(qū)域整體發(fā)展的理念，也要有自然凈化的概念。水動力是恢復(fù)水的自然調(diào)解能力的重要因素，需要從理論上要加以解釋和解決。另外，土地性質(zhì)的變更是人們干擾自然的結(jié)果，水生態(tài)是城市生態(tài)系統(tǒng)中遭破壞最嚴(yán)重的，還有大氣污染、溫室效應(yīng)這些世界性的共同問題。我認(rèn)為大氣污染與能源利用是一對矛盾，單一研究是無效的，必須共同研究。此外，還需注意熱島效應(yīng)、城市空氣環(huán)繞對城市的影響。

研究近期城市建設(shè)方案。以整合新區(qū)、新城與建成區(qū)關(guān)系為重點(diǎn)，推進(jìn)布局優(yōu)化和空間效率提升。梳理已批準(zhǔn)或正在編制的城市總體規(guī)劃，按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，調(diào)整相應(yīng)功能布局，確定優(yōu)先建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目安排，引導(dǎo)先富裕起來人員投資創(chuàng)新辦企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民就地就業(yè)，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

就房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提出近期規(guī)劃調(diào)整。以安居樂業(yè)的人群住房需求供應(yīng)為重點(diǎn)，積極參與地方政府關(guān)于農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策措施制定，目標(biāo)是結(jié)合去庫存的要求補(bǔ)齊短板，讓農(nóng)村富裕勞動力在適宜自身?xiàng)l件的城市進(jìn)城就業(yè)定居。房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，應(yīng)著重探討二三線城市的去庫存。

重視新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)小鎮(zhèn)特色。新農(nóng)村建設(shè)一定要走符合農(nóng)村建設(shè)的路子，農(nóng)村要留得住綠水青山、記得住鄉(xiāng)愁，打造和諧宜居的美麗環(huán)境，傳承記憶中的文化。特色小鎮(zhèn)是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，推動政府與市場互動、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的重要平臺。新農(nóng)村建設(shè)要著重改善農(nóng)村人居環(huán)境，要支持特色小鎮(zhèn)的培育，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

總之，我們要充分認(rèn)識到當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作改革的迫切性問題，抓住國家積極推動各項(xiàng)改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的歷史契機(jī)，破除制度障礙和制約，加快推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展。