季源

黑龍江省牡丹江市國土資源局

廢除管制農(nóng)民擁有土地開發(fā)權(quán)問題探討

季源

黑龍江省牡丹江市國土資源局

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地是屬于農(nóng)民的，因此農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)自主實(shí)現(xiàn)城巿化。這種觀點(diǎn)實(shí)際上主張土地開發(fā)權(quán)應(yīng)與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)合一，歸農(nóng)民所有，因而潛在地不承認(rèn)政府用途管制和規(guī)劃管理的權(quán)威性和合法性。所以，持這種觀點(diǎn)的許多人都明確表示，如果農(nóng)地只能農(nóng)用，即使土地私有對(duì)農(nóng)民也價(jià)值不大，故主張土地私有或農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)最重要的就是包括農(nóng)民自己有改變土地用途的權(quán)利，也即土地財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)與土地開發(fā)權(quán)合一。主張小產(chǎn)權(quán)房合法化的人許多是這種觀點(diǎn)的擁護(hù)者。他們認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被限制而抗?fàn)幍漠a(chǎn)物，屬于合理不合法，某種意義上代表了改革的方向。

廢除；管制；農(nóng)民；土地；開發(fā)權(quán)

一、主張廢除土地用途管制的邏輯思路

這種主張廢除土地用途管制的邏輯往往是從城市國有土地和農(nóng)村集體土地區(qū)分的角度論證的。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為基于所有制不同的用途管制從根本上缺失正義性和合理性，因而對(duì)自己從不同所有制的土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)平等的角度出發(fā)否定用途管制的正確性和正當(dāng)性深信不疑。但正如我們前面已經(jīng)指出，歷史上由于城市發(fā)展而實(shí)行的土地用途管制和規(guī)劃管理，進(jìn)而土地開發(fā)權(quán)與所有權(quán)的分離其實(shí)本來與所有制無關(guān)。恰恰是中國的這兩類所有制的區(qū)分與城鄉(xiāng)的某種重合使一些人產(chǎn)生了錯(cuò)覺，以為土地的用途管制是因土地所有制差別而起。我們知道，在世界上絕大多數(shù)國家'即便土地都是私有，城鄉(xiāng)土地開發(fā)權(quán)也截然不同。而且就在我國，同樣在農(nóng)村的國有農(nóng)場(chǎng)的土地，在法律解釋上就是與農(nóng)村的集體土地同權(quán)，而不是與城市國有土地同權(quán)。也就是說，農(nóng)地與市地的權(quán)利差別是高于所有制的，中外都不例外。批評(píng)依所有制劃分土地用途的人顯然由于太過急躁而沒有去認(rèn)真考察。

二、土地開發(fā)權(quán)的前提

農(nóng)民有權(quán)自主城市化觀點(diǎn)的本質(zhì)就是主張土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地開發(fā)權(quán)合一，土地所有者自然擁有土地開發(fā)權(quán)。即使是最自由的資本主義私有制國家，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)也與土地開發(fā)權(quán)分離。任何人包括私人土地所有者都沒有自行決定和改變土地用途的權(quán)利，也沒有在同種用途下隨意決定建筑高度和容積率的權(quán)利。在現(xiàn)代社會(huì)中土地開發(fā)權(quán)包括土地具體的開發(fā)密度和強(qiáng)度已經(jīng)成為由社會(huì)進(jìn)行管理的權(quán)利，而由政府代表社會(huì)行使。因而土地所有者或使用權(quán)人只有向政府申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)后才能從事被許可的開發(fā)。而政府有權(quán)從社會(huì)利益出發(fā)，不批準(zhǔn)申請(qǐng)的開發(fā)，或者在規(guī)劃允許調(diào)整的范圍內(nèi)批準(zhǔn)開發(fā)時(shí)也增加其他附加條件，包括土地所有者無償讓渡部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利的條件（所謂減步，即交出部分土地以換取規(guī)劃變更）。

因此，除了英國在二戰(zhàn)后工黨政府過于激進(jìn)地試圖將土地開發(fā)權(quán)國有化作為國有財(cái)產(chǎn)出售牟利而受到質(zhì)疑抵制外，土地開發(fā)權(quán)的管理在當(dāng)代確已成為政府治理權(quán)的一部分，而不再屬于土地包括私人土地所有者所有。

主張土地開發(fā)權(quán)應(yīng)歸屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的人還認(rèn)為，國家如果不允許土地所有者從事開發(fā)，應(yīng)當(dāng)向土地所有者購買開發(fā)權(quán)。這種觀點(diǎn)在很大程度上是受了美國PDR（土地開發(fā)權(quán)購買計(jì)劃）的影響。但他們不知道的是，美國的絕大多數(shù)農(nóng)地都沒有土地開發(fā)權(quán)，現(xiàn)存的土地開發(fā)權(quán)（即在一大片農(nóng)莊上有建幾處房子的權(quán)利）也是考慮到美國歷史上自移民拓荒時(shí)代以來，農(nóng)場(chǎng)主在自己農(nóng)場(chǎng)上建住房和農(nóng)用房從來是自己的權(quán)利，故在實(shí)行土地用途和規(guī)劃管制（即等于是一次性無償收走所有人的開發(fā)權(quán)）的同時(shí)，由各地政府相應(yīng)規(guī)定了在多大面積的農(nóng)場(chǎng)土地上可以建一處房子的開發(fā)權(quán)利。對(duì)于這些法規(guī)準(zhǔn)予的極少量住房開發(fā)權(quán)，政府還可以通過收購等手段，予以贖買收回。顯然，這與所謂農(nóng)場(chǎng)主天然擁有其全部土地的開發(fā)權(quán)完全是兩回事，而且農(nóng)場(chǎng)主僅有的這點(diǎn)開發(fā)權(quán)在西方世界中也僅是美國保留的特例。

這樣連帶出的一個(gè)有意義的問題是，既然本來完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利就包含了使用和支配的各種權(quán)利，為什么西方資本主義國家不是自然地保護(hù)開發(fā)權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)合一的土地產(chǎn)權(quán)，國家需要時(shí)再去從土地所有者那里去購買開發(fā)權(quán)？而且按照科斯定理，如果交易成本為零，產(chǎn)權(quán)只要界定清楚，無論給哪一方，都可以達(dá)到資源的優(yōu)化配置。那么，為什么隨著城市化的發(fā)展，土地開發(fā)權(quán)不是一般地界定給土地所有者，而要將其單獨(dú)剝離轉(zhuǎn)歸社會(huì)管理呢？

我們將要論證的城市土地利用疊加的外部性肯定是一個(gè)主要原因，它使得開發(fā)權(quán)界定和定價(jià)等交易成本過于高昂。但農(nóng)村地區(qū)并不存在這種土地利用的交叉外部性，一個(gè)農(nóng)場(chǎng)主在自己的碩大農(nóng)場(chǎng)里蓋幾處房子可以說對(duì)鄰居和社區(qū)毫無影響，為什么其土地開發(fā)權(quán)也被嚴(yán)格限制呢？從美國的土地開發(fā)權(quán)購買計(jì)劃看，這主要是基于農(nóng)業(yè)和國家生態(tài)保護(hù)的目的，因此由政府和各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)與慈善機(jī)構(gòu)出面收購農(nóng)場(chǎng)主除自己住所外的那幾處住宅的土地開發(fā)權(quán)，以保證盡可能多的土地免于被用作非農(nóng)開發(fā)利用。顯然，如果農(nóng)場(chǎng)主擁有他們?nèi)客恋氐拈_發(fā)權(quán)，那么，巨大的購買資金是任何人也支付不起的，而在土地私有的城市區(qū)域若通過購買去限制土地開發(fā)的方式和強(qiáng)度，即便不考慮會(huì)造成的巨大貧富不均不公，需要的資金量也更是天文數(shù)字和無法想象的。這是土地開發(fā)權(quán)的計(jì)劃管理即政府的用途管制和規(guī)劃管理替代市場(chǎng)的原因，也是土地開發(fā)權(quán)的社會(huì)管理代替私人所有的原因。

由此可以看出，土地開發(fā)權(quán)在城市區(qū)域的使用，實(shí)際上是以一個(gè)國家絕大部分農(nóng)村區(qū)域的土地開發(fā)權(quán)被無償剝奪和嚴(yán)格限制為前提的。因?yàn)椴贿@樣限制，土地的隨意開發(fā)利用和區(qū)域間的惡性競爭會(huì)惡化所有人的生存條件和整個(gè)國家的生態(tài)環(huán)境。因此，城郊農(nóng)民之所以不能擁有自己土地的自由開發(fā)權(quán)，沒有所謂自主城市化的權(quán)利，就在于這些區(qū)域的土地開發(fā)權(quán)已經(jīng)不是如一般財(cái)產(chǎn)權(quán)那樣普惠的權(quán)利，而是一種由于規(guī)劃和管制而形成的特權(quán)，它是以剝奪和嚴(yán)格限制廣大農(nóng)村地區(qū)的土地開發(fā)權(quán)為基礎(chǔ)和前提的，所以它應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)管理而非幸運(yùn)的少數(shù)人所有。

更進(jìn)一步，同樣的土地開發(fā)權(quán)在大城市和中小城鎮(zhèn)、在城市中心和城市外圍之所以價(jià)值相差巨大，也主要是由移居就業(yè)人口的密度、單位面積土地的基礎(chǔ)設(shè)施投資量所造成的，而與原土地所有或使用者無關(guān)。在這個(gè)意義上說，城市化就是要解決離開鄉(xiāng)土的移居人口如何分享在就業(yè)城市分享土地開發(fā)權(quán)的問題。

[1]徐漢明.中國農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)制度新論[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009

[2][德][E.魏博]ErichWeiβ著.聯(lián)邦德國的鄉(xiāng)村土地整理[M].中國農(nóng)業(yè)出版社,1999