周靖

摘要：自改革開放開始，中國逐步實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和具有地理“溢出”效應(yīng)的社會(huì)公共事務(wù)，要求管理主體打破既有行政區(qū)劃的邊界，逐步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的合作和聯(lián)動(dòng)。借鑒西方理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，跨域治理是適應(yīng)這一背景的一種方式，但它并不適用于中國的公共事務(wù)現(xiàn)實(shí)。由于中國社會(huì)政府依然是最主要的公共事務(wù)管理權(quán)威，其他主體都處于相對初級的階段，不能很好地承擔(dān)治理責(zé)任，區(qū)域公共管理就成為目前中國社會(huì)應(yīng)對這一現(xiàn)象的理性選擇，也是從既有行政區(qū)行政到西方跨域治理這兩種道路中選擇的具有可實(shí)現(xiàn)性的中間道路。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)行政；跨域治理；區(qū)域公共管理

一、問題的提出

中國長期以來的政府管理模式都是以行政區(qū)區(qū)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)行相對單向性同時(shí)也相對封閉的管理模式。在上級政府部門的行政指令下，每個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)根據(jù)本區(qū)的利益和具體情況進(jìn)行政府行政管理。應(yīng)該說，這一行政管理模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，并沒有顯示出太大的弊端，相反，它有利于劃分不同行政區(qū)劃政府部門的管理責(zé)任，并在積極的方面能夠因地制宜。

然而，進(jìn)入到改革開放之后，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生了很大的改變。但我們不得不承認(rèn)，中國有自己的現(xiàn)實(shí)國情和政府管理上的歷史傳統(tǒng)。所謂“治理”要求多主體，它是基于不同行為主體在不同領(lǐng)域中的能力能夠滿足解決相關(guān)問題的要求這一基礎(chǔ)的。然而，在中國，公共事務(wù)最終還是由政府來解決，其他行為主體暫時(shí)不具備相應(yīng)的能力和資源應(yīng)對相應(yīng)的問題。從而，從原有政府管理模式一下改變至跨域治理不具備現(xiàn)實(shí)的可行性。以政府為行為主體和最終權(quán)威，打破原有行政區(qū)劃的“區(qū)域公共管理”成為一種可以選擇的模式。

二、行政區(qū)行政：需要被超越的舊范式

“在一級政府的地域管轄范圍內(nèi)，地方政府獨(dú)占本區(qū)域內(nèi)的行政管轄權(quán)，其權(quán)力行使的法律效力范圍限于行政區(qū)域內(nèi)部， 對其它無行政隸屬關(guān)系的行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)無權(quán)干涉。”行政區(qū)行政在一定歷史時(shí)期符合了中國國內(nèi)各地區(qū)有效的行政管理，但在國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)體制下和應(yīng)對新時(shí)期出現(xiàn)的一系列跨區(qū)域甚至是跨國公共事務(wù)中卻變得弊端明顯，甚至寸步難行。因?yàn)樾姓^(qū)行政關(guān)于權(quán)力劃分和權(quán)力的地理邊界的嚴(yán)格限制，只能利用公共資源和公共權(quán)威在已經(jīng)圈定好的行政區(qū)域內(nèi)部行使權(quán)力、解決問題，這樣強(qiáng)行的地理界限分割造成了跨域公共問題難以找到責(zé)任主體、解決主體，從而要么被擱置，要么被推來推去，要么各行其路。在不同行政原則、行政路徑和區(qū)域利益的作用下，很容易造成“公地悲劇”，導(dǎo)致跨域問題難以解決。

制度與政府行政的發(fā)展是與時(shí)俱進(jìn)的，政府的權(quán)威來自于其能將集中于政府的公共資源應(yīng)用于公共事務(wù)的解決和公共問題的應(yīng)對。社會(huì)的快速發(fā)展和公共問題特點(diǎn)、形態(tài)的變化，使得原有的制度與政府行政的設(shè)計(jì)具有一定程度的滯后性，此時(shí)，對既有制度和政府行政模式的漸進(jìn)式改革就顯得十分重要。無論是從政府行政效率的角度，還是從政府權(quán)威合法性的角度，致力于最終能有效應(yīng)對和解決公共問題都是其目標(biāo)。因而，日益顯示出弊端的行政區(qū)行政就成為必須要被超越的舊范式。

實(shí)際上，中國不是第一個(gè)面臨隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展而帶來的公共問題跨越邊界難以有效解決問題的國家。相反，這是一個(gè)日益增長的全球共同問題。公共問題的流動(dòng)性、外溢性、無邊界性，不僅體現(xiàn)在一個(gè)國家內(nèi)部，也體現(xiàn)在國家與國家之間，在一個(gè)地理范圍的跨國區(qū)域內(nèi)甚至是整個(gè)全球范圍內(nèi)。在國際社會(huì)上，中國作為一個(gè)“黑箱子”或者說“實(shí)心球”似的國家實(shí)體，已經(jīng)廣泛參與到全球公共問題的治理過程中，具有打破國家“邊界”通過合作、雙邊乃至多邊努力應(yīng)對和解決公共問題的經(jīng)驗(yàn)。這也為中國國內(nèi)跨域公共問題的解決找到了一條理論上的道路——跨域治理。

三、跨域治理：未達(dá)的理想范式

跨域治理是針對于越來越多的“跨域事務(wù)”而興起的新的公共治理和行政管理理念，它在根本上是由跨域事務(wù)的復(fù)雜性而造成?？缬蚴聞?wù)的復(fù)雜性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，首先，具有不可分割的公共性，跨域性公共問題的范圍往往超越了任何單一部門、組織或政府層級的管轄權(quán)之外；其次，具有跨越疆界的外部性，政府機(jī)構(gòu)采取政策所產(chǎn)生的后果可能是由其他的地方及人民來承擔(dān)；最后，問題解決具有政治性，由于跨域事務(wù)本身的公共性具有不可分割的特質(zhì)，因此無論是共同利益的追求，或是避免共同性災(zāi)難，都需要具備某種政治性的安排。

跨域事務(wù)的復(fù)雜性所要求的有效治理具有不同于傳統(tǒng)意義上的政府行政管轄和管理的內(nèi)涵和意義。具體而言，跨域治理是“指兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同部門、團(tuán)體或行政區(qū)，因?yàn)楸舜碎g的業(yè)務(wù)、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時(shí)，即由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協(xié)力治理、社區(qū)參與、公私合伙或契約協(xié)定等聯(lián)絡(luò)方式，解決難以解決的問題。”由此可見，跨域治理超越的不僅僅是行政區(qū)行政的權(quán)力地理邊界、責(zé)任邊界和利益邊界，也在應(yīng)對公共事務(wù)的主體上發(fā)生了改變，是一種既有權(quán)力分配、運(yùn)行模式的根本性變化?？缬蛑卫硪笳畽?quán)力的下放，要求私營部門、非盈利組織、社會(huì)團(tuán)體甚至是公民個(gè)人的參與。但是這種純粹的“跨域治理”模式并不適用于中國的國情。首先，中國的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)一直是垂直性的，具有非常明顯的層級制特征，地方政府的自主性權(quán)力尚不充分。其次，中國的公民社會(huì)還處于發(fā)展初期，長期對政府權(quán)威的依賴使得來自于社會(huì)層面的私營部門、非營利性組織和社會(huì)團(tuán)體沒有培養(yǎng)和形成作為主體身份參與公共事務(wù)治理的能力和意愿。中國社會(huì)的行政機(jī)制長久以來就具有垂直性特征，不具有權(quán)威分散下放的民主理念根基和基礎(chǔ)，還處在“簡政放權(quán)”的初級階段。從而，所謂“治理”的核心要義，多元主體在現(xiàn)行的中國國內(nèi)政治體制和社會(huì)條件下，并不具有實(shí)現(xiàn)的可能性。

跨域治理的最終目標(biāo)是解決跨域公共問題，而對于解決該問題的路徑不應(yīng)該是理論意義上的或者是教條的。公共問題的解決主要依靠的是一種公共產(chǎn)品的供給，因而，從最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)角度，如何能在中國的現(xiàn)實(shí)國情下實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最有效供給才是主要考慮的問題。也就是說，能夠最有效提供公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)跨域公共問題解決的范式就是目前我們應(yīng)該追求的范式，而這種范式，既是對行政區(qū)行政舊范式適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的改革，也是汲取跨域治理的理念內(nèi)核進(jìn)行中國化的實(shí)踐改良，從而形成連接起行政區(qū)行政舊范式與跨域治理理想模式的中間橋梁。

四、區(qū)域公共管理：可行的現(xiàn)實(shí)范式

因?yàn)樾姓^(qū)行政已經(jīng)嚴(yán)重制約了中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，成為一種具有嚴(yán)重滯后性的模式，而跨域治理又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了中國政府行政傳統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展成熟度而成為一種激進(jìn)的變革，一方面不具備馬上落實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，另一方面，這樣激進(jìn)的結(jié)構(gòu)性變革將造成政府權(quán)威衰落，社會(huì)權(quán)威還無法完整建立，從而走向無序狀態(tài)。那么，是否有一種折中主義的方法，走出一條適合中國現(xiàn)實(shí)國情的跨域公共事務(wù)管理道路就成為核心的問題。這時(shí)，“區(qū)域公共管理”就成為一種被廣泛關(guān)注的可行的現(xiàn)實(shí)范式。

“區(qū)域公共管理”是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行現(xiàn)代治理的社會(huì)活動(dòng)。區(qū)域公共管理之所以可行，是因?yàn)樗却蚱屏藗鹘y(tǒng)的行政區(qū)行政政府權(quán)力被限制于地方，眼光和利益僅僅囿于局部的地方利益，對于越來越多的跨域公共問題不愿付出成本提供公共產(chǎn)品從而導(dǎo)致“集體非理性”結(jié)果的弊端。

“區(qū)域公共管理”是個(gè)整體性結(jié)構(gòu)化的制度創(chuàng)新過程，它依托于政府權(quán)威和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，在各行為主體的互動(dòng)博弈中對政府與社會(huì)兩方面力量和運(yùn)行模式進(jìn)行積極塑造。從而，通過區(qū)域公共管理可以使原來各地方政府單獨(dú)提供公共物品的外部利益內(nèi)部化，區(qū)域內(nèi)各地方政府形成利益共同體，在合作協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上根據(jù)區(qū)域整體利益最大化的原則進(jìn)行決策，提供區(qū)域性公共物品，按照收益大小分?jǐn)偝杀荆@樣就可以增強(qiáng)各地方政府供給區(qū)域性公共物品的積極性，在兼顧地方政府利益和區(qū)域整體利益的基礎(chǔ)上，有效改善區(qū)域性公共治理的狀況。

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（作者單位：貴州大學(xué)）