李華

摘要：國(guó)庫(kù)集中支付制度在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行了一系列的變革和調(diào)整，制度體系日趨成熟，其對(duì)收支來(lái)源以財(cái)政資金為主、財(cái)務(wù)管理以預(yù)算管理為主的事業(yè)單位的作用尤為突出，促進(jìn)了事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算方式、財(cái)務(wù)管理水平和內(nèi)控體系建設(shè)的發(fā)展。然而在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中仍存在與事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算方式?jīng)_突、支付過(guò)程電子化程度不高、支付監(jiān)督機(jī)制有待完善等問(wèn)題。文章對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度現(xiàn)存問(wèn)題的形成原因及應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付；事業(yè)單位；預(yù)算管理；電子化；監(jiān)督機(jī)制

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度概述

（一）國(guó)庫(kù)集中支付釋義

國(guó)庫(kù)集中支付是依托于單一賬戶(hù)體系，將納入財(cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金支出全部采用國(guó)庫(kù)集中支付方式直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。其支付方式主要有財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付的重要性

國(guó)庫(kù)集中支付依托于單一賬戶(hù)體系將所有財(cái)政資金納入統(tǒng)一的財(cái)政業(yè)務(wù)信息管理平臺(tái)實(shí)施管理。財(cái)政資金的支付方式由“層層轉(zhuǎn)撥”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯又Ц丁保苊饬素?cái)政資金在各個(gè)預(yù)算管理環(huán)節(jié)的沉積，提高了財(cái)政資金的使用效率和透明度，對(duì)加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督、規(guī)避資金收支風(fēng)險(xiǎn)均有重要作用。

（三）事業(yè)單位施行國(guó)庫(kù)集中支付制度的成效

國(guó)庫(kù)集中支付制度在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行了一系列的變革和調(diào)整，制度體系日趨成熟，其對(duì)收支來(lái)源以財(cái)政資金為主、財(cái)務(wù)管理以預(yù)算管理為主的事業(yè)單位的作用尤為突出。

1. 規(guī)范了事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算方式

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下事業(yè)單位的會(huì)計(jì)科目作了相應(yīng)的調(diào)整。如“零余額賬戶(hù)用款額度”科目用于核算事業(yè)單位根據(jù)財(cái)政部門(mén)批復(fù)的用款計(jì)劃收到和支用的零余額賬戶(hù)用款額度，而“銀行存款”科目用于核算事業(yè)單位存入銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的各種存款，從而明確區(qū)分了事業(yè)單位不同資金來(lái)源的收支模式。

2. 提升了事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平

在國(guó)庫(kù)集中支付制度下事業(yè)單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的零余額賬戶(hù)和專(zhuān)用存款賬戶(hù)統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，財(cái)政資金的存儲(chǔ)、支付和清算均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。財(cái)政資金支付依據(jù)財(cái)政預(yù)算、項(xiàng)目進(jìn)度、用款計(jì)劃分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式進(jìn)行，從而提高了資金運(yùn)行效率和使用效益，促進(jìn)了預(yù)算管理模式的完善，進(jìn)而提升了財(cái)務(wù)管理水平。

3. 完善了事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)

收支業(yè)務(wù)控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施與推進(jìn)，事業(yè)單位的收支業(yè)務(wù)內(nèi)控制度逐步健全，財(cái)務(wù)收支審批制度、銀行賬戶(hù)管理制度、貨幣資金管理制度、公務(wù)卡使用管理制度等一系列配套制度的實(shí)施使事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和收支業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控水平顯著提高。

二、事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付存在的問(wèn)題和不足

（一）國(guó)庫(kù)集中支付與事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算沖突有待解決

國(guó)庫(kù)集中支付制度采用收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算收支管理，事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算一般也采用收付實(shí)現(xiàn)制，理論上兩者是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。然而事業(yè)單位有相當(dāng)部分的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)按事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度相關(guān)規(guī)定采用權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，從而衍生出相關(guān)的應(yīng)收賬款、應(yīng)付賬款、預(yù)收賬款、預(yù)付賬款及其它往來(lái)款項(xiàng)的會(huì)計(jì)核算。會(huì)計(jì)核算方法的差異導(dǎo)致了國(guó)庫(kù)集中支付按實(shí)際支出金額計(jì)量的支出數(shù)與事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算時(shí)按經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)計(jì)量的支出數(shù)不一致，從而造成國(guó)庫(kù)指標(biāo)結(jié)余數(shù)與財(cái)務(wù)報(bào)告結(jié)余數(shù)的差異。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付電子化程度有待提高

國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行以來(lái)，事業(yè)單位開(kāi)立的零余額賬戶(hù)和專(zhuān)用存款賬戶(hù)均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)平臺(tái)實(shí)施管理，確保了財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。然而，在實(shí)際執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付的過(guò)程中審批環(huán)節(jié)多、流程復(fù)雜、支付時(shí)間長(zhǎng)、與銀行結(jié)算存在時(shí)間差等問(wèn)題仍然存在。尤其是目前事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付方式仍以紙制憑證支付為主，支付電子化管理程度仍然較低，需要財(cái)務(wù)人員在完成支付指令操作后打印紙制憑證送交開(kāi)戶(hù)銀行，開(kāi)戶(hù)銀行再根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)辦理流程辦理支付業(yè)務(wù)。支付業(yè)務(wù)辦理周期與實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前相比沒(méi)有縮減，如遇到支付不成功或?qū)Ψ姐y行拒付等情況，銀行更是反映滯后，從而造成事業(yè)單位資金安全隱患，使用效率降低。

（三）國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督機(jī)制有待完善

事業(yè)單位在財(cái)政預(yù)算批復(fù)后下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)基礎(chǔ)上分別按均衡性原則編制基本支出用款計(jì)劃，按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度原則編制項(xiàng)目支出用款計(jì)劃，用款計(jì)劃經(jīng)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)審核后以計(jì)劃額度形式下達(dá)至事業(yè)單位單一賬戶(hù)平臺(tái)。事業(yè)單位在實(shí)際編制支付指令時(shí)只需在用款計(jì)劃額度內(nèi)選擇相應(yīng)的用款計(jì)劃并填寫(xiě)支付業(yè)務(wù)摘要即可發(fā)送銀行，完成資金支付，故在支付環(huán)節(jié)中主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管缺失。即便事業(yè)單位的支付指令也需經(jīng)主管部門(mén)或財(cái)政部門(mén)審核，主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)也只能依據(jù)用款計(jì)劃就其支出資金是否在預(yù)算額度內(nèi)予以判斷，無(wú)法依據(jù)事業(yè)單位自行填寫(xiě)的業(yè)務(wù)摘要判斷其支出業(yè)務(wù)的真實(shí)性、手續(xù)的完備性、支出標(biāo)準(zhǔn)的合理性以及是否符合其它預(yù)算管理要求。主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)往往只能采用事后監(jiān)督的方式進(jìn)行相關(guān)檢查，然而此時(shí)即便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也只能“亡羊補(bǔ)牢”了，無(wú)法做到事前監(jiān)督“未雨綢繆”。

三、完善事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度策略探討

（一）推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付制度與預(yù)算會(huì)計(jì)的銜接，提高預(yù)算管理水平

基于現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度在反映預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果時(shí)準(zhǔn)確性、完整性、可比性方面的缺陷，財(cái)政部發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》，自2017年1月1日起施行，事業(yè)單位適用。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定政府會(huì)計(jì)由實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)和實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)構(gòu)成。預(yù)算會(huì)計(jì)中預(yù)算收入、預(yù)算支出與預(yù)算結(jié)余要素與國(guó)庫(kù)集中支付制度中用款計(jì)劃、支付指令、可用額度等要素相對(duì)應(yīng)。預(yù)算收入和預(yù)算支出一般在實(shí)際收到和支付時(shí)予以確認(rèn)，與單一賬戶(hù)平臺(tái)上計(jì)劃下達(dá)和支付指令生成一致，預(yù)算結(jié)余與單一賬戶(hù)平臺(tái)上剩余可用額度一致。在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的推行過(guò)程中，國(guó)庫(kù)集中支付制度也應(yīng)不斷調(diào)整優(yōu)化，使之與預(yù)算會(huì)計(jì)的核算方式逐步協(xié)調(diào)融合，進(jìn)一步推動(dòng)事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高。

（二）推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理，提升數(shù)據(jù)處理能力

為了滿(mǎn)足事業(yè)單位預(yù)算管理精細(xì)化、科學(xué)化的要求，保障財(cái)政資金安全，提高業(yè)務(wù)辦理效率，國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理勢(shì)在必行。國(guó)庫(kù)集中支付電子化是指利用信息網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)，通過(guò)發(fā)出電子指令辦理財(cái)政資金支付、清算及對(duì)賬等業(yè)務(wù)，取消紙質(zhì)憑證和單據(jù)流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安全、高效運(yùn)行的管理要求?，F(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展、信息安全產(chǎn)品日趨成熟、財(cái)政單一賬戶(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行構(gòu)成了實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付電子化的技術(shù)基礎(chǔ)；國(guó)家相關(guān)電子票據(jù)法律法規(guī)的頒布實(shí)施構(gòu)成了其法律基礎(chǔ)，至此，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付電子化的條件基本成熟。同時(shí)我們也必須認(rèn)識(shí)到實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理對(duì)整個(gè)單一賬戶(hù)系統(tǒng)的安全防控，流程規(guī)劃，業(yè)務(wù)處理，數(shù)據(jù)分析等方面提出了更高的要求，多部門(mén)的協(xié)作、業(yè)務(wù)流程的再造以及相關(guān)電子憑證、電子簽名、電子印章、數(shù)字證書(shū)的管理均需詳細(xì)規(guī)范。

（三）推動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

鑒于事業(yè)單位在資金支付環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失，在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中引入動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控資金支付清算過(guò)程，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題及時(shí)糾正處理，以防范資金支付使用風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)管顯得尤為迫切。通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)主管部門(mén)或財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)相應(yīng)的權(quán)限動(dòng)態(tài)監(jiān)控事業(yè)單位支付業(yè)務(wù)選擇的預(yù)算科目、用款計(jì)劃、支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否在財(cái)政預(yù)算核定范圍內(nèi)；是否符合政府采購(gòu)管理、公務(wù)卡使用管理、現(xiàn)金管理及其他預(yù)算管理規(guī)定。對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)和線(xiàn)索及時(shí)核實(shí)、及時(shí)糾正、及時(shí)處理，從而切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管力度，同時(shí)督促事業(yè)單位不斷完善資金內(nèi)部控制制度，梳理預(yù)算收支流程，尤其是對(duì)大額資金支出的報(bào)批程序進(jìn)行規(guī)范，逐步建立事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制。

四、結(jié)論

國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施是國(guó)家公共財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其本質(zhì)是財(cái)政資金支付方式的變革。國(guó)庫(kù)集中支付制度及其一系列相關(guān)配套制度的實(shí)施從根本上對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、資金流轉(zhuǎn)、內(nèi)部控制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。隨著政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的頒布實(shí)施，其中預(yù)算會(huì)計(jì)制度的細(xì)化與國(guó)庫(kù)集中支付制度調(diào)整融合將成為事業(yè)單位預(yù)算管理改革的方向標(biāo)。

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（作者單位：上海市楊浦區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)財(cái)務(wù)管理中心）