魯 洋

(山東省聊城市人民政府 法制辦公室，山東 聊城 252000)

論設(shè)區(qū)的市道路交通安全問題的立法規(guī)制

魯 洋

(山東省聊城市人民政府 法制辦公室，山東 聊城 252000)

維護(hù)道路交通秩序，保障道路交通安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。隨著車輛逐年增加，交通事故絕對數(shù)量逐年上升，超標(biāo)電動車危害交通安全，三輪車、四輪車非法客運(yùn)，交通“出行難”“停車難”等問題日漸嚴(yán)重，這些問題阻礙了經(jīng)濟(jì)社會有序健康發(fā)展。新修改的立法法規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以制定地方性法規(guī)。以法規(guī)規(guī)范道路交通安全管理刻不容緩，以地方性法規(guī)的形式對道路交通安全問題的規(guī)制做出制度性安排非常必要。

道路交通安全；設(shè)區(qū)的市；地方立法；法律規(guī)制

2015年新修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱立法法)第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。[1]道路交通安全立法應(yīng)以人的生命安全為最高關(guān)懷，以人為本[2]、安全至上應(yīng)成為立法基本方向，注重保護(hù)公民、法人和其他組織的人身和財產(chǎn)安全，維護(hù)道路交通秩序。

一、當(dāng)前設(shè)區(qū)的市存在的道路交通安全問題

(一)道路交通事故逐年增多

近年來，某市機(jī)動車保有量增長速度加快，截至2016年6月已突破100余萬輛，駕駛員突破124萬人，車輛和駕駛?cè)说脑黾訉?dǎo)致事故絕對數(shù)量上升①數(shù)據(jù)來源于某市公安機(jī)關(guān)交通管理部門的不完全統(tǒng)計。。渣土車等工程運(yùn)輸車輛造成的人身傷亡交通事故，危險化學(xué)品運(yùn)輸車輛造成的危險事故，超標(biāo)電動車引發(fā)的傷亡事故，三輪車、四輪車非法營運(yùn)現(xiàn)象嚴(yán)重，超標(biāo)電動車泛濫等一系列問題，對廣大群眾的生命財產(chǎn)安全造成很大威脅，交通安全形勢比較嚴(yán)峻，交通安全問題越來越受到社會的廣泛關(guān)注，加強(qiáng)安全管理和非法營運(yùn)治理的呼聲非常強(qiáng)烈。

(二)車多路少矛盾日益突出

當(dāng)下中國城市道路交通領(lǐng)域矛盾突出，尤其是道路交通擁堵問題，不僅嚴(yán)重影響市民日常生活，而且還造成環(huán)境污染、交通事故頻發(fā)等問題，導(dǎo)致財產(chǎn)和人身損失。[3]近年來，各類交通工具的占比發(fā)生了較大變化，除了機(jī)動車保有量快速增長外，電動自行車、電動三輪車、燃油助力三輪車、不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的動力裝置四輪車等車輛逐年增加，道路資源配置與機(jī)動車的發(fā)展不協(xié)調(diào)。人、車、路之間的矛盾日益突出，帶來了交通“出行難”“停車難”問題，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會有序健康發(fā)展。

(三)交通安全管理制度體系亟須完善

《道路交通安全法》的舊有理念和思路已不符合依法治國的要求。[4]從解決城市交通擁堵的長期戰(zhàn)略考慮，采取控制機(jī)動車保有量和單雙號限行等措施非常必要，但沒有法律依據(jù)。三輪車、四輪車等非法客運(yùn)及違反交通法規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅嚴(yán)重擾亂了客運(yùn)市場秩序，而且嚴(yán)重擾亂了交通秩序，極易引發(fā)交通事故，給交通安全帶來極大隱患，對廣大群眾的生命財產(chǎn)安全造成很大威脅，但查處汽車之外的機(jī)動車和非機(jī)動車亦是于法無據(jù)，交通安全管理制度需要完善。

二、道路交通安全管理制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)

為了更好地維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少道路交通事故，保護(hù)公民、法人和其他組織的人身和財產(chǎn)安全，提高通行效率，在道路交通安全管理領(lǐng)域立法非常必要。

(一)立法制度設(shè)計的必要性

一是維護(hù)道路交通安全，預(yù)防和減少道路交通事故的需要。切實(shí)維護(hù)道路交通秩序，保障道路交通安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。二是提高通行效率、保障道路安全有序暢通的需要。三是采取道路交通管理措施于法有據(jù)的需要。為解決車多路少的矛盾，交通管理方面需要實(shí)行立體交通和智能交通、機(jī)動車調(diào)控、交通安全技術(shù)監(jiān)控、停車管理等措施。目前法律法規(guī)尚未對此做出明確規(guī)定，需要由地方性法規(guī)做出規(guī)定。因此，制定符合實(shí)際的道路交通安全地方性法規(guī)十分必要。

(二)立法制度設(shè)計堅持的原則

在立法草案的起草、審查過程中，堅持以法律、法規(guī)為依據(jù)，學(xué)習(xí)、借鑒、參考外地先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，充分考慮實(shí)際情況，嚴(yán)格遵守以下原則：一是堅持“不抵觸”原則，體現(xiàn)合法性。嚴(yán)格依據(jù)上位法的規(guī)定，明確規(guī)定政府和相關(guān)管理部門、單位及道路交通活動參與人的權(quán)利和義務(wù)。二是結(jié)合實(shí)際，體現(xiàn)可操作性。細(xì)化上位法中的一些原則性規(guī)定，根據(jù)實(shí)際，規(guī)定具體的可操作事項(xiàng)，以解決實(shí)際問題。三是堅持有特色，體現(xiàn)地方事務(wù)性。不求“大而全”，根據(jù)“缺什么、補(bǔ)什么”的原則，明確和重點(diǎn)解決上位法沒有規(guī)定而在市道路交通安全管理中比較突出的問題。比如，針對電動三輪車非法客運(yùn)問題，加強(qiáng)政府主管部門的監(jiān)管職責(zé)，明確執(zhí)法主體，擴(kuò)大非法客運(yùn)經(jīng)營行為處罰對象的范圍，將汽車以外的電動三輪車非法客運(yùn)經(jīng)營行為納入處罰范圍。

(三)加強(qiáng)審查立法論證

按照全程參與、分段領(lǐng)跑的總體部署，在立法草案的起草、審查過程中，堅持“分工不分家”，相互配合，保障立法質(zhì)量。起草階段以部門為主，成立專門的起草小組，組織人員深入基層執(zhí)法一線，并走訪其他相關(guān)部門，就道路交通安全存在問題、解決對策等情況進(jìn)行調(diào)研，起草完成初稿。征求專家意見,召開由人大代表、政協(xié)委員、交運(yùn)企業(yè)、基層一線執(zhí)法單位等社會各界參加的座談會。在審查階段，堅持開門立法，征求市中級人民法院、各縣(市、區(qū))人民政府的意見，并在政府法制網(wǎng)上公開征求社會各方面的意見，保障公眾參與。在審查階段，還要召集市法律顧問進(jìn)行立法論證。對涉及非法客運(yùn)問題的爭議條款，委托高校進(jìn)行立法評估論證。

三、道路交通安全問題的立法規(guī)制

立法引領(lǐng)城市交通發(fā)展方向。通行安全和通行效率是與生俱來的矛盾，道路交通立法一方面要保證通行安全，保護(hù)公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利，另一方面又要追求通行的有效性、流暢性。[5]設(shè)區(qū)的市發(fā)展立體交通、智能交通，優(yōu)先發(fā)展公共交通，符合城市交通發(fā)展的規(guī)律和交通管理發(fā)展的方向。

(一)健全道路交通安全管理制度體系

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》等法律、法規(guī)制定設(shè)區(qū)的市道路交通安全條例?？倓t規(guī)定立法目的、適用范圍、遵循原則等內(nèi)容。車輛和駕駛?cè)恕?guī)定機(jī)動車調(diào)控、車輛成品及配件生產(chǎn)銷售、重點(diǎn)車輛管理、渣土車管理、駕駛?cè)斯芾淼葍?nèi)容。道路通行條件——規(guī)定路網(wǎng)規(guī)劃、鼓勵建設(shè)“開放性”小區(qū)、交通設(shè)施電源保障、交通影響評價、交通安全設(shè)施設(shè)置、停車管理、交通管制等內(nèi)容。道路通行——規(guī)定機(jī)動車、非機(jī)動車如何行駛和停放，機(jī)動車駕駛?cè)?、行人和乘車人義務(wù)，非機(jī)動車讓行，對三輪車、四輪車等車輛限行、禁行等內(nèi)容。交通事故處理——規(guī)定事故快速處理、賠償，清障收費(fèi)公開，建立多元化交通事故損害賠償調(diào)解機(jī)制等內(nèi)容。交通安全社會治理——規(guī)定推進(jìn)交通安全誠信體系建設(shè)、相關(guān)部門交通安全職責(zé)、未成年人交通安全教育、重點(diǎn)車輛動態(tài)監(jiān)管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通管理、輔警管理、交通安全違法行為有獎舉報等內(nèi)容。法律責(zé)任——規(guī)定執(zhí)法主體，處罰對象、種類和幅度，輕微違法免予處罰，道路交通安全管理責(zé)任追究等內(nèi)容。附則——明確“渣土車”“輕微道路交通事故”“接駁運(yùn)輸”等的含義，規(guī)定施行日期。

(二)車多路少問題的治理

道路交通領(lǐng)域存在矛盾和沖突的根本原因是人的道路通行需求不同，不同的需求產(chǎn)生不同的道路通行利益。通過法律規(guī)范來對道路通行利益予以確認(rèn)和分配，用法律來分配道路通行權(quán)，規(guī)范用路人的道路通行行為，從而減少道路通行權(quán)沖突就成了必要的手段。[3]

1.治理城市交通擁堵，解決“出行難”問題

針對“出行難”問題，有必要采取控制機(jī)動車保有量、優(yōu)化道路通行條件和單雙號限行等措施。設(shè)區(qū)的市人民政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模、大氣環(huán)境質(zhì)量、道路交通發(fā)展?fàn)顩r和交通需求，可以對一定區(qū)域的機(jī)動車實(shí)行機(jī)動車總量調(diào)控、種類調(diào)控和限制機(jī)動車使用頻率等措施，規(guī)定電動三輪車、摩托車、拖拉機(jī)不得在限制通行或者禁止通行的區(qū)域、路段、時段內(nèi)行駛。設(shè)區(qū)的市人民政府在決定實(shí)行前款總量調(diào)控、種類調(diào)控、限制使用頻率的措施之前，應(yīng)當(dāng)按照公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等重大決策程序進(jìn)行。

2.關(guān)于治理城市交通“停車難”問題

針對市城區(qū)“停車難”問題，可以規(guī)定停車場的規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合道路通行條件，適度滿足車輛停放需求。鼓勵單位和個人投資建設(shè)公共停車場。單位、小區(qū)停車場可以向社會開放，并可以按規(guī)定收取費(fèi)用。停車場管理辦法由市人民政府制定。規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以在道路范圍內(nèi)設(shè)置道路交通標(biāo)志、標(biāo)線，施劃機(jī)動車、非機(jī)動車停車泊位。其他單位和個人不得設(shè)置、占用、撤銷停車泊位，設(shè)置停車障礙。

(三)規(guī)制電動三輪車非法客運(yùn)

電動三輪車并不是非機(jī)動車，其無牌無證上路行駛，侵害了道路交通法律法規(guī)所保護(hù)的道路交通管理秩序。[6]

1.電動三輪車屬非法車輛，無上路權(quán)

電動三輪車不得在限制通行或者禁止通行的區(qū)域、路段、時段內(nèi)行駛。未列入國家機(jī)動車產(chǎn)品主管部門許可目錄的三輪車不得上道路行駛。

表1 上海、北京、西安、徐州、合肥非法客運(yùn)電動三輪車處罰權(quán)行使部門

2.地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定罰款的行政處罰

禁止電動三輪車非法客運(yùn)，對從事非法客運(yùn)的電動三輪車，處五百元以上兩千元以下罰款。上述內(nèi)容系查處非法客運(yùn)經(jīng)營行為的條款，設(shè)定的是行政處罰。將汽車以外的電動三輪車非法客運(yùn)經(jīng)營行為納入處罰范圍，屬于設(shè)定新行政處罰的行為。這些非法客運(yùn)經(jīng)營行為嚴(yán)重擾亂客運(yùn)市場秩序，存在較大道路交通安全風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)納入處罰范圍。根據(jù)《行政處罰法》第十一條的規(guī)定，地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定罰款的行政處罰，條款不違反《行政處罰法》。[7]

3.電動三輪車處罰權(quán)行使部門

非法客運(yùn)經(jīng)營行為處罰對象的范圍只包括汽車非法客運(yùn)經(jīng)營行為，汽車以外的機(jī)動車非法客運(yùn)經(jīng)營行為和非機(jī)動車非法客運(yùn)經(jīng)營行為不納入處罰范圍；處罰權(quán)由縣級以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)或交通運(yùn)輸監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法行使。上述制度設(shè)計將人力三輪車、電動三輪車、摩托車等達(dá)不到從事客運(yùn)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)的車輛，排除在非法客運(yùn)經(jīng)營行為處罰對象的范圍外，違背了治理非法客運(yùn)經(jīng)營行為的立法目的。對非法客運(yùn)的電動三輪車處罰權(quán)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門行使。此種制度設(shè)計關(guān)于處罰的對象并無不當(dāng)，地方性法規(guī)根據(jù)需要為政府主管部門增加監(jiān)管職責(zé)，理論上無障礙，法律上有依據(jù)。具體規(guī)定填補(bǔ)了立法空白，為查處電動三輪車違法載客行為提供了依據(jù)。

表2 非法客運(yùn)電動三輪車處罰權(quán)行使部門(山東地市)

[1]武增.中華人民共和國立法法解讀[M].北京：中國法制出版社，2015：2-280.

[2]陳俊.以人為本的立法關(guān)懷:觀念變革與制度完善[J].南京師范大學(xué)學(xué)報，2008(1)：32-37.

[3]方芳.我國“城市”道路通行權(quán)分配研究[J].山東警察學(xué)院學(xué)報，2016(1)：134-142.

[4]趙新勇.我國道路交通安全狀況和面臨問題的對策[EB/OL].[2016-08-24].http://www.tranbbs.com/news/cnnews/news_123328.shtml.

[5]薛瑋,楊奕.人行橫道前機(jī)動車禮讓義務(wù)的認(rèn)定——欠某訴海寧市公安局交警大隊行政處罰案[J].中國法律評論,2016(3)：173-176.

[6]李建,崔勝東.扣留上道路行駛電動三輪車強(qiáng)制措施的司法審查[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢),2014(5)：141-145.

[7]程曉君.關(guān)于地方性法規(guī)對行政處罰規(guī)定權(quán)的思考[J].法學(xué)雜志,1997(3):28-29.

On Legislation Regulation of Road Traffic Safety in Cities with Subordinate Districts

LU Yang

(LegislativeOfficeofthePeople′sGovernmentofLiaochengCityinShandongProvince,Liaocheng252000,China)

The maintenance of traffic order and the traffic safety is closely associated with the development of economy, the life and property safety of the people. The absolute number of the traffic accidents has been increasing with the annual increasing of the number of vehicles. Many problems are becoming more and more difficult,such as the damage to the traffic security from the illegal electric vehicles, the illegal transport of tricycles and quadric cycles and difficulties for driving and parking, which hinder the orderly and healthy development of economy and society. The new-revised legislation law enables cities with subordinate districts to revise the the regional laws. It is urgent to keep the traffic safety in order by the way of laws. It is necessary to make institutional arrangement on the traffic safety problems in the forms of regional laws.

road traffic safety; cities with subordinate districts; local legislation; legal regulation

2016-12-31

魯 洋(1983-)，男，山東臨清人，山東省聊城市人民政府法制辦公室科員，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)榉ㄖ卫碚撆c政府立法。

D922.14

A

1674-3318(2017)03-0063-04