劉曉亮侯凱悅

公共政策與公共管理

志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址：鄰避沖突解決機(jī)制的西方經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)選擇

劉曉亮侯凱悅

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海200237）

當(dāng)前中國(guó)的鄰避沖突事件此起彼伏。加拿大、美國(guó)等西方國(guó)家在上世紀(jì)70、80年代也曾有過(guò)類(lèi)似經(jīng)歷，后來(lái)采用志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址模式，成功地化解了鄰避沖突困局。通過(guò)比較，中國(guó)當(dāng)下的政治制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境在很大程度上具備了借鑒該模式的條件，可以通過(guò)推進(jìn)法制建設(shè)、強(qiáng)化信息公開(kāi)、確保公眾參與、加強(qiáng)組織保障等一系列措施，嘗試并推廣志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址模式。

鄰避設(shè)施鄰避沖突志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址公眾參與

一、問(wèn)題的提出

西方早期的鄰避沖突主要發(fā)生在鐵路建設(shè)當(dāng)中，關(guān)注焦點(diǎn)是鐵路設(shè)施對(duì)周邊環(huán)境的影響。隨著科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展以及公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，大規(guī)模公共設(shè)施建設(shè)潛在的負(fù)外部性日益引起關(guān)注，并誘發(fā)大量鄰避沖突事件。1976年美國(guó)頒布《資源保護(hù)及恢復(fù)法案》，禁止隨意傾瀉垃圾廢物，使得對(duì)廢物儲(chǔ)存、處理等設(shè)施的需求量大增，但該類(lèi)設(shè)施的建設(shè)卻一直遭到當(dāng)?shù)鼐用竦臉O力反對(duì)。1977年歐海爾（Michael O’Hare）首次提出鄰避（Not on My Block）概念，隨后美國(guó)學(xué)界掀起了鄰避沖突研究的熱潮，并出現(xiàn)了關(guān)于鄰避現(xiàn)象的多種概念，①如Locally Unwanted Land Use（LULU），Not In Anybody’s Backyard（NIABY），Not On Planet Earth（NOPE），Not In My Bottom Line（NIMBL）等多種概念。后來(lái)逐漸統(tǒng)一到NIMBY（Not In My Backyard）。上世紀(jì)80年代鄰避運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，被《紐約時(shí)報(bào)》稱(chēng)為美國(guó)的“鄰避時(shí)代”，該類(lèi)運(yùn)動(dòng)的共同點(diǎn)是，盡管居民認(rèn)為這些設(shè)施對(duì)城市發(fā)展不可或缺，卻希望能夠遠(yuǎn)離自己，落址他處。①婁勝華、姜姍姍：《“鄰避運(yùn)動(dòng)”在澳門(mén)的興起及其治理——以美沙酮服務(wù)站選址爭(zhēng)議為個(gè)案》，《中國(guó)行政管理》2012年第4期。

在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展推動(dòng)了公民社會(huì)力量的壯大，但行政依然延續(xù)較強(qiáng)的傳統(tǒng)模式，公共利益的制度化表達(dá)機(jī)制在很大程度上存在梗阻，導(dǎo)致威權(quán)主義與社會(huì)力量的深層矛盾通過(guò)一些問(wèn)題顯性化，其中鄰避沖突現(xiàn)象就是典型代表。從2007年廈門(mén)PX事件到2014年浙江余杭民眾反對(duì)建立垃圾焚燒廠(chǎng)活動(dòng)，期間發(fā)生了很多起鄰避沖突事件，這既反映了政府傳統(tǒng)治理手段在實(shí)踐中逐漸失色，也彰顯了研究解決鄰避沖突問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

概括而言，學(xué)界對(duì)鄰避沖突的本質(zhì)有四種主要觀(guān)點(diǎn)：（1）鄰避沖突是公民影響公共政策的政治參與行為；（2）是公民追求生活環(huán)境權(quán)平等權(quán)的環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)；（3）是成本效用分配不均衡造成的社會(huì)利益沖突；②陳寶勝：《國(guó)外鄰避沖突研究的歷史、現(xiàn)狀與啟示》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。（4）是政府的社會(huì)治理和公共決策問(wèn)題。③譚柏平：《生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)中環(huán)境鄰避沖突的源頭控制——兼論環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度的完善》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。在鄰避沖突的解決機(jī)制方面，也存在著技術(shù)處理路徑、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑和制度治理路徑三種主要方向。其中，技術(shù)處理路徑主要是通過(guò)開(kāi)發(fā)技術(shù)以減少鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性，降低風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移路徑主要是通過(guò)轉(zhuǎn)移危害，即尋求鄰避項(xiàng)目落址他處，如垃圾出口或?qū)⒗幚碚窘ㄔ诃h(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較小的地方；而制度治理路徑則是強(qiáng)調(diào)通過(guò)治理過(guò)程中的公眾參與以及利益補(bǔ)償機(jī)制等途徑來(lái)化解沖突中各主體之間的矛盾。雖然三種路徑各有所長(zhǎng)，但公共治理在當(dāng)下被各方一致認(rèn)同，公眾參與亦已成為中國(guó)社會(huì)更易被廣泛接受的治理形式，因此本文從西方化解鄰避沖突問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)中梳理出了志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址的治理模式，試圖通過(guò)比較分析，為解決中國(guó)問(wèn)題提供有益借鑒。

二、志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)70年代和80年代，按照“決策——宣布——辯護(hù)”的傳統(tǒng)模式進(jìn)行鄰避設(shè)施強(qiáng)制選址的做法在加拿大和美國(guó)宣告破產(chǎn)。④Barry G.Rabe，Jeremy Becker，Ross Levine.Beyond Siting：Implementing Voluntary Hazardous Waste Siting Agreements in Canada.The American Review of Canadian Studies，2000，PP. 479-496.經(jīng)驗(yàn)證明，除非被邀請(qǐng)，不然沒(méi)有可能隨意選擇一個(gè)地區(qū)去建設(shè)大型項(xiàng)目。選址方法經(jīng)過(guò)不斷探索，開(kāi)始聚焦于只在那些自愿的社區(qū)中進(jìn)行選址，強(qiáng)調(diào)選址過(guò)程的開(kāi)放和參與。后經(jīng)理論與實(shí)踐的探索，提出了志愿和競(jìng)爭(zhēng)設(shè)場(chǎng)程序，被美國(guó)視為“最有前途的”選址方式之一，加拿大和美國(guó)應(yīng)用這一方式成功建設(shè)了許多污染類(lèi)鄰避設(shè)施。⑤郭菲：《美國(guó)如何處理“鄰避沖突”》，《決策》2014年第5期。

1.加拿大的經(jīng)驗(yàn)

加拿大的鄰避設(shè)施選址經(jīng)歷了從自上而下的政府決策到分權(quán)化和多元參與的路徑轉(zhuǎn)變，在項(xiàng)目選址的決策過(guò)程中重視潛在受影響社區(qū)的主動(dòng)參與，形成了公共設(shè)施選址的開(kāi)放程序。程序秉持的原則是，只將那些自愿就建立設(shè)施展開(kāi)研究的社區(qū)作為潛在的選址地納入考慮，相關(guān)社區(qū)將得到支持對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行調(diào)研，不再與那些不想建此設(shè)施的社區(qū)爭(zhēng)論。加拿大在這一理念的指引下成功建成了兩個(gè)綜合危險(xiǎn)廢物處理公共設(shè)施：亞伯達(dá)?。ˋlberta）的特殊廢物處理中心和馬尼托巴省（Manitoba）的危害廢物處理設(shè)施。

位于亞伯達(dá)省的特殊廢物處理中心是加拿大第一個(gè)在選址決策過(guò)程中應(yīng)用了環(huán)境和社會(huì)雙重標(biāo)準(zhǔn)，并采取了開(kāi)放選址路徑的危害廢物處理設(shè)施，最重要的是，當(dāng)?shù)卮蠹s2500人的社區(qū)接受了該設(shè)施，并在公民投票中表達(dá)了對(duì)建立該設(shè)施的支持。該選址過(guò)程共分四步：首先，在省級(jí)層面建立了一個(gè)支持廣泛公共參與的程序，亞伯達(dá)省內(nèi)閣成立了一個(gè)危害廢物管理工作組，主要作用是在選址政策的指導(dǎo)下，堅(jiān)持嚴(yán)格的環(huán)境和社會(huì)雙重標(biāo)準(zhǔn)，總控設(shè)施的選址，并且該工作組具有獨(dú)立地位，保證了決策不會(huì)受到政府的行政強(qiáng)制，也保證了民眾對(duì)其的信任；其次，針對(duì)自愿考慮承接設(shè)施的社區(qū)，建立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)程序；再次，在各潛在的承接社區(qū)成立了聯(lián)絡(luò)組；最后，建立了一個(gè)“后選址時(shí)期”（postsiting）聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，以確保在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段得到社區(qū)的持續(xù)支持。在整個(gè)選址過(guò)程中，確保了長(zhǎng)期開(kāi)放的公共參與，反對(duì)聲音得到充分重視。政府和企業(yè)聯(lián)合開(kāi)辟了廣泛的渠道，使公眾能夠參與設(shè)施運(yùn)營(yíng)和管理決策過(guò)程，保證社區(qū)的利益。環(huán)境保護(hù)和社區(qū)安全被強(qiáng)調(diào)為設(shè)施建設(shè)和管理的前提。

馬尼托巴危害廢物管理公司沿襲了亞伯達(dá)的選址經(jīng)驗(yàn)，并且提高了決策程序的開(kāi)放度，加入了社區(qū)與建設(shè)提議者共同管理的原則。其選址程序經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：設(shè)立選址程序，確定環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；邀請(qǐng)潛在能夠接受設(shè)址的社區(qū)自愿參與；進(jìn)行詳細(xì)的場(chǎng)址選擇評(píng)估論證。在選址過(guò)程中，馬尼托巴危害廢物管理公司與潛在的選址社區(qū)共享決策制定權(quán)。社區(qū)被要求通過(guò)書(shū)面邀請(qǐng)信來(lái)發(fā)起建址申請(qǐng)，充分保障了社區(qū)的主動(dòng)地位。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)委員會(huì)掌握社區(qū)的建址決策權(quán)，由危害廢物管理公司按照前期確定的環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定最終建址的社區(qū)。該案例中，社區(qū)與馬尼托巴危害廢物管理公司的共同管理原則強(qiáng)調(diào)了如下幾點(diǎn)：（1）項(xiàng)目規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及合法性；（2）社區(qū)委員會(huì)對(duì)設(shè)施運(yùn)行的監(jiān)督；（3）社區(qū)安全、健康、利益等方面的保障措施；（4）設(shè)施運(yùn)營(yíng)必須取得社區(qū)支持，任何分歧都必須訴諸公共裁決；（5）社區(qū)要從設(shè)施上取得公共服務(wù)的便利以及利益的優(yōu)先分配。

總結(jié)兩起選址案例，保證當(dāng)?shù)刈栽附邮芪：U物處理設(shè)施的條件包括：（1）公眾的持續(xù)參與。從選址到設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，都強(qiáng)調(diào)公眾參與，重視反對(duì)聲音，社區(qū)的主動(dòng)地位得到充分保障。（2）在政府、企業(yè)以及社區(qū)之間建立信任關(guān)系。亞伯達(dá)通過(guò)建立享有獨(dú)立地位的省級(jí)選址總控團(tuán)隊(duì)以及確保公眾持續(xù)參與，取得了社區(qū)的信任；而馬尼托巴通過(guò)企業(yè)與社區(qū)共同管理原則以及社區(qū)的主動(dòng)參與，取得公眾的信任。（3）設(shè)施選址、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程都強(qiáng)調(diào)和落實(shí)環(huán)境保護(hù)及公共安全原則。（4）開(kāi)放的選址程序和決策過(guò)程。（5）承諾并確保公眾得到分享利益的機(jī)會(huì)。①Barry G.Rabe，Jeremy Becker，Ross Levine.Beyond Siting：Implementing Voluntary Hazardous Waste Siting Agreements in Canada.The American Review of Canadian Studies，2000，PP. 479-496；RichardG.Kuhn，KevinR.Ballard.Canadian Innovations in Sitting Hazardous Waste Management Facilities. EnvironmentalManagement，Vol.22，No.4，1998，PP. 533-545；J.McQuaid-Cook，C.S.Simons.Development and Operation of a Waste Management System in Alberta，Canada. Waste Management and Research，1989（7），PP.219-227；Audrey M.Armour.The Siting of Locally Unwanted Land Uses：Towards a Cooperative Approach.Progress in Planning，Vol.35，Part 1，1991，PP.1-74.

2.美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

與加拿大鄰避設(shè)施選址方式上的發(fā)展轉(zhuǎn)變類(lèi)似，美國(guó)在上世紀(jì)90年代以前也是多采用傳統(tǒng)行政命令的形式來(lái)建設(shè)相關(guān)鄰避設(shè)施，引起了廣泛的爭(zhēng)議和來(lái)自當(dāng)?shù)氐淖枇?。為?yīng)對(duì)該問(wèn)題，1989年紐約市憲章修訂案要求城市規(guī)劃委員會(huì)以“在城市設(shè)施安排上形成社區(qū)之間公平分配負(fù)擔(dān)和利益”作為規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該法案，紐約市每年要發(fā)布本市公共設(shè)施的需求狀況報(bào)告，包括未來(lái)兩年內(nèi)計(jì)劃設(shè)置的公共設(shè)施等。同時(shí)，該法案賦予了紐約市的59個(gè)社區(qū)委員會(huì)評(píng)價(jià)這一報(bào)告的正式渠道。1990年12月，紐約城市規(guī)劃委員會(huì)通過(guò)了“平等共享標(biāo)準(zhǔn)”（the Fair Share Criteria）。該標(biāo)準(zhǔn)于1991年7月生效，規(guī)定本市相關(guān)機(jī)構(gòu)和規(guī)劃委員會(huì)必須仔細(xì)考慮有關(guān)選址地、擴(kuò)大、縮小或關(guān)閉城市公共設(shè)施的決策，并要求選址規(guī)劃者在設(shè)施需求、服務(wù)提供的成本-效益與對(duì)設(shè)施選址地的影響、地區(qū)分配目標(biāo)之間保持平衡。同時(shí)委員會(huì)也認(rèn)識(shí)到，在規(guī)劃過(guò)程中要保證社區(qū)居民對(duì)選址信息的充分掌握并提前咨詢(xún)他們的意愿。在此基礎(chǔ)上，建立了這一標(biāo)準(zhǔn)的操作步驟，保障社區(qū)掌握信息和參與到選址過(guò)程中來(lái)，并給予社區(qū)參與管理設(shè)施運(yùn)行的機(jī)會(huì)?？傮w來(lái)說(shuō)，紐約市應(yīng)對(duì)鄰避設(shè)施選址的潛在風(fēng)險(xiǎn)所采取的程序設(shè)計(jì)體現(xiàn)了充分的開(kāi)放性，保障選址標(biāo)準(zhǔn)和替代方案在一開(kāi)始就是透明的，強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)每一環(huán)節(jié)的參與，注重成本-效益分配的公平化，并且受影響的居民享有基本的選擇權(quán)利（如提議替代選址方案等），這些措施使得居民自愿接受設(shè)施成為可能。①南方網(wǎng)《紐約的垃圾設(shè)施選址》，《現(xiàn)代物業(yè)（上旬刊）》，2013年第10期；Barbara Weisberg.One City's Approach to NIMBY：How NewYork City Developed a Fair Share Siting Process.Journal of the American PlanningAssociation，Vol.59，No.1，1993，PP.93-97.

美國(guó)紐約州的布朗寧摩天工業(yè)（Browning Ferris Industries）通過(guò)它的社區(qū)合作項(xiàng)目（Community Partnership Program），給紐約州的每個(gè)地方司法部門(mén)都寄送了一項(xiàng)補(bǔ)償計(jì)劃，邀請(qǐng)它們地方上志愿承接一個(gè)固體垃圾填埋場(chǎng)選址的機(jī)會(huì)。最終，紐約的一個(gè)有著1300位居民的社區(qū)在公眾投票中反應(yīng)積極，成為這一垃圾填埋場(chǎng)的選址地，這將給當(dāng)?shù)貛?lái)價(jià)值100萬(wàn)到200萬(wàn)美元的經(jīng)濟(jì)效益。②Howard Kunreuther，Kevin Fitzgerald，Thomas D.Aarts.Siting Noxious Facilities：A Test of the Facility Siting Credo.Risk Analysis，Vol.13，No.3，1993，PP.301-318.布朗寧摩天工業(yè)的固體垃圾填埋場(chǎng)設(shè)址過(guò)程體現(xiàn)了志愿和競(jìng)爭(zhēng)的原則，試圖將市場(chǎng)機(jī)制引入公共決策過(guò)程。該選址過(guò)程經(jīng)歷了三個(gè)步驟：由選址負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)（如州政府等）制定并公布選址場(chǎng)所必要的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)那些符合標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)自愿申請(qǐng)建址，同時(shí)機(jī)構(gòu)還為社區(qū)就環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專(zhuān)家咨詢(xún)提供費(fèi)用，對(duì)于使用了咨詢(xún)費(fèi)的社區(qū)也不對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制競(jìng)拍；展開(kāi)競(jìng)拍，相關(guān)機(jī)構(gòu)給出一個(gè)基準(zhǔn)補(bǔ)償價(jià)，社區(qū)在此基礎(chǔ)上表達(dá)他們接受設(shè)施所要求的最低補(bǔ)償，競(jìng)價(jià)最低者將成為選址地；環(huán)境檢驗(yàn)，政府機(jī)構(gòu)要核實(shí)志愿建址的社區(qū)確實(shí)符合最初制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如果前一步競(jìng)拍選定的社區(qū)沒(méi)有通過(guò)環(huán)境檢驗(yàn)，則競(jìng)價(jià)過(guò)程繼續(xù)進(jìn)行，直到選出合適的建址社區(qū)為止。在整個(gè)志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址過(guò)程中，政府所起的作用只是批準(zhǔn)或否決建設(shè)公司的選址，即政府不去選定一個(gè)地點(diǎn)，而只是確保一切按照規(guī)則進(jìn)行。同時(shí)，社區(qū)在設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中與開(kāi)發(fā)公司實(shí)行共同管理，后續(xù)出現(xiàn)任何問(wèn)題，除了政府和開(kāi)發(fā)公司，社區(qū)也要擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任，這是社區(qū)在進(jìn)行自愿選址申請(qǐng)的時(shí)候，連同經(jīng)濟(jì)效益一同被明確告知的。③Euston T.E.Quah，Jongsay Yong.An assessment of Four Popular Auction Mechanisms in the Siting of NIMBY Facilities：Some Experimental Evidence.Applied Economics，Vol.40，No.7，2008，PP.841-852；Herbert Inhaber.Yards Sale.Golf Magazine，Vol. 58，No.2，2016，PP.84-86.

表1 加拿大、美國(guó)鄰避設(shè)施志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址實(shí)踐對(duì)比

3.志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址實(shí)踐的關(guān)鍵點(diǎn)

從加拿大、美國(guó)的志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址實(shí)踐可以看出，選址本身并不構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的政策目標(biāo)，它必須與其他政策目標(biāo)有效銜接，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多種因素的綜合平衡。兩國(guó)的實(shí)踐雖各有側(cè)重（見(jiàn)表1），但都呈現(xiàn)了志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址的核心特征，即實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)技術(shù)理性的“最佳”選址模式向社會(huì)理性和政治理性的“合適”選址模式的轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)公眾的接受度、公共決策中的公民參與、全過(guò)程參與、政策合法性和信任、成本-效益公平分配等理念與導(dǎo)向。

三、中國(guó)治理情景下的可行性探討

當(dāng)前中國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)情況與美國(guó)“鄰避時(shí)代”時(shí)期非常相近，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)公眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)高漲，鄰避沖突事件在全國(guó)此起彼伏?，F(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)對(duì)鄰避沖突事件的方式大致有強(qiáng)制執(zhí)行（進(jìn)展緩慢、艱難推進(jìn)）、低調(diào)復(fù)產(chǎn)、搬遷、擱置、持續(xù)爭(zhēng)論、項(xiàng)目取消等模式，其中多數(shù)以政府的妥協(xié)收?qǐng)?，造成了?yán)重的經(jīng)濟(jì)成本與公共利益的流失，潛藏著諸多不穩(wěn)定因素。①馬奔、王昕程、盧慧梅：《當(dāng)代中國(guó)鄰避沖突治理的策略選擇——基于對(duì)幾起典型鄰避沖突案例的分析》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期。如何在經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、威權(quán)體制與公民社會(huì)之間取得平衡，有效調(diào)和社會(huì)對(duì)鄰避設(shè)施的剛性需求與當(dāng)?shù)鼐用竦目範(fàn)幹g的矛盾，對(duì)我國(guó)政府的善治理念提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

鑒于西方國(guó)家曾有過(guò)相似的歷史階段，并且已經(jīng)摸索出較為有效的模式，從鄰避沖突的泥沼中成功突圍，中國(guó)可以考慮借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情進(jìn)行合理的制度構(gòu)建，探索一條適合中國(guó)的問(wèn)題解決路徑。為此，需要先對(duì)加拿大、美國(guó)鄰避設(shè)施志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址模式與當(dāng)前中國(guó)的實(shí)踐進(jìn)行對(duì)比（見(jiàn)表2）。

從對(duì)比來(lái)看，加拿大、美國(guó)圍繞志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址的制度建設(shè)和程序設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)了選址決策的公平和參與，突出環(huán)境保護(hù)和公共安全原則，并配以責(zé)任主體和組織機(jī)構(gòu)的角色定位，重視對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期持續(xù)運(yùn)行保障，體現(xiàn)了民主共治的理念；而我國(guó)當(dāng)前應(yīng)對(duì)鄰避設(shè)施選址問(wèn)題的制度基礎(chǔ)和決策模式仍然呈現(xiàn)自上而下的行政主導(dǎo)特色，理念和原則仍有待完成從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)效益向環(huán)境保護(hù)、公民參與和公平分配的轉(zhuǎn)變。

表2 美、加鄰避設(shè)施志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址與中國(guó)的實(shí)踐對(duì)比

黨的十八大提出社會(huì)管理科學(xué)化以來(lái)，我國(guó)圍繞社會(huì)管理的相關(guān)法律、體制機(jī)制建設(shè)不斷加強(qiáng)。早在2002年，國(guó)家已頒布了旨在應(yīng)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2009年，中央出臺(tái)了《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<中央政法委員會(huì)、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的意見(jiàn)>的通知》，開(kāi)始從制度層面推進(jìn)建立和完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，探索社會(huì)管理和公共決策中的風(fēng)險(xiǎn)治理長(zhǎng)效機(jī)制。2012年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》頒布，對(duì)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍和內(nèi)容、主體和程序、結(jié)果運(yùn)用和實(shí)施跟蹤、責(zé)任追究、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面作了總體規(guī)定。在實(shí)踐中，各地（如四川遂寧、江蘇淮安等）探索出了不同的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具體形式，實(shí)質(zhì)都是尋求在公共決策中引入積極的公民參與，①?gòu)埿∶鳎骸段覈?guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與對(duì)策》，《行政管理改革》2014年第6期。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理和提高公共決策質(zhì)量創(chuàng)造條件。在政府權(quán)力與責(zé)任方面，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)地方各級(jí)政府工作部門(mén)的職責(zé)界定、權(quán)力約束、社會(huì)監(jiān)督等提出了明確要求，對(duì)深化行政體制改革、建設(shè)法治政府和開(kāi)放政府具有重要意義。此外，我國(guó)已經(jīng)形成了公民參與民主決策的四種方式，即社情民意反映制度、專(zhuān)家咨詢(xún)制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，為公民積極參與公共決策提供了制度依據(jù)?？傮w來(lái)看，我國(guó)已有的公民參與制度設(shè)計(jì)以及十八大以來(lái)中央推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一系列舉措及實(shí)踐探索，為借鑒國(guó)外的鄰避設(shè)施選址經(jīng)驗(yàn)，引入以公民參與為主要特征的志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址模式，提供了良好的政治和制度環(huán)境。

當(dāng)然，除了政策制度層面的分析，志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址在我國(guó)能否適用還必須考慮社會(huì)層面的反應(yīng)，有三個(gè)基本問(wèn)題值得思考：（1）如果沒(méi)有社區(qū)志愿申請(qǐng)建址怎么辦？從理性主義視角看，個(gè)人在收益大于風(fēng)險(xiǎn)和成本的情況下是愿意投入的，因而關(guān)鍵問(wèn)題在于是否能夠給予社區(qū)足夠的利益補(bǔ)償。當(dāng)然，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到機(jī)構(gòu)成本收益合理化所允許的最高上限，仍無(wú)法找到自愿接納的社區(qū)，則應(yīng)該考慮轉(zhuǎn)移到其它地區(qū)嘗試選址。根據(jù)筆者接觸到的實(shí)踐案例，的確存在不少地方愿意在獲得高額利益補(bǔ)償?shù)那闆r下，接納存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。（2）按照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和理論推測(cè)，如果實(shí)踐中總是那些比較落后的社區(qū)“勝出”怎么辦？這一問(wèn)題可能對(duì)投資的企業(yè)和機(jī)構(gòu)帶來(lái)增加成本的不便，但從我國(guó)產(chǎn)業(yè)分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)及階段的差異性角度分析，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)應(yīng)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布，這樣的實(shí)踐結(jié)果實(shí)際符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律。當(dāng)然，今后即使在相對(duì)落后的地區(qū)開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，政府依然要同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)工作，不能再走過(guò)去先污染后治理的老路。（3）“勝出”社區(qū)中少數(shù)持反對(duì)意見(jiàn)居民的利益如何保障？少數(shù)服從多數(shù)是公共治理中的一項(xiàng)基本原則，在保證絕大多數(shù)人的公共利益的情況下違背少數(shù)人的意愿不可避免，政府或機(jī)構(gòu)在選址過(guò)程中可以通過(guò)盡可能的公開(kāi)透明，保障公民的參與權(quán)，并通過(guò)設(shè)施帶給社區(qū)實(shí)際利益來(lái)減少反對(duì)聲音。

四、當(dāng)下中國(guó)的路徑選擇

當(dāng)前，鄰避困局對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重影響，亟需找到破解的出路。志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址在國(guó)外已被實(shí)踐證明可以有效化解鄰避沖突難題，中國(guó)當(dāng)下的政治制度環(huán)境、社會(huì)環(huán)境也初步具備了借鑒該模式的條件，因而可以進(jìn)一步創(chuàng)造條件，推進(jìn)該模式在中國(guó)的嘗試。

首先，強(qiáng)化法律在鄰避沖突問(wèn)題防范與化解中的地位和作用。我國(guó)在鄰避設(shè)施選址法制化道路上與西方還有較大差距，不能為選址提供法律上的充分保障。為依法有效應(yīng)對(duì)鄰避沖突，在選址階段形成良性開(kāi)端，從源頭治理鄰避沖突，應(yīng)重視鄰避設(shè)施選址的相關(guān)立法。國(guó)外主要有兩種做法，一是制定專(zhuān)門(mén)的“選址法”，二是在相關(guān)法律中以專(zhuān)門(mén)條款規(guī)范鄰避設(shè)施的選址。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我國(guó)的相關(guān)立法應(yīng)注意以下四點(diǎn)：（1）與現(xiàn)有的相關(guān)法律，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《行政許可法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相協(xié)調(diào)；（2）針對(duì)不同類(lèi)型的鄰避設(shè)施選址規(guī)范，可以在相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域一般法中加以規(guī)定，如垃圾處理設(shè)施的選址問(wèn)題，可以在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中進(jìn)行規(guī)定；（3）地方性法規(guī)和行政規(guī)章對(duì)相關(guān)鄰避設(shè)施選址的法律規(guī)范進(jìn)行操作化規(guī)定，使之能夠提供具體實(shí)踐上的指導(dǎo)；②鄧可祝：《鄰避設(shè)施選址立法問(wèn)題研究——以鄰避沖突的預(yù)防與解決為視角》，《法治研究》2014年第7期。（4）形成志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址的程序規(guī)范，還需要對(duì)設(shè)施的一般環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)、信息開(kāi)放、公共參與和咨詢(xún)、決策方式、共同管理合同、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式等方面進(jìn)行保障性規(guī)定。

其次，以信息公開(kāi)推進(jìn)鄰避設(shè)施選址的公平公正。傳統(tǒng)自上而下的選址模式存在著信息不完全公開(kāi)、公眾溝通不足等問(wèn)題，該模式下的決策難免會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中遭遇阻力。①劉曉亮、蔣薇：《環(huán)境維權(quán)群體性事件的博弈路徑及對(duì)策分析》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。在加拿大、美國(guó)的實(shí)踐中，選址過(guò)程信息完全公開(kāi)，并且將最終的決策權(quán)交給當(dāng)?shù)鼐用?，以?yán)格的程序確保公眾自己決定是否接納鄰避設(shè)施，從源頭上杜絕了后面可能爆發(fā)的沖突。今后我國(guó)在鄰避設(shè)施選址過(guò)程中也應(yīng)該注意強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)。政府可以通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、政務(wù)微博、短信平臺(tái)等多渠道發(fā)布有關(guān)鄰避設(shè)施選址的信息，為公民的參與和監(jiān)督提供便利；制度性地吸納社區(qū)公眾參與設(shè)施日常運(yùn)行安全監(jiān)管，徹底消除公眾對(duì)項(xiàng)目建成后日常運(yùn)行安全的顧慮；完善《政府信息公開(kāi)條例》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》等信息公開(kāi)制度，為鄰避設(shè)施選址及運(yùn)行提供信息公開(kāi)的長(zhǎng)效保障。

再次，通過(guò)有效的公眾參與，確保協(xié)商及合作的實(shí)現(xiàn)。公眾參與是志愿和競(jìng)爭(zhēng)選址能夠成功的基礎(chǔ)。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)調(diào)了公眾對(duì)選址過(guò)程每一環(huán)節(jié)的參與以及多元主體共同決策。有學(xué)者認(rèn)為，鑒于中國(guó)“公民政策參與尚處在摸索期，在涉及較強(qiáng)沖突性的鄰避設(shè)施建設(shè)中，公民參與尚不具備將公益性設(shè)施的一般性福利和受影響社區(qū)的局部性福利相平衡的能力，這決定了公民參與的兩個(gè)特征：首先，公民參與的框架要更多體現(xiàn)法團(tuán)主義模式下以集中協(xié)調(diào)為特征的平衡，公民參與必須在代表公益的政府的審慎安排有序進(jìn)行；第二，公民參與的直接任務(wù)是實(shí)現(xiàn)對(duì)鄰避效應(yīng)的社會(huì)心理性補(bǔ)償，并以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償方案”。②湯匯浩：《鄰避效應(yīng)：公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制與公民參與》，《中國(guó)行政管理》2011年第7期。結(jié)合近年我國(guó)在一些領(lǐng)域試行公民參與取得良性成果的經(jīng)驗(yàn)，目前在探索志愿與競(jìng)爭(zhēng)選址程序的初期階段，公眾參與可能需要依靠各地方政府結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，有步驟、有策略地穩(wěn)步推進(jìn)。

最后，建立相對(duì)獨(dú)立的工作組，保障選址工作有效開(kāi)展。借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，由多方合作建立具有獨(dú)立地位的專(zhuān)項(xiàng)工作組，旨在保證決策過(guò)程最大化地規(guī)避各方干預(yù)。此舉還有利于推動(dòng)社區(qū)和機(jī)構(gòu)之間建立信任關(guān)系，亦將有助于后續(xù)選址工作的順利展開(kāi)。

（責(zé)任編輯：亞立）

The Siting Process of Voluntary and Auction as a Mechanism to Manage the Siting Conflicts of“NIMBY”Facilities：Experience of the West and Choices of China

LIU Xiaoliang，HOU Kaiyue
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

In recent years，China has witnessed an upsurge of NIMBY conflicts.Western countries such as Canada and America had been struggling with the same situation in the 1970s and 1980s until the application of the siting mode of voluntary and auction was taken into effect.In contrast with the

western context，the circumstances of both political institution and social condition in China are currently qualified for the employment of the voluntary and auction process.And proposals are presented that a series of measures，including advancing the legal system construction，improving information openness，ensuring public participation and strengthening organizational coordination，be taken to pave the way for the siting process of voluntary and auction as a government strategy to tackle the“NIMBY”challenge in China.

“NIMBY”facilities；“NIMBY”conflicts；the siting process of voluntary and auction；public participation

本文受到中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金（WE1424004）、上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目（13ZS039）、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)治理研究”（16ZDA083）資助。

劉曉亮，男，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)槌鞘泄舶踩?；侯凱悅，女，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院公共管理系學(xué)生，研究方向?yàn)楣仓卫怼?/p>

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1008-7672（2017）03-0073-08