游慶仲：如何化解城市群交通規(guī)劃問題

游慶仲，全國(guó)政協(xié)委員、江蘇省交通運(yùn)輸廳廳長(zhǎng)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)許多地區(qū)城市群也在逐步形成，我國(guó)東部地區(qū)進(jìn)入了城市化快速發(fā)展新階段，城市群已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。李克強(qiáng)總理在今年《政府工作報(bào)告》中提出，要扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，支持中小城市和特色小鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。

要落實(shí)好總理的要求，城市規(guī)劃方面有很多事要做，而從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的視角來(lái)提高城市規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性，尤其是研究解決城市群交通規(guī)劃的問題就顯得很迫切。

城市群發(fā)展要突出交通規(guī)劃建設(shè)先行，引導(dǎo)城市功能疏解、空間布局優(yōu)化

城市群合理的空間布局是協(xié)調(diào)發(fā)展的前提，城市群內(nèi)城市之間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)物流及客貨運(yùn)輸聯(lián)系十分密切，這個(gè)特點(diǎn)決定交通運(yùn)輸對(duì)城市群發(fā)展的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性。他說，人口和功能的疏解是大城市發(fā)展的關(guān)鍵路徑，中心城市功能疏解又與其他城市建設(shè)發(fā)展以及城市群內(nèi)中小城市培育發(fā)展是互動(dòng)的，在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，交通先行發(fā)展顯然是關(guān)鍵支撐。交通網(wǎng)絡(luò)是形成城市群發(fā)展模式的決定性因素，直接影響著城市群內(nèi)居民的就業(yè)、宜居和生活質(zhì)量，進(jìn)而引導(dǎo)城市的功能分布和空間布局優(yōu)化。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的輻射帶動(dòng)需要一體化的交通體系提供支撐，城市群交通規(guī)劃應(yīng)以構(gòu)建快連快通的交通體系，實(shí)現(xiàn)城市群交通一體化、高速化、公交化為目標(biāo)，使城市群形成一個(gè)高效的整體系統(tǒng)。只有這樣才能真正發(fā)揮中心城市輻射作用，形成群的功能，以市場(chǎng)的方式帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)城市群交通一體化規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，適應(yīng)未來(lái)城市群同城化和城際客運(yùn)高速快達(dá)的需求特點(diǎn)，省域內(nèi)城市群應(yīng)以構(gòu)建城市樞紐之間半小時(shí)通勤圈為目標(biāo)，形成城市群之間快速高效互聯(lián)互通交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以高速鐵路、城際鐵路、高速公路為骨干的城市群內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。城市群發(fā)展進(jìn)程中城市之間逐步建立很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，交通需求以商務(wù)性為主，隨著城市群的發(fā)展，就業(yè)、教育、醫(yī)療逐步同城化，與沿線中心城鎮(zhèn)的居住、工作關(guān)系不斷加強(qiáng)，以通勤為特征的交通出行也將不斷加強(qiáng)。因此，應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)城市群城際鐵路的規(guī)劃建設(shè)，并盡快形成城際鐵路網(wǎng)絡(luò)，特別要重視城際鐵路公交化運(yùn)行，大幅降低城際間出行成本，切實(shí)起到引導(dǎo)中心城市功能疏解、人口空間分布優(yōu)化、中小城市空間和土地得到高效合理利用，以市場(chǎng)化的機(jī)制有效帶動(dòng)沿線中小城鎮(zhèn)發(fā)展。

當(dāng)前，城市群地區(qū)高速鐵路和城際鐵路正在加快建設(shè)，這對(duì)我們提出來(lái)新的緊迫課題。城市群規(guī)劃超越了原有的行政區(qū)劃，涉及區(qū)域、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)以及相應(yīng)的多個(gè)領(lǐng)域、部門，是一個(gè)新課題，總體看，已經(jīng)滯后了。要抓緊組織開展城市群綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃編制，以利協(xié)調(diào)好城際鐵路網(wǎng)等重大交通設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展的戰(zhàn)略布局關(guān)系，引導(dǎo)城市與交通走廊、樞紐協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。其中，客貨樞紐規(guī)劃建設(shè)對(duì)城市空間布局影響巨大，要作為城市群交通功能布局一體化的關(guān)鍵抓手，注重不同運(yùn)輸方式和城市內(nèi)外交通之間的順暢銜接、便捷換乘，切實(shí)提高運(yùn)行效率。

提升交通運(yùn)輸規(guī)劃理念，引導(dǎo)交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展、與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展

多年來(lái)，我國(guó)交通運(yùn)輸規(guī)劃多以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目的，而運(yùn)輸、物流體系等功能方面的規(guī)劃很少，沒有形成以高效物流和運(yùn)輸服務(wù)戰(zhàn)略為引領(lǐng)的交通規(guī)劃體系，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市規(guī)劃體系融合還很不夠。圍繞城市群發(fā)展新課題、新使命，交通運(yùn)輸規(guī)劃理念要提升，方式要轉(zhuǎn)變。隨著城市化的發(fā)展，城市群人口集聚度愈來(lái)愈高，必然成為交通運(yùn)輸服務(wù)的主戰(zhàn)場(chǎng)，要將工作中心聚焦于城市、都市圈、城市群，同時(shí)，隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施供給能力從基本適應(yīng)向更高品質(zhì)發(fā)展，交通運(yùn)輸功能性、結(jié)構(gòu)性的矛盾更顯突出。交通運(yùn)輸發(fā)展的著力點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向“運(yùn)輸服務(wù)”。

一是從設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃向運(yùn)輸物流系統(tǒng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變。下一階段，要確立以現(xiàn)代綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的構(gòu)建來(lái)引導(dǎo)綜合交通網(wǎng)絡(luò)的完善，把運(yùn)輸物流放在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的頂層位置，制定我國(guó)中長(zhǎng)期交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略，確立運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)，明確發(fā)展原則、價(jià)值取向以及關(guān)鍵指標(biāo)，并配套相應(yīng)的重大制度、政策安排。城市群交通規(guī)劃中既要強(qiáng)化鐵路、民航、海運(yùn)運(yùn)輸大通道，更要注重規(guī)劃構(gòu)建城市群樞紐體系，明確功能關(guān)系，強(qiáng)化城市群和區(qū)域多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，加強(qiáng)公路運(yùn)輸、內(nèi)河水運(yùn)與樞紐的銜接，完善集疏運(yùn)體系，特別重視貨運(yùn)專用通道的規(guī)劃建設(shè)，提高運(yùn)輸物流整體效率，減少貨運(yùn)對(duì)客運(yùn)系統(tǒng)的干擾，整體提高運(yùn)輸系統(tǒng)的安全綠色水平。同時(shí)，還要特別注重加強(qiáng)區(qū)域公路、水路運(yùn)輸一體化規(guī)劃和政策創(chuàng)新，打破行政邊界和運(yùn)輸市場(chǎng)壁壘。

二是從單方式（專項(xiàng)）規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)變。城市群地區(qū)建設(shè)綜合交通一體化，首先要編制綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃。國(guó)家、各省區(qū)和城市群地區(qū)均應(yīng)編制綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)各專項(xiàng)規(guī)劃，從而處理好布局、結(jié)構(gòu)等全局性關(guān)系，解決各專項(xiàng)規(guī)劃各自配置空間資源、彼此不銜接不協(xié)調(diào)的矛盾。

三是從區(qū)域規(guī)劃向城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和城市群為主體形態(tài)的發(fā)展變化，要求交通運(yùn)輸部門順勢(shì)而為，按照一城一交的大交通格局要求，主動(dòng)介入城市和城市群交通運(yùn)輸規(guī)劃的研究制定，與相關(guān)部委聯(lián)合制定出臺(tái)城市、城鎮(zhèn)交通運(yùn)輸規(guī)劃編制的流程、導(dǎo)則，構(gòu)建穩(wěn)定的規(guī)劃協(xié)同工作機(jī)制，推動(dòng)城市交通規(guī)劃與區(qū)域交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)交通規(guī)劃與實(shí)施組織融合，加快形成城鄉(xiāng)一體、區(qū)域一體的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。

四是從交通布局規(guī)劃向土地資源利用控詳規(guī)劃轉(zhuǎn)變。從近年實(shí)踐的情況看，交通運(yùn)輸規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等發(fā)展規(guī)劃之間的協(xié)同還不夠，重大交通基礎(chǔ)設(shè)施用地尚不能在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中得到可靠的、剛性的保障。其中主要原因是，城市規(guī)劃確定的交通骨架等專項(xiàng)規(guī)劃，所有涉及重要空間的都深化到了控制性詳細(xì)規(guī)劃，但交通系統(tǒng)的規(guī)劃大多是布局性規(guī)劃。今后，交通規(guī)劃也應(yīng)進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，要與城市群和城市規(guī)劃融合，把交通基礎(chǔ)設(shè)施所需土地資源統(tǒng)籌配置到位。省市縣交通運(yùn)輸規(guī)劃編制要精細(xì)化、落地化，并通過編制線位控制規(guī)劃等方式和建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)國(guó)家部委提出運(yùn)輸通道的布局，把項(xiàng)目紅線和所需資源在城市規(guī)劃空間中“控制性”確定下來(lái)。

加快推進(jìn)城市群交通集約化發(fā)展

交通發(fā)展需要占用大量的土地和空間資源，伴隨著人口城鎮(zhèn)化，城市群地區(qū)國(guó)土空間城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施土地資源合理配置和節(jié)約集約利用是發(fā)展中必須重視并切實(shí)加以解決的問題。那么，如何就算節(jié)約集約使用土地了呢？我認(rèn)為應(yīng)該研究確定一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，使社會(huì)各界形成共識(shí)，能夠客觀理性地看待交通運(yùn)輸用地的集約程度和合理性。這個(gè)指標(biāo)就是土地利用占比，國(guó)外用，國(guó)內(nèi)城市道路規(guī)劃建設(shè)也用，今后交通建設(shè)也要用。比如，以這個(gè)指標(biāo)來(lái)比較江蘇與德國(guó)北威州的情況，江蘇包括城市道路在內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施土地利用占比低得多，還有較大的發(fā)展空間。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求低碳綠色集約化發(fā)展，重視生態(tài)文明建設(shè)。城市群交通集約化發(fā)展有許多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，比如加強(qiáng)集約化的公共客運(yùn)建設(shè)。通過發(fā)展大容量的城市公共交通系統(tǒng)，引導(dǎo)沿線土地開發(fā)向高密度、高強(qiáng)度、集約化方向發(fā)展，有效支撐高強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)大規(guī)模的居民出行需求，減少以私家車為主的出行方式。例如綜合交通走廊的構(gòu)建以及涉及跨區(qū)域的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同。這些都有利于高效地利用土地資源。但，這些要求和方法都要在科學(xué)的規(guī)劃、政策制度中安排落實(shí)。