游慶仲:如何化解城市群交通規(guī)劃問題
游慶仲,全國(guó)政協(xié)委員、江蘇省交通運(yùn)輸廳廳長(zhǎng)
隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展,我國(guó)許多地區(qū)城市群也在逐步形成,我國(guó)東部地區(qū)進(jìn)入了城市化快速發(fā)展新階段,城市群已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。李克強(qiáng)總理在今年《政府工作報(bào)告》中提出,要扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,支持中小城市和特色小鎮(zhèn)發(fā)展,發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。
要落實(shí)好總理的要求,城市規(guī)劃方面有很多事要做,而從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的視角來(lái)提高城市規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性,尤其是研究解決城市群交通規(guī)劃的問題就顯得很迫切。
城市群發(fā)展要突出交通規(guī)劃建設(shè)先行,引導(dǎo)城市功能疏解、空間布局優(yōu)化
城市群合理的空間布局是協(xié)調(diào)發(fā)展的前提,城市群內(nèi)城市之間經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng),城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)物流及客貨運(yùn)輸聯(lián)系十分密切,這個(gè)特點(diǎn)決定交通運(yùn)輸對(duì)城市群發(fā)展的基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性。他說,人口和功能的疏解是大城市發(fā)展的關(guān)鍵路徑,中心城市功能疏解又與其他城市建設(shè)發(fā)展以及城市群內(nèi)中小城市培育發(fā)展是互動(dòng)的,在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段,交通先行發(fā)展顯然是關(guān)鍵支撐。交通網(wǎng)絡(luò)是形成城市群發(fā)展模式的決定性因素,直接影響著城市群內(nèi)居民的就業(yè)、宜居和生活質(zhì)量,進(jìn)而引導(dǎo)城市的功能分布和空間布局優(yōu)化。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的輻射帶動(dòng)需要一體化的交通體系提供支撐,城市群交通規(guī)劃應(yīng)以構(gòu)建快連快通的交通體系,實(shí)現(xiàn)城市群交通一體化、高速化、公交化為目標(biāo),使城市群形成一個(gè)高效的整體系統(tǒng)。只有這樣才能真正發(fā)揮中心城市輻射作用,形成群的功能,以市場(chǎng)的方式帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。同時(shí),推進(jìn)城市群交通一體化規(guī)劃建設(shè),應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),適應(yīng)未來(lái)城市群同城化和城際客運(yùn)高速快達(dá)的需求特點(diǎn),省域內(nèi)城市群應(yīng)以構(gòu)建城市樞紐之間半小時(shí)通勤圈為目標(biāo),形成城市群之間快速高效互聯(lián)互通交通網(wǎng)絡(luò),構(gòu)建以高速鐵路、城際鐵路、高速公路為骨干的城市群內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。城市群發(fā)展進(jìn)程中城市之間逐步建立很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系,交通需求以商務(wù)性為主,隨著城市群的發(fā)展,就業(yè)、教育、醫(yī)療逐步同城化,與沿線中心城鎮(zhèn)的居住、工作關(guān)系不斷加強(qiáng),以通勤為特征的交通出行也將不斷加強(qiáng)。因此,應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)城市群城際鐵路的規(guī)劃建設(shè),并盡快形成城際鐵路網(wǎng)絡(luò),特別要重視城際鐵路公交化運(yùn)行,大幅降低城際間出行成本,切實(shí)起到引導(dǎo)中心城市功能疏解、人口空間分布優(yōu)化、中小城市空間和土地得到高效合理利用,以市場(chǎng)化的機(jī)制有效帶動(dòng)沿線中小城鎮(zhèn)發(fā)展。
當(dāng)前,城市群地區(qū)高速鐵路和城際鐵路正在加快建設(shè),這對(duì)我們提出來(lái)新的緊迫課題。城市群規(guī)劃超越了原有的行政區(qū)劃,涉及區(qū)域、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)以及相應(yīng)的多個(gè)領(lǐng)域、部門,是一個(gè)新課題,總體看,已經(jīng)滯后了。要抓緊組織開展城市群綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃編制,以利協(xié)調(diào)好城際鐵路網(wǎng)等重大交通設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展的戰(zhàn)略布局關(guān)系,引導(dǎo)城市與交通走廊、樞紐協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展。其中,客貨樞紐規(guī)劃建設(shè)對(duì)城市空間布局影響巨大,要作為城市群交通功能布局一體化的關(guān)鍵抓手,注重不同運(yùn)輸方式和城市內(nèi)外交通之間的順暢銜接、便捷換乘,切實(shí)提高運(yùn)行效率。
提升交通運(yùn)輸規(guī)劃理念,引導(dǎo)交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展、與城市群協(xié)調(diào)發(fā)展
多年來(lái),我國(guó)交通運(yùn)輸規(guī)劃多以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目的,而運(yùn)輸、物流體系等功能方面的規(guī)劃很少,沒有形成以高效物流和運(yùn)輸服務(wù)戰(zhàn)略為引領(lǐng)的交通規(guī)劃體系,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市規(guī)劃體系融合還很不夠。圍繞城市群發(fā)展新課題、新使命,交通運(yùn)輸規(guī)劃理念要提升,方式要轉(zhuǎn)變。隨著城市化的發(fā)展,城市群人口集聚度愈來(lái)愈高,必然成為交通運(yùn)輸服務(wù)的主戰(zhàn)場(chǎng),要將工作中心聚焦于城市、都市圈、城市群,同時(shí),隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施供給能力從基本適應(yīng)向更高品質(zhì)發(fā)展,交通運(yùn)輸功能性、結(jié)構(gòu)性的矛盾更顯突出。交通運(yùn)輸發(fā)展的著力點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向“運(yùn)輸服務(wù)”。
一是從設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃向運(yùn)輸物流系統(tǒng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變。下一階段,要確立以現(xiàn)代綜合運(yùn)輸系統(tǒng)的構(gòu)建來(lái)引導(dǎo)綜合交通網(wǎng)絡(luò)的完善,把運(yùn)輸物流放在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的頂層位置,制定我國(guó)中長(zhǎng)期交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略,確立運(yùn)輸強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo),明確發(fā)展原則、價(jià)值取向以及關(guān)鍵指標(biāo),并配套相應(yīng)的重大制度、政策安排。城市群交通規(guī)劃中既要強(qiáng)化鐵路、民航、海運(yùn)運(yùn)輸大通道,更要注重規(guī)劃構(gòu)建城市群樞紐體系,明確功能關(guān)系,強(qiáng)化城市群和區(qū)域多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展,加強(qiáng)公路運(yùn)輸、內(nèi)河水運(yùn)與樞紐的銜接,完善集疏運(yùn)體系,特別重視貨運(yùn)專用通道的規(guī)劃建設(shè),提高運(yùn)輸物流整體效率,減少貨運(yùn)對(duì)客運(yùn)系統(tǒng)的干擾,整體提高運(yùn)輸系統(tǒng)的安全綠色水平。同時(shí),還要特別注重加強(qiáng)區(qū)域公路、水路運(yùn)輸一體化規(guī)劃和政策創(chuàng)新,打破行政邊界和運(yùn)輸市場(chǎng)壁壘。
二是從單方式(專項(xiàng))規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)變。城市群地區(qū)建設(shè)綜合交通一體化,首先要編制綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃。國(guó)家、各省區(qū)和城市群地區(qū)均應(yīng)編制綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃,統(tǒng)領(lǐng)各專項(xiàng)規(guī)劃,從而處理好布局、結(jié)構(gòu)等全局性關(guān)系,解決各專項(xiàng)規(guī)劃各自配置空間資源、彼此不銜接不協(xié)調(diào)的矛盾。
三是從區(qū)域規(guī)劃向城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和城市群為主體形態(tài)的發(fā)展變化,要求交通運(yùn)輸部門順勢(shì)而為,按照一城一交的大交通格局要求,主動(dòng)介入城市和城市群交通運(yùn)輸規(guī)劃的研究制定,與相關(guān)部委聯(lián)合制定出臺(tái)城市、城鎮(zhèn)交通運(yùn)輸規(guī)劃編制的流程、導(dǎo)則,構(gòu)建穩(wěn)定的規(guī)劃協(xié)同工作機(jī)制,推動(dòng)城市交通規(guī)劃與區(qū)域交通規(guī)劃、城鄉(xiāng)交通規(guī)劃與實(shí)施組織融合,加快形成城鄉(xiāng)一體、區(qū)域一體的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。
四是從交通布局規(guī)劃向土地資源利用控詳規(guī)劃轉(zhuǎn)變。從近年實(shí)踐的情況看,交通運(yùn)輸規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等發(fā)展規(guī)劃之間的協(xié)同還不夠,重大交通基礎(chǔ)設(shè)施用地尚不能在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中得到可靠的、剛性的保障。其中主要原因是,城市規(guī)劃確定的交通骨架等專項(xiàng)規(guī)劃,所有涉及重要空間的都深化到了控制性詳細(xì)規(guī)劃,但交通系統(tǒng)的規(guī)劃大多是布局性規(guī)劃。今后,交通規(guī)劃也應(yīng)進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制,要與城市群和城市規(guī)劃融合,把交通基礎(chǔ)設(shè)施所需土地資源統(tǒng)籌配置到位。省市縣交通運(yùn)輸規(guī)劃編制要精細(xì)化、落地化,并通過編制線位控制規(guī)劃等方式和建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制,落實(shí)國(guó)家部委提出運(yùn)輸通道的布局,把項(xiàng)目紅線和所需資源在城市規(guī)劃空間中“控制性”確定下來(lái)。
加快推進(jìn)城市群交通集約化發(fā)展
交通發(fā)展需要占用大量的土地和空間資源,伴隨著人口城鎮(zhèn)化,城市群地區(qū)國(guó)土空間城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施土地資源合理配置和節(jié)約集約利用是發(fā)展中必須重視并切實(shí)加以解決的問題。那么,如何就算節(jié)約集約使用土地了呢?我認(rèn)為應(yīng)該研究確定一個(gè)相對(duì)指標(biāo),使社會(huì)各界形成共識(shí),能夠客觀理性地看待交通運(yùn)輸用地的集約程度和合理性。這個(gè)指標(biāo)就是土地利用占比,國(guó)外用,國(guó)內(nèi)城市道路規(guī)劃建設(shè)也用,今后交通建設(shè)也要用。比如,以這個(gè)指標(biāo)來(lái)比較江蘇與德國(guó)北威州的情況,江蘇包括城市道路在內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施土地利用占比低得多,還有較大的發(fā)展空間。
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求低碳綠色集約化發(fā)展,重視生態(tài)文明建設(shè)。城市群交通集約化發(fā)展有許多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,比如加強(qiáng)集約化的公共客運(yùn)建設(shè)。通過發(fā)展大容量的城市公共交通系統(tǒng),引導(dǎo)沿線土地開發(fā)向高密度、高強(qiáng)度、集約化方向發(fā)展,有效支撐高強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)大規(guī)模的居民出行需求,減少以私家車為主的出行方式。例如綜合交通走廊的構(gòu)建以及涉及跨區(qū)域的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同。這些都有利于高效地利用土地資源。但,這些要求和方法都要在科學(xué)的規(guī)劃、政策制度中安排落實(shí)。