李艷菲

摘 要：新《行政訴訟法》給行政訴訟檢察監(jiān)督工作帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為了促進(jìn)行政訴訟檢察監(jiān)督工作的科學(xué)發(fā)展，筆者分析了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，梳理了行政訴訟檢察監(jiān)督工作存在的六大瓶頸及原因，并從完善行政訴訟檢察監(jiān)督的法律體系、強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)、暢通案件來(lái)源渠道、提升行政訴訟檢察人員水平四個(gè)方面提出解決對(duì)策，以期完善行政訴訟檢察監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 檢察監(jiān)督 瓶頸 對(duì)策

一、行政訴訟檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

（一）行政訴訟檢察監(jiān)督工作的立法依據(jù)

行政訴訟檢察監(jiān)督工作的立法依據(jù)有《憲法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》。《憲法》《人民檢察院組織法》賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的地位?！缎姓V訟法》是行政訴訟檢察監(jiān)督工作的主要依據(jù)。舊《行政訴訟法》中關(guān)于行政訴訟檢察監(jiān)督的條文僅有兩個(gè)，規(guī)定了行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍和方式。行政訴訟檢察監(jiān)督工作的運(yùn)行，除了依據(jù)《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》外，主要是參考《民事訴訟法》的規(guī)定及高檢院出臺(tái)的民行合一的司法解釋。新《行政訴訟法》較舊法有所進(jìn)步，涉及行政訴訟檢察監(jiān)督的條文共有四個(gè)，這四個(gè)條文涉及了行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍、方式、手段等內(nèi)容，但監(jiān)督的空白處仍需要適用《民事訴訟法》的規(guī)定，具體內(nèi)容如下。

一是擴(kuò)大了檢察監(jiān)督的范圍。新《行政訴訟法》第93條和第101條將檢察監(jiān)督的范圍從對(duì)裁判結(jié)果的監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)裁判結(jié)果、審判人員違法和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，其中對(duì)裁判結(jié)果的監(jiān)督從原來(lái)的對(duì)判決、裁定的監(jiān)督擴(kuò)展到對(duì)判決、裁定和調(diào)解書(shū)的監(jiān)督。新《行政訴訟法》將調(diào)解納入檢察監(jiān)督的范圍是由于該法第60條增加了行政訴訟適用調(diào)解的情形，但是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解。新《行政訴訟法》第91條第1項(xiàng)明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院違法不予立案或駁回起訴的監(jiān)督。

二是增加了檢察監(jiān)督的方式。新《行政訴訟法》除了明確抗訴這種監(jiān)督方式外，還增加了檢察建議的監(jiān)督方式。新《行政訴訟法》第93條第2款規(guī)定了地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院判決、裁定和調(diào)解書(shū)可以采用再審檢察建議的監(jiān)督方式。第3款規(guī)定了各級(jí)人民檢察院對(duì)審判程序中審判人員違法行為可以采用檢察建議的監(jiān)督方式。

三是豐富了檢察監(jiān)督的手段。新《行政訴訟法》第101條規(guī)定，人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！睹袷略V訟法》第210條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況。因此，行政訴訟檢察監(jiān)督具有了調(diào)查核實(shí)權(quán)。

四是明確了檢察監(jiān)督的事由。新《行政訴訟法》第91條規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽木唧w情形，這也是檢察機(jī)關(guān)提出抗訴或者再審檢察建議的事由。相比《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第72條規(guī)定的四種情形，不僅更加具體、規(guī)范，而且還增加了對(duì)不予立案、駁回起訴、新證據(jù)等情形。

五是完善了檢察監(jiān)督的程序。新《行政訴訟法》第93條明確了抗訴和檢察建議的級(jí)別。第93條規(guī)定了，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)的行使實(shí)行“上抗下”原則，即上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院的生效裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，而檢察建議的行使，則實(shí)行同級(jí)監(jiān)督的原則。第101條以兜底的方式規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟的監(jiān)督可以適用《民事訴訟法》的規(guī)定，進(jìn)一步完善了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的程序。《民事訴訟法》第209條明確了檢察監(jiān)督的前置程序、期限及一次性審查的原則，行政訴訟檢察監(jiān)督要嚴(yán)格遵守這些程序。

（二）行政訴訟檢察監(jiān)督工作的運(yùn)行現(xiàn)狀

行政訴訟檢察工作是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，也在我國(guó)法治建設(shè)中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來(lái)，各級(jí)民行檢察部門(mén)立足訴訟監(jiān)督，積極探索對(duì)行政違法行為監(jiān)督，取得了較好的社會(huì)效果和法律效果。例如，2012年-2014年間，全國(guó)民行檢察系統(tǒng)共受理各類(lèi)行政檢察監(jiān)督案件72045件，其中審結(jié)不服生效裁判監(jiān)督案件11626件（含抗訴788件，不支持監(jiān)督申請(qǐng)5474件，終止審查969件，提出再審檢察建議824件），另辦理提請(qǐng)抗訴案件1347件，辦理其他監(jiān)督案件52680件，辦理支持起訴案件958件，較好地履行了行政訴訟檢察監(jiān)督職能。

行政訴訟檢察監(jiān)督工作雖然取得了一定成效，但是仍無(wú)法滿足司法需求。一是行政訴訟監(jiān)督規(guī)模較小。2012年-2014年三年間，全國(guó)民行檢察系統(tǒng)共審結(jié)不服生效裁判監(jiān)督案件1.1626萬(wàn)件，而全國(guó)法院系統(tǒng)三年共審結(jié)的行政案件約37.2萬(wàn)件。新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，法院受理的行政訴訟案件有較大幅度增長(zhǎng)，而檢察院的行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量卻變化幅度不大；二是監(jiān)督效果不顯著。實(shí)踐中，行政訴訟檢察監(jiān)督工作主要是對(duì)生效裁判進(jìn)行監(jiān)督，但是提出抗訴或者再審檢察建議的很少，即使提出抗訴或者再審檢察建議，改判率、采納率都比較低，監(jiān)督效果并不明顯。對(duì)法院的立案、審判、執(zhí)行活動(dòng)以及對(duì)行政行為的監(jiān)督，目前仍處于起步階段，雖然辦案數(shù)量有一定增長(zhǎng)，但難以從根本上引起法院對(duì)審判程序和執(zhí)行活動(dòng)違法行為的重視，案件類(lèi)型狹窄、監(jiān)督力度不大、監(jiān)督效果有限的問(wèn)題較為明顯。

二、行政訴訟檢察監(jiān)督工作的瓶頸及原因

通過(guò)分析行政訴訟檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，行政訴訟檢察監(jiān)督工作的瓶頸主要有以下六方面。

（一）法律規(guī)定粗疏

法律規(guī)定是行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)行使的依據(jù)，也是行使訴訟檢察工作開(kāi)展的基礎(chǔ)。筆者在前文分析了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的立法依據(jù)，新《行政訴訟法》較舊法有了一定的進(jìn)步，但仍存在局限性。新法對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的規(guī)定主要是參考《民事訴訟法》的規(guī)定，既沒(méi)有體現(xiàn)行政訴訟的特點(diǎn)，也沒(méi)有改進(jìn)《民事訴訟法》存在的不足。如沒(méi)有明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為監(jiān)督、提起公益訴訟的權(quán)力，沒(méi)有細(xì)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案、執(zhí)行及審判人員違法行為監(jiān)督的操作規(guī)定等。在一定程度上制約了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的深入開(kāi)展。

（二）案源匱乏

案源是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開(kāi)展的關(guān)鍵。沒(méi)有案源行政訴訟檢察監(jiān)督工作就是虛設(shè)。行政訴訟檢察監(jiān)督案件來(lái)源于當(dāng)事人申訴、依職權(quán)發(fā)現(xiàn)以及上級(jí)院交辦或者其他院移送，其中當(dāng)事人申訴和依職權(quán)發(fā)現(xiàn)是案件來(lái)源的主要渠道。實(shí)踐中，由于群眾對(duì)行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的認(rèn)知度低，來(lái)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督的人極少，前面筆者對(duì)全國(guó)法院和檢察院系統(tǒng)三年內(nèi)審結(jié)案件數(shù)的鮮明對(duì)比足以說(shuō)明。由于行政訴訟檢察監(jiān)督的模式為事后監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)不能全程參與行政訴訟的過(guò)程，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案源的幾率低。新法實(shí)施以后，基層檢察院更是面臨著裁判結(jié)果監(jiān)督案源縮減、審判人員違法行為監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等新職能案源不足的問(wèn)題。

（三）辦案人員能力不足

行政訴訟檢察人員是行政訴訟檢察工作開(kāi)展的核心。沒(méi)有優(yōu)秀的辦案人員，行政訴訟檢察監(jiān)督工作就無(wú)法開(kāi)展。現(xiàn)階段行政檢察隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力普遍比較薄弱，履職能力有待提高。究其原因是，行政訴訟檢察隊(duì)伍中具有行政法專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的人員少，即便個(gè)別檢察機(jī)關(guān)引進(jìn)了一些行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)人才，但由于辦案總量少，辦案經(jīng)驗(yàn)較為欠缺，在業(yè)務(wù)水平方面較法院行政審判人員還有不小的差距。加上現(xiàn)有人員接受大幅度業(yè)務(wù)輪訓(xùn)的機(jī)會(huì)又少，導(dǎo)致知識(shí)更新和能力提高非常有限。

（四）領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

領(lǐng)導(dǎo)重視是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開(kāi)展的后盾。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察監(jiān)督存在“重刑事輕民事、重民事輕行政”的客觀實(shí)際狀況，即對(duì)于刑事訴訟監(jiān)督和民事行政訴訟監(jiān)督而言，非常重視對(duì)刑事訴訟的法律監(jiān)督，而不夠重視對(duì)民事行政訴訟監(jiān)督，尤其是對(duì)行政訴訟監(jiān)督更加不重視。實(shí)踐中，由于領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，加之民行案件相對(duì)較少，民行人員成為各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)、專(zhuān)案抽調(diào)人員的首選部門(mén)。由于領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，民行部門(mén)人員流動(dòng)量大，特別是業(yè)務(wù)骨干為獲得更好的晉升機(jī)會(huì)，體現(xiàn)自身價(jià)值，往往會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)去領(lǐng)導(dǎo)重視的部門(mén)工作，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)也愿意將優(yōu)秀人員調(diào)入院里的重要部門(mén)工作。

（五）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開(kāi)展的重要保障。目前，全國(guó)大多數(shù)的檢察機(jī)關(guān)將行政檢察部門(mén)與民事檢察部門(mén)合并設(shè)置為民事行政檢察部門(mén)。由于民事檢察和行政檢察工作在功能、性質(zhì)、特點(diǎn)、規(guī)律、監(jiān)督原則、任務(wù)、對(duì)象和程序等方面都存在較大差異，兩部門(mén)的合并設(shè)置不利于監(jiān)督工作的深入研究和開(kāi)展，難以適應(yīng)新形勢(shì)下行政檢察工作的需要。實(shí)踐中，在民事案件數(shù)量與行政檢察數(shù)量存在較大懸殊的情況下，民行檢察部門(mén)的工作重心更傾向于辦理民事案件，無(wú)形中制約和影響了行政訴訟檢察監(jiān)督工作的開(kāi)展。

（六）考評(píng)機(jī)制不合理

合理的考評(píng)機(jī)制是行政訴訟檢察監(jiān)督工作開(kāi)展的動(dòng)力?，F(xiàn)行的民行檢察報(bào)表在設(shè)計(jì)方面有了很大改進(jìn)，對(duì)各類(lèi)案件分類(lèi)明晰，有利于了解不同監(jiān)督領(lǐng)域的案件辦理情況。但現(xiàn)行的民行檢察考評(píng)機(jī)制將民事與行政檢察合并為一，并未對(duì)行政檢察工作作出明確的規(guī)定，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政訴訟檢察工作的積極性。實(shí)踐中，考評(píng)的主要依據(jù)是辦案數(shù)字，民行檢察部門(mén)更愿意將精力投入到案件數(shù)量較多的民事案件中，而不愿意浪費(fèi)精力去辦理難度大、阻力大的行政案件，不管辦理什么類(lèi)型的案件，只要辦案數(shù)字上去，就代表民行檢察工作做好了?？梢?jiàn)，現(xiàn)有的考評(píng)機(jī)制不能科學(xué)、合理地引導(dǎo)行政訴訟檢察工作的發(fā)展。

三、解決行政訴訟檢察監(jiān)督工作瓶頸的對(duì)策

（一）完善行政訴訟檢察監(jiān)督的法律體系

由于《行政訴訟法》剛修改完畢，采用修法的形式完善行政訴訟檢察監(jiān)督的立法規(guī)定不太現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，可以從行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則和人大常委會(huì)授權(quán)的方式完善行政訴訟檢察監(jiān)督的法律體系。首先，抓緊出臺(tái)行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則，行政訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則在參考民事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則的基礎(chǔ)上考慮行政訴訟的自身特點(diǎn)和改進(jìn)民事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則的不足。重點(diǎn)解決執(zhí)行監(jiān)督、審判違法監(jiān)督的范圍、程序和方式，依職權(quán)監(jiān)督的范圍，檢察建議的發(fā)送程序和效力等問(wèn)題；其次，采取人大常委會(huì)授權(quán)的方式在司法領(lǐng)域進(jìn)行“試驗(yàn)性立法”，這種做法已經(jīng)有了先例。2015年7月1日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》后，最高檢在北京等13個(gè)省市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)工作，并取得了較好的效果。在此基礎(chǔ)上，最高檢頒布了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，該辦法不僅吸收了試點(diǎn)地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)又對(duì)實(shí)踐中需要予以規(guī)范的事項(xiàng)作出了具體規(guī)定。最高檢采用“試驗(yàn)性立法”的方式保障了公益訴訟制度的良性運(yùn)行。待時(shí)機(jī)成熟后，可以在《行政訴訟法》或者制定《公益訴訟法》明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的監(jiān)督也可以采取這種先試驗(yàn)后立法的方式，重點(diǎn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政違法行為以及涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施，明確監(jiān)督的原則、方式及范圍。

（二）貫徹落實(shí)好《行政訴訟法》，強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)

新《行政訴訟法》針對(duì)行政訴訟活動(dòng)存在的立案難、審判難、執(zhí)行難等問(wèn)題作出了一系列創(chuàng)新性規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)好新法，重點(diǎn)監(jiān)督這些創(chuàng)新性規(guī)定是否能夠落到實(shí)處，“三難”問(wèn)題能否被解決。

一是加強(qiáng)立案監(jiān)督。在立案階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法院應(yīng)立案不立案、應(yīng)作出有關(guān)裁定而不作裁定、應(yīng)處理當(dāng)事人有關(guān)投訴而不作處理等情形的監(jiān)督。

二是加強(qiáng)審判監(jiān)督。在審判階段，檢察機(jī)關(guān)不僅要加強(qiáng)對(duì)法院在管轄、送達(dá)、回避、審判組織、訴訟保全、簡(jiǎn)易程序等程序方面的監(jiān)督，也要特別關(guān)注法院在行政訴訟活動(dòng)中的調(diào)解、民事?tīng)?zhēng)議處理等新問(wèn)題，還要重視調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使，及時(shí)發(fā)現(xiàn)審判人員的訴訟違法行為及瀆職行為，把監(jiān)督違法生效裁判與糾正訴訟違法行為、査辦職務(wù)犯罪結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)出庭不出庭用行政權(quán)干預(yù)審判權(quán)等違法情形的監(jiān)督。

三是加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督。在執(zhí)行階段，檢察機(jī)關(guān)不僅要加強(qiáng)對(duì)法院違法執(zhí)行情形的監(jiān)督，還要重點(diǎn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作為被執(zhí)行人拒不執(zhí)行的情形。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還要重點(diǎn)關(guān)注法院的非訴執(zhí)行行為，重點(diǎn)審查法院的執(zhí)行裁定以及執(zhí)行行為的合法性。

（三）發(fā)揮主觀能動(dòng)性，暢通案件來(lái)源渠道

行政訴訟檢察監(jiān)督案件的來(lái)源主要是當(dāng)事人申訴和依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，筆者認(rèn)為可以從以下兩方面暢通案件來(lái)源渠道。

一是加強(qiáng)宣傳。檢察機(jī)關(guān)可以借助新聞發(fā)布會(huì)、開(kāi)放日、宣傳周、微信、微博等多種宣傳途徑，宣傳行政檢察職能特別是新《行政訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)的新職能，提高行政檢察工作的社會(huì)認(rèn)知度。在宣傳時(shí)要注意創(chuàng)新宣傳形式和地點(diǎn)，如可以采用動(dòng)漫、微電影等當(dāng)前流行的形式進(jìn)行宣傳，也可以鎖定宣傳對(duì)象，到農(nóng)村、城中村、社區(qū)等地進(jìn)行有針對(duì)性的宣傳。

二是加強(qiáng)內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)。注重檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的溝通協(xié)調(diào)，建立上下一盤(pán)棋的監(jiān)督格局，如浙江省檢察機(jī)關(guān)建立的審判人員違法行為監(jiān)督一體化機(jī)制，建立健全線索上報(bào)與管理、上下級(jí)院協(xié)同辦案等機(jī)制。注重檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)。如成都檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建的監(jiān)督職能一體聯(lián)動(dòng)的工作格局，通過(guò)民行部門(mén)移送線索查處了一批審判執(zhí)行人員違法犯罪案件，從自偵部門(mén)查處案件中又發(fā)現(xiàn)大量民事監(jiān)督案件線索，有效形成良性互動(dòng)的工作格局。注重構(gòu)建法檢信息共享機(jī)制，通過(guò)該機(jī)制檢察機(jī)關(guān)可以及時(shí)了解法院案件信息，法院也可以了解檢察機(jī)關(guān)所辦理的案件。注重構(gòu)建檢律交流常態(tài)化平臺(tái)，通過(guò)代理律師依法規(guī)范引導(dǎo)當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督。

（四）深化改革，提升行政訴訟檢察人員水平

十八屆六中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)，深化司法體制改革，尊重司法規(guī)律，促進(jìn)司法公正，完善對(duì)權(quán)利的司法保障、對(duì)權(quán)力的司法監(jiān)督。此次司法體制改革對(duì)行政檢察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員素質(zhì)產(chǎn)生新的影響。在檢察官辦案責(zé)任制和分類(lèi)管理司法改革進(jìn)程中，探索符合行政訴訟檢察監(jiān)督工作規(guī)律、特點(diǎn)的辦案組織、運(yùn)行機(jī)制、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制和司法責(zé)任形式，爭(zhēng)取民行檢察部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立及行政檢察人員的合理入額數(shù)量比例，合理設(shè)置考評(píng)機(jī)制。加強(qiáng)行政檢察人員配備，特別是一線辦案力量，提高行政檢察人員在檢察隊(duì)伍中的比例。加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平的提升，圍繞不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的不同訴訟監(jiān)督工作重點(diǎn)，在不同的監(jiān)督領(lǐng)域，開(kāi)展分類(lèi)化、專(zhuān)業(yè)化的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、崗位練兵、業(yè)務(wù)競(jìng)賽等活動(dòng)，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。