子桉

水火無情，人命關天。消防安全工作事關人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關社會大局穩(wěn)定，一直受到市人大常委會的高度關注。《上海市消防條例》自1995年制定頒布以來，歷經(jīng)1997年、2000年、2003年三次修正，2010年一次修訂，為促進城市經(jīng)濟社會的平穩(wěn)有序發(fā)展，加強本市消防法治建設，推動消防事業(yè)科學發(fā)展，提高社會公共消防安全水平，發(fā)揮了重要的法制保障作用。但上海作為超大城市，在發(fā)展過程中要面對一系列傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的消防安全挑戰(zhàn)，消防工作仍然存在“瓶頸”和“短板”。2016年，在市人大常委會副主任薛潮帶領下，由市立法研究所立項，市人大內(nèi)司委、市人大常委會法工委、市公安局、市消防局、市政府法制辦和市立法研究所共同組成課題組，對修訂條例開展了課題研究，力求以社會治理的全新眼光重新審視當前消防工作面臨的一系列新形勢、新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，破解影響消防安全的體制性、機制性、瓶頸性、保障性問題，系統(tǒng)加強和改進城市消防工作。

今年，市人大常委會將修訂《上海市消防條例》列為立法預備項目。為充分發(fā)揮人大立法主導作用，市人大內(nèi)司委自年初以來就在薛潮副主任帶領下積極推動政府相關部門的法規(guī)草案起草工作。薛潮副主任建立了每個月聽取一次立法調(diào)研進展情況的工作例會制度。由市人大內(nèi)司委、市政府法制辦、市公安局、市消防局組成的立法工作班子先后將修訂草案初稿向政府相關委辦局書面征求意見，到市財政局、市住建委下屬的審查中心、市發(fā)改委下屬的價格認證中心和中科院等部門開展專題調(diào)研，并專程赴公安部消防局，就立法時機、立法重點和立法方向等問題，聽取消防局副局長杜蘭萍和法規(guī)標準處意見和建議。

在各方共同努力下，目前法規(guī)修訂草案已趨于成熟，立法要解決的重點問題已經(jīng)明晰。

完善本市消防安全責任體系

針對政府職責有待細化，行業(yè)部門的職責規(guī)定不夠明晰，行業(yè)部門在監(jiān)管工作中補位不足的問題，修訂草案擬對政府和相關部門消防工作職責進一步完善，明確年度消防工作考核結(jié)果運用，使考核結(jié)果在社會管理綜合治理、安全生產(chǎn)績效和領導干部政績考評等方面得到體現(xiàn)。細化鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的消防工作職責，明確消防安全網(wǎng)格化管理工作的組織實施。明確負有行政監(jiān)管、行業(yè)管理、協(xié)調(diào)保障等職能的部門做好消防工作的具體職責。

針對單位消防安全主體責任缺乏操作規(guī)定的突出問題，修訂草案擬明確，單位應當建立火災隱患整改制度，及時消除火災隱患。修訂草案還完善了有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所且具有一定規(guī)模的個體工商戶的法律責任，要求其履行單位消防安全職責，符合消防安全重點單位標準的，履行消防安全重點單位消防安全職責。

優(yōu)化現(xiàn)行消防監(jiān)管模式

針對現(xiàn)行條例對如何落實消防監(jiān)督檢查缺乏相應的機制設計，對檢查組織、檢查重點、監(jiān)督內(nèi)容和檢查方法等內(nèi)容缺乏操作性規(guī)定的現(xiàn)狀，修訂草案擬規(guī)定，公安機關消防機構建立并實行消防監(jiān)督抽查清單管理制度，制定消防監(jiān)督抽查計劃。同時為進一步拓展公安派出所消防監(jiān)督職能，消除消防監(jiān)督視線的“盲區(qū)”和“死角”，修訂草案擬對當前公安派出所消防監(jiān)督管理的經(jīng)驗做法予以固化，進一步完善公安派出所的消防工作職責，明確其負責輕微火災事故調(diào)查，協(xié)助調(diào)查其他火災事故；對管轄范圍內(nèi)舉報投訴的消防安全違法行為、火災隱患進行核查。修訂草案還擬運用綜合治理手段強化督改成效，特別是發(fā)揮公共信用信息管理平臺的作用。

引入專業(yè)社會力量參與消防共治

本市從2003年開始，在建設工程消防設計審核領域?qū)嵭屑夹g審查與行政審批分離制度，消防部門將建設工程消防設計施工圖交由具有資質(zhì)的審圖機構進行技術審查。經(jīng)過多年的改革實踐，我市已形成一批技術成熟、質(zhì)量可靠、運行穩(wěn)定的專業(yè)施工圖審查機構。修訂草案擬進一步探索依托審圖機構推動行政審批改革，同時強化公安機關消防機構事中、事后監(jiān)管，提高公安機關消防機構行政管理效能。

針對新產(chǎn)品、新材料的不斷上市，給火災損失的統(tǒng)計工作帶來了巨大困難，特別是在較為復雜的火災中，燒損的物品種類多、數(shù)量大，僅依靠公安機關消防機構難以進行價格核實的現(xiàn)狀，修訂草案擬借鑒公檢法部門依托第三方評估機構開展涉案物品估價的成熟經(jīng)驗，規(guī)定公安機關消防機構可以購買服務的形式，委托具有相應資質(zhì)的第三方機構對火災損失進行評估，評估結(jié)論作為公安機關消防機構統(tǒng)計火災損失的依據(jù)。

社會化是消防工作發(fā)展的必由之路，社會消防技術服務是構建和完善社會消防安全公共服務體系不可或缺的重要組成部分。根據(jù)國家消防技術服務制度建設、運行的有關規(guī)定，修訂草案擬進一步規(guī)范消防技術服務機構資質(zhì)及其消防技術服務行為。

立法解決火災突出問題

為轉(zhuǎn)化運用城市公共安全消防高風險專項調(diào)研的成果，強化對低端商貿(mào)市場、城市綜合體、地下空間、超高層建筑、住宅小區(qū)等高風險場所的消防前端防控和處置能力，修訂草案擬鼓勵和支持機關、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位以及居、村民委員會建立志愿消防隊。為有效提升居民住宅早期火災發(fā)現(xiàn)和撲救能力，修訂草案擬鼓勵個人在住宅戶內(nèi)安裝獨立式火災探測報警器、配置滅火器。擬規(guī)定對托兒所、幼兒園、學校、養(yǎng)老機構、福利院、醫(yī)院等單位應針對特殊服務對象制定專門的應急疏散預案，落實疏散引導、保護弱勢群體的措施，并明確了消防演練的頻次。餐飲場所火災事故亦呈增量發(fā)展態(tài)勢，其中廚房油煙管道未按時清理是重要致災原因，對此修訂草案擬增加廚房煙道定期清洗的要求和法律責任。

填補消防立法空白點

為提升城市防御能力，積極探索大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術在消防工作領域的運用，修訂草案擬推動將消防安全納入智慧城市體系，建設消防大數(shù)據(jù)平臺，為火災防控、區(qū)域火災風險評估、火災撲救和應急救援提供數(shù)據(jù)支撐。

針對本市消防站點的建設速度還不能滿足城市建設發(fā)展的需求，也遠低于同類的國際大都市的布站標準，大多數(shù)消防站的布局都已不能滿足轄區(qū)面積指標和出動指令5分鐘到達的標準的現(xiàn)狀，修訂草案擬規(guī)定現(xiàn)有消防站點轄區(qū)面積不符合國家標準的，經(jīng)城市區(qū)域火災風險評估后，應增設規(guī)模適當?shù)男⌒拖勒尽?/p>

針對消防法中對“消防安全檢查”這一行政許可事項，僅作出“公眾聚集場所”使用性質(zhì)的定性，修訂草案擬探索規(guī)定歌舞娛樂放映游藝場所以及市公安機關規(guī)定的具有一定規(guī)模的其他公眾聚集場所在投入使用或者營業(yè)前，建設單位或者使用單位應當向當?shù)毓矙C關消防機構申報，經(jīng)消防安全檢查合格后，方可投入使用或者營業(yè)，從而使奶茶鋪等微小場所不再陷于“辦與不辦”的兩難境地。

下一階段，市人大內(nèi)司委將與市人大常委會法工委、市公安局、市政府法制辦繼續(xù)完善法規(guī)草案，爭取盡早使該項立法由預備項目轉(zhuǎn)為正式項目，并提交市人大常委會審議。薛潮副主任要求法規(guī)草案要著力完善核心制度和頂層設計，建立“制度+科技+精細管理”的法律路徑，形成“部門聯(lián)動、多元共治”的綜合治理局面；要緊扣落實消防安全責任體系、轉(zhuǎn)化城市高風險點治理成果，針對消防監(jiān)管執(zhí)法、消防信息共享平臺建設、問責追責等重點問題形成解決方案；要解決好法規(guī)實施可能面臨的具體問題，確保條款的可操作性。