胡顥

在中國(guó)人的生活中，節(jié)日、慶典期間燃放煙花爆竹是渲染喜慶氣氛、傳遞快樂(lè)的一種重要方式。但近年來(lái)，隨著本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城市規(guī)模日益擴(kuò)大、城市人口密度不斷上升，煙花爆竹所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也日益顯現(xiàn)：從公共安全角度，近年來(lái)，由煙花爆竹引發(fā)的火災(zāi)和傷人事故頻頻發(fā)生，危及人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全；從環(huán)境保護(hù)角度，燃放煙花爆竹極易造成pm2.5顯著上升，嚴(yán)重影響空氣質(zhì)量，對(duì)人民群眾的身體健康造成損害。2015年年初，上海市統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心進(jìn)行了一次春節(jié)市民心態(tài)調(diào)查。調(diào)查顯示，89.4%的市民支持通過(guò)立法規(guī)定，在外環(huán)線以內(nèi)和重點(diǎn)防控區(qū)域全面禁止燃放煙花爆竹；僅有8.4%的市民選擇不支持，另有2.2%表示無(wú)所謂。

為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，市人大常委會(huì)在2015年對(duì)本市1994年頒布施行的《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》作了全面修訂。經(jīng)過(guò)認(rèn)真審議，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，2015年12月30日，市人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例）。條例從“從嚴(yán)管理煙花爆竹”的角度出發(fā)，加大了對(duì)非法經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、燃放煙花爆竹行為的監(jiān)管力度，調(diào)整了現(xiàn)有煙花爆竹禁放區(qū)域，對(duì)于保障城市公共安全、改善大氣環(huán)境、提高上海城市文明水平意義重大。回顧條例的立法過(guò)程，是立法與民意、此民意與彼民意不斷碰撞、互動(dòng)、交流、融合的過(guò)程。

碰撞之一：如何落實(shí)“從嚴(yán)管理”的要求

科學(xué)的立法價(jià)值取向，是實(shí)現(xiàn)良法善治的前提。此次修訂，旨在按照“依法監(jiān)管、從嚴(yán)從緊”的指導(dǎo)思想，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)煙花爆竹的管理。但是，對(duì)于如何堅(jiān)持從嚴(yán)的立法價(jià)值取向，在法規(guī)起草伊始，我們就聽(tīng)到了來(lái)自社會(huì)各方面的不同看法。有的意見(jiàn)認(rèn)為，燃放煙花爆竹涉及千家萬(wàn)戶，是多年來(lái)的風(fēng)俗習(xí)慣，要短期見(jiàn)效會(huì)有難度；也有的意見(jiàn)認(rèn)為，由于燃放煙花爆竹具有流動(dòng)性、突發(fā)性的特征，導(dǎo)致對(duì)違法燃放煙花爆竹的發(fā)現(xiàn)和取證的難度較大，難以達(dá)到“從嚴(yán)管理”的要求；還有的意見(jiàn)提出，要真正做到“從嚴(yán)管理煙花爆竹”，僅靠法規(guī)中規(guī)定禁止燃放，并設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任是不夠的。

長(zhǎng)期以來(lái)，本市對(duì)于燃放煙花爆竹的限制一直有規(guī)定，但一直沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行，可謂“屢禁不止”。分析原因，這自有燃放煙花爆竹習(xí)俗的傳統(tǒng)思維慣性作祟，但從管理層面分析，源頭管控不力也是不可輕忽的重要原因之一。綜合市人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和社會(huì)各方面的意見(jiàn)來(lái)看，為使“從嚴(yán)管理煙花爆竹”的要求能落到實(shí)處，條例應(yīng)當(dāng)重在“關(guān)水龍頭”，而不是“拖地板”，即從源頭上從嚴(yán)控制煙花爆竹的銷售、儲(chǔ)存和運(yùn)輸。遵循這一修改思路，市人大常委會(huì)法工委與市公安局、市安監(jiān)局等有關(guān)政府部門溝通，了解本市煙花爆竹進(jìn)貨、運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，并將其寫進(jìn)法規(guī)：

一是降低煙花爆竹的市場(chǎng)投放量。明確本市禁止生產(chǎn)煙花爆竹，在外環(huán)線以內(nèi)不得經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸煙花爆竹。

二是降低經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量。規(guī)定本市煙花爆竹的經(jīng)營(yíng)實(shí)行統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一批發(fā)制度；采購(gòu)、銷售的煙花爆竹的規(guī)格和品種有嚴(yán)格的限制；煙花爆竹經(jīng)營(yíng)單位的布點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)合理布局、總量控制、逐步減少。

三是提升打擊治理力度。條例在國(guó)務(wù)院《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，對(duì)售賣偽劣煙花爆竹、通過(guò)非法渠道運(yùn)輸煙花爆竹、違法銷售煙花爆竹、違法燃放煙花爆竹等違法行為規(guī)定了嚴(yán)格的行政處罰。

碰撞之二：禁放煙花爆竹要不要“開(kāi)口子”

“立法，就是要在矛盾上切一刀?！钡牵@一刀怎么切，大有講究。煙花爆竹安全管理立法最大的難點(diǎn)是如何平衡從嚴(yán)管理和兼顧民俗的關(guān)系。市政府條例修訂草案中提出，將本市禁放煙花爆竹的范圍由原條例規(guī)定的內(nèi)環(huán)線內(nèi)擴(kuò)大至外環(huán)線內(nèi)。在條例草案審議過(guò)程中，從常委會(huì)審議、公開(kāi)征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)和論證會(huì)等的情況來(lái)看，總體上贊成從嚴(yán)從緊管理煙花爆竹的總基調(diào)，但大家普遍對(duì)禁放規(guī)定是否需要“開(kāi)口子”提出了不同的看法。有的建議“開(kāi)口子”，對(duì)一些傳統(tǒng)節(jié)日和婚嫁等喜慶活動(dòng)中燃放煙花爆竹的需求有所顧及，允許在特定的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)可以燃放。有的意見(jiàn)則建議從嚴(yán)管控，不“開(kāi)口子”，認(rèn)為如果將結(jié)婚、喬遷等情況納入可以燃放的范圍，實(shí)際上是放寬了1994年條例的允許燃放范圍，是一種“倒退”。

為了對(duì)是否需要在法規(guī)中適當(dāng)“開(kāi)口子”的問(wèn)題作深入研究，我們一方面對(duì)本市外環(huán)內(nèi)禁放煙花爆竹的合理性、可行性做調(diào)研，深入社區(qū)直接聽(tīng)取中環(huán)和外環(huán)區(qū)域居民的意見(jiàn)；另一方面，對(duì)全國(guó)各地“禁放煙花爆竹”的規(guī)定作梳理和研究。在參考兄弟省市立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)法規(guī)中如何規(guī)定“禁放煙花爆竹”提供了六套修改方案。經(jīng)過(guò)常委會(huì)組成人員的審慎研究和討論，條例最終對(duì)本市禁放煙花爆竹作了如下規(guī)定：

一是將禁放區(qū)域從內(nèi)環(huán)線內(nèi)擴(kuò)展至外環(huán)線內(nèi)。條例將禁放區(qū)域擴(kuò)大為“本市外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域”，刪除了原條例中“重大慶典活動(dòng)和節(jié)日期間，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，允許在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)和時(shí)間內(nèi)燃放煙花爆竹”這一為節(jié)日期間“開(kāi)口子”的規(guī)定。這一規(guī)定，意味著本市“外環(huán)線內(nèi)全面禁放”將成為常態(tài)化管理制度。即條例頒布施行后，春節(jié)等節(jié)日期間外環(huán)線內(nèi)是不允許燃放煙花爆竹的。

二是增設(shè)重污染天氣期間的禁放規(guī)定。條例規(guī)定，重污染天氣期間，全市范圍內(nèi)一律禁止燃放煙花爆竹。

三是規(guī)定外環(huán)線以外區(qū)域禁放的八類場(chǎng)所。對(duì)于外環(huán)線以外的區(qū)域，條例規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)駐地、交通樞紐等八類區(qū)域、場(chǎng)所禁止燃放煙花爆竹。

碰撞之三：條例通過(guò)后能否實(shí)施到位

“法律的生命在于實(shí)施”。紙面的法條表述僅僅是一種法律的表達(dá)，從表達(dá)到實(shí)踐的過(guò)程就是法律實(shí)施。因此，立法者在考慮全面禁放這一制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要同步考慮這一制度的落實(shí)問(wèn)題。在立法之初，就有不少意見(jiàn)指出，原條例自1994年頒布施行以來(lái)，至今沒(méi)有罰過(guò)一分錢，可見(jiàn)其執(zhí)法的難度。在審議、修改過(guò)程中，不少常委會(huì)組成人員、人大代表和市民都對(duì)條例通過(guò)后政府部門是否有足夠的決心和能力做好執(zhí)法工作表示擔(dān)憂，擔(dān)心出現(xiàn)“立法嚴(yán)”而“執(zhí)法寬”的現(xiàn)象。

為提升社會(huì)各方面對(duì)條例實(shí)施的信心，市人大常委會(huì)在對(duì)條例作了反復(fù)論證，聽(tīng)取了社會(huì)各方面的意見(jiàn)后，提出解決燃放煙花爆竹執(zhí)法難的問(wèn)題需要綜合運(yùn)用多種方式，多管齊下。一方面，總結(jié)本市多年來(lái)行之有效的管理經(jīng)驗(yàn)，在條例中為公安部門、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門等政府管理部門“量身定做”行政責(zé)任，細(xì)化其行政責(zé)任，政府部門一旦執(zhí)法不到位，就要追究行政責(zé)任，從而促進(jìn)法規(guī)的落實(shí)。另一方面，市人大常委會(huì)本著立法與執(zhí)法同步考慮的精神，在條例的審議、修改過(guò)程中督促市公安局等有關(guān)政府部門赴兄弟省市學(xué)習(xí)取經(jīng)，要求執(zhí)法部門提出做好“禁放煙花爆竹”的管理設(shè)想。根據(jù)市人大常委會(huì)的這一要求，市公安局在條例二審時(shí)提供了一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煙花爆竹管控措施的情況報(bào)告》，提出市公安局將以“降低銷售網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量，降低市場(chǎng)投放量，提升宣傳教育力度，提升打非治違力度”為著力點(diǎn)，以最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最嚴(yán)措施對(duì)煙花爆竹的銷售、運(yùn)輸、燃放實(shí)行從嚴(yán)管理，為條例的實(shí)施做好準(zhǔn)備。

當(dāng)然，做好煙花爆竹管理工作，單純依靠執(zhí)法部門一家之力，還是顧及不周的，也不可能“畢其功于一役”，一攬子解決當(dāng)前煙花爆竹安全管理方面存在的諸多問(wèn)題。禁燃煙花爆竹也得打一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，換言之，只有加大宣傳，充分發(fā)動(dòng)市民，使條例的規(guī)定內(nèi)化于心外化于形，自覺(jué)禁燃煙花爆竹，才能營(yíng)造一個(gè)井然有序、安全穩(wěn)定的大都市。