孫鑫

社會(huì)廣為關(guān)注的《上海市煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）有關(guān)“禁止在外環(huán)線以?xún)?nèi)區(qū)域及外環(huán)外規(guī)定區(qū)域燃放煙花爆竹”的規(guī)定已經(jīng)過(guò)兩次春節(jié)“大考”。在全體市民的共同努力下，上海實(shí)現(xiàn)外環(huán)線內(nèi)中心城區(qū)基本“零燃放”，外環(huán)線以外燃放量明顯減少。條例施行的效果如此之好，與市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在立法過(guò)程中做的大量工作密不可分，為此，本刊記者專(zhuān)訪了市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任丁偉。

法律“他律”與道德“自律”重疊

記者：1994年，上海制定了煙花爆竹安全管理?xiàng)l例，到2015年進(jìn)行全面修訂，中間歷經(jīng)20年，請(qǐng)您談?wù)勥@次修法的必要性。

丁偉：2015年，市政府提出對(duì)煙花爆竹安全管理?xiàng)l例進(jìn)行修改的意見(jiàn)，主要有三個(gè)方面的考慮：一是從公共安全角度考慮，近年來(lái)，由煙花爆竹引發(fā)的火災(zāi)和傷人事故頻頻發(fā)生，危及人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全；二是考慮和上位法對(duì)接，1994年，上海市創(chuàng)制性地出臺(tái)了煙花爆竹安全管理?xiàng)l例，當(dāng)時(shí)國(guó)家沒(méi)有相應(yīng)的法律，2006年，國(guó)務(wù)院頒布了煙花爆竹安全管理?xiàng)l例；三是從防治污染的角度，也有必要修法。

記者：在條例修訂過(guò)程中碰到了哪些重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題？

丁偉：這個(gè)條例很難改，因?yàn)檫@個(gè)條例是社會(huì)管理領(lǐng)域的立法，和一般的法不一樣。

一方面，社會(huì)管理領(lǐng)域的立法是我們國(guó)家立法中的短板，因?yàn)闂l例中所涉及的權(quán)利、義務(wù)，更多的是道德規(guī)范約束，而不是法律規(guī)范調(diào)整。社會(huì)管理領(lǐng)域立法最大的特點(diǎn)，就是法律規(guī)范和道德規(guī)范交織在一起。在禁止燃放的區(qū)域內(nèi)燃放煙花爆竹大多屬于輕微違法行為，規(guī)范這類(lèi)行為的社會(huì)管理類(lèi)立法涉及法律“他律”與道德“自律”互相重疊的領(lǐng)域。

在修訂過(guò)程中，有意見(jiàn)指出，條例實(shí)施20多年，幾乎沒(méi)有罰過(guò)一分錢(qián)，等于形同虛設(shè)。這不是上海特有的現(xiàn)象，全國(guó)各地普遍存在這個(gè)問(wèn)題。因?yàn)樯婕按罅康牡赖聦用娴膯?wèn)題。燃放煙花爆竹不是一個(gè)非常危險(xiǎn)的犯罪活動(dòng)，沒(méi)有多大的社會(huì)危害性，說(shuō)到底，是一種風(fēng)俗習(xí)慣。要改變這種風(fēng)俗習(xí)慣，需要時(shí)間，需要宣傳，需要教化。

另一方面，有許多理論和實(shí)踐層面需要面對(duì)的問(wèn)題沒(méi)有完全考慮明白。這次修改的最大特點(diǎn)，是將禁燃區(qū)域擴(kuò)大到外環(huán)線內(nèi)。修改意見(jiàn)提出后，爭(zhēng)議相當(dāng)大。大家對(duì)于燃放煙花爆竹的危害性沒(méi)有異議，同意禁止。關(guān)鍵是一旦條例出臺(tái)后如何執(zhí)行，這是法律的嚴(yán)肅性問(wèn)題。有人提出，內(nèi)環(huán)線內(nèi)都沒(méi)管好，要擴(kuò)大大外環(huán)線，其可行性如何、可持續(xù)性如何、立法的社會(huì)基礎(chǔ)如何。還有人提出，節(jié)假日燃放，怎么管，找誰(shuí)處罰；結(jié)婚、生日、慶典等活動(dòng)燃放鞭炮，人家是喜事，公安怎么去罰等。參與人員都很關(guān)注這些問(wèn)題，這是法制的進(jìn)步。

檢驗(yàn)社會(huì)基層治理能力

記者：在條例的修訂和執(zhí)行過(guò)程中，有哪些經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和借鑒？

丁偉：從法律的嚴(yán)肅性角度考慮，為了不讓條例成為一紙空文，同時(shí)也是回應(yīng)參與人員的疑問(wèn)和擔(dān)心，在修訂過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)高度負(fù)責(zé)，在陳述立法必要性的同時(shí)，專(zhuān)門(mén)就如何確保執(zhí)法到位制定了工作方案。如果將方案落實(shí)到位，能在很大程度上改變以往執(zhí)法薄弱的問(wèn)題。后來(lái)，我們將該方案作為審議報(bào)告的附件給常委會(huì)組成人員看，消除他們的疑慮，條例修訂也得以順利通過(guò)。

從立法的穩(wěn)定性角度考慮，我們?cè)谥С终庖?jiàn)的同時(shí)，在條例第32條規(guī)定，需要對(duì)禁止燃放煙花爆竹的區(qū)域和時(shí)間臨時(shí)調(diào)整的，由市人民政府決定并向社會(huì)公告。

實(shí)踐證明，條例施行得比較好，已經(jīng)過(guò)兩次春節(jié)大考，比較成功?；緦?shí)現(xiàn)外環(huán)線內(nèi)中心城區(qū)零燃放，外環(huán)線外的燃放量也明顯減少。執(zhí)法過(guò)程中的很多舉措得到有效落實(shí)，除了加大行政處罰力度，源頭管控顯得更為重要。煙花爆竹的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷(xiāo)售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)都控制住了，尤其是銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，條例實(shí)施第一年，在外環(huán)線內(nèi)還設(shè)了幾個(gè)銷(xiāo)售點(diǎn)，到了第二年，一個(gè)都沒(méi)有了。源頭控制住了，基本上就控制住了。條例施行的成功見(jiàn)證了上海社會(huì)基層治理能力的成效，檢驗(yàn)了上?；鶎咏M織社會(huì)動(dòng)員的能力和水平，是加強(qiáng)社會(huì)治理的一個(gè)生動(dòng)實(shí)踐和成功范例。

治本之策是增強(qiáng)市民法治意識(shí)

記者：社會(huì)管理領(lǐng)域的立法，要特別注意哪些問(wèn)題？

丁偉：關(guān)鍵是執(zhí)法問(wèn)題，立法要確保有效執(zhí)行。在制度設(shè)計(jì)時(shí)就要考慮到執(zhí)法環(huán)節(jié)。比如制定控?zé)煑l例的目的，控?zé)煵皇墙荆康氖遣灰诠矆?chǎng)所吸煙，不要影響不吸煙的人。之前提出消滅所有的室內(nèi)吸煙，過(guò)于理想化，立法要注意防止民粹主義傾向，不能不講執(zhí)法的可行性。因?yàn)闆](méi)有執(zhí)法力量，源頭也無(wú)法控制。對(duì)于控?zé)煑l例、養(yǎng)犬條例等社會(huì)管理領(lǐng)域的立法，要階段性、漸近式地往前走，不能一下子搞極端。因?yàn)樵谏鐣?huì)管理領(lǐng)域，很大程度上，道德規(guī)范的作用要大于法律規(guī)范的作用。很多人說(shuō)，一個(gè)法不能罰款就是無(wú)效的。但是，如果通過(guò)規(guī)勸、講道理，阻止了吸煙行為，目的達(dá)到了，為什么非罰款不可呢？立法的目的是如何防止行為的發(fā)生，而不是罰款。反過(guò)來(lái)講，再厲害的法律，也無(wú)法做到100%被遵守。

在社會(huì)管理領(lǐng)域，行政監(jiān)管、刑事打擊都只是治標(biāo)之舉，而非治本之策，治本之策是增強(qiáng)市民法治意識(shí)。從根本上說(shuō)，煙花爆竹安全管理的最大難點(diǎn)在于如何增強(qiáng)市民的法治意識(shí)，提升市民的文明素質(zhì)。法律作為外在的“他律”制度安排，只有經(jīng)過(guò)行為人內(nèi)在的“意志自律”的升華，才能使內(nèi)在自省與外在約束有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能使行為人在不具備他律條件的環(huán)境中仍能自省、自律。從這個(gè)意義上說(shuō)，無(wú)論是煙花爆竹安全管理的立法還是執(zhí)法，都需要在法律規(guī)范和社會(huì)心理、習(xí)俗之間尋找平衡點(diǎn)。隨著煙花爆竹安全管理行動(dòng)向縱深發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將立法與執(zhí)法工作的重心從強(qiáng)化“他律”因素轉(zhuǎn)移到提升“自律”因素上來(lái)，注重剛?cè)岵?jì)的多元化治理模式，在加強(qiáng)執(zhí)法的同時(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)輿論的宣傳導(dǎo)向作用。煙花爆竹安全管理對(duì)于全體市民來(lái)說(shuō)既是一場(chǎng)法律洗禮，更是一場(chǎng)觀念革命。

地方立法要把握好三個(gè)關(guān)系

記者：條例的成功修訂和有效執(zhí)行，對(duì)于今后的地方立法工作有哪些啟示？

丁偉：在地方立法領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)三十多年的變遷，低垂的果子已經(jīng)摘完，多年遺留下來(lái)的立法盲區(qū)大多觸及深層矛盾和沖突。往往修改一個(gè)條款之難甚至超過(guò)制定一部新法。地方立法無(wú)疑已進(jìn)入破解難題的攻堅(jiān)時(shí)期。

對(duì)于立法中存在的難點(diǎn)問(wèn)題，不但需要集思廣益、善謀巧斷，更需要及時(shí)總結(jié)、舉一反三，善于在實(shí)踐中積極探索新時(shí)期立法工作的規(guī)律，精準(zhǔn)地把握好地方立法工作涉及的種種關(guān)系。一是要把握好引領(lǐng)性與科學(xué)性的關(guān)系。要在廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研以及專(zhuān)家充分論證的基礎(chǔ)上，用科學(xué)立法的系列舉措，確保相關(guān)立法項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律以及立法活動(dòng)規(guī)律并行不悖。二是要把握好權(quán)威性與可執(zhí)行性的關(guān)系。在實(shí)踐中，檢驗(yàn)一部地方性法規(guī)能否站得住、行得通、真管用，最為顯性的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是該法規(guī)的核心制度是否具有可執(zhí)行性。為此，常委會(huì)在立法審議過(guò)程中，高度重視法規(guī)可執(zhí)行性的問(wèn)題。三是把握好創(chuàng)制性與合法性的關(guān)系。要準(zhǔn)確理解和把握地方性法規(guī)的權(quán)限范圍，不搞越權(quán)越位立法，切實(shí)遵循不抵觸原則，自覺(jué)維護(hù)法制統(tǒng)一原則。