唐 丹，田富俊

(福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002)

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我國城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制探析

唐 丹，田富俊

(福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002)

城鎮(zhèn)油氣管道安全事故頻發(fā)嚴(yán)重威脅城鎮(zhèn)居民的人身安全和財(cái)產(chǎn)利益，加強(qiáng)油氣管道安全監(jiān)管是社會(huì)各界共同關(guān)注的話題。以多元共治理論為支撐，在梳理國外城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)啟示的基礎(chǔ)上，從政府部門監(jiān)督存在滯后性、各主體參與程度低、現(xiàn)行管理體制存在缺陷3個(gè)方面分析我國城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管存在的問題；最后基于多元共治視角構(gòu)建城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制。

多元共治；油氣管道；安全；網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管

城鎮(zhèn)油氣管道安全涉及眾多利益主體，其監(jiān)管更是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，單純依靠政府難以提升安全監(jiān)管效率[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2014年共發(fā)生燃?xì)獗ㄊ鹿?50余起，造成114人死亡，670余人受傷，損失財(cái)產(chǎn)約6 800萬元。城鎮(zhèn)油氣管道安全事故頻發(fā)折射出監(jiān)管環(huán)節(jié)的諸多問題，如何改變傳統(tǒng)單一的監(jiān)管模式，充分發(fā)揮社會(huì)公眾參與城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管的力度，建立全方位、立體式的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制是筆者探討的重點(diǎn)內(nèi)容。

1 國外城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管對(duì)我國的啟示

國外發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管的啟示有：①完善法規(guī)體系。目前我國城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管的主要法規(guī)依據(jù)為《石油、天然氣管道保護(hù)條例》，配套的法律體系仍需不斷完善。②建立統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。我國政府部門在油氣管道安全監(jiān)管中存在監(jiān)管部門職能交叉、地方利益沖突、企業(yè)安全管理不足等問題，因此應(yīng)建立統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各監(jiān)管部門的職能，通過責(zé)任清單制度嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。③加大安全監(jiān)管的投入。油氣管道安全監(jiān)管需要一定的資金和技術(shù)支持，因此政府和企業(yè)要有專門的預(yù)算資金，并加強(qiáng)科技的研發(fā)，將預(yù)算經(jīng)費(fèi)納入生產(chǎn)成本。④鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體參與。政府不是單一的監(jiān)管主體，管道企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體、城鎮(zhèn)居民等在安全監(jiān)管方面也可發(fā)揮重要作用，因此需要建立多元主體參與的監(jiān)管機(jī)制[2-5]。

2 多元共治視角下我國城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管的困境

2.1 政府部門監(jiān)管存在滯后性

(1)監(jiān)督權(quán)過分集中。行政體制改革滯后也深刻地影響到政府權(quán)力的下放程度，政府監(jiān)管部門在城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管中仍然有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，油氣管道企業(yè)雖承擔(dān)主體責(zé)任，但在具體的監(jiān)管中缺乏執(zhí)法權(quán)[6]。監(jiān)督權(quán)過分集中破壞社會(huì)主義民主制度，妨礙了集體智慧的發(fā)揮，也滋生了官僚主義，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員在油氣管道安全監(jiān)管中濫用職權(quán)，使公共監(jiān)督權(quán)力異化為私人權(quán)力，出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。

(2)監(jiān)管成本高。截至2015年底，我國在役油氣管道總里程累計(jì)約12.0萬km，其中天然氣管道7.2萬km，原油管道2.5萬km，成品油管道2.3萬km，政府監(jiān)管部門需要投入大量的時(shí)間、人力和資金等成本。監(jiān)管成本高導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，給城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管工作帶來極大不便。

(3)監(jiān)管部門之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。監(jiān)督部門之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，溝通協(xié)商不充分難以形成監(jiān)督合力。由于法規(guī)體系不夠完善，缺乏科學(xué)的協(xié)調(diào)機(jī)制加上監(jiān)督管理的信息化程度較低，部門之間缺乏聯(lián)系，致使不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止一些違法違規(guī)行為[7]。

2.2 各主體參與程度低

(1)非政府組織(NGO)參與監(jiān)督程度低。我國NGO的發(fā)展必須依靠政府，并在政府的鼓勵(lì)和主導(dǎo)下進(jìn)行，因此在運(yùn)營中有形無形地代表了政府利益，導(dǎo)致其發(fā)展面臨“信任危機(jī)”，NGO在公布油氣管道安全監(jiān)管信息的同時(shí)容易受到政府的干擾，失去獨(dú)立性。由于法治體系不健全，NGO的市場(chǎng)化運(yùn)作傾向越來越明顯，為追逐自身利益，往往會(huì)損害社會(huì)公眾利益，油氣管道安全涉及社會(huì)大眾的利益，因此在參與城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管中往往表現(xiàn)出公益性不足，互益性有余。

(2)油氣管道企業(yè)監(jiān)督不力。企業(yè)監(jiān)督受中心工作影響。追逐利潤最大化是企業(yè)運(yùn)營的根本目的，監(jiān)督需要花費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力，出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，油氣管道企業(yè)往往在監(jiān)管上壓制成本，導(dǎo)致監(jiān)督不力。油氣管道企業(yè)在安全監(jiān)管中承擔(dān)主體責(zé)任，更多的是監(jiān)管責(zé)任。但在實(shí)際中，企業(yè)沒有執(zhí)法權(quán)，遇到威脅油氣管道安全的行為時(shí)，由于缺乏執(zhí)行權(quán)而導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。

(3)城鎮(zhèn)居民監(jiān)督意識(shí)低。其是城鎮(zhèn)居民參與油氣管道安全監(jiān)管面臨的一大障礙[8]。部分城鎮(zhèn)居民抱著“就算我不做，總會(huì)有別人做”或“多一事不如少一事”的想法，在遇到破壞城鎮(zhèn)油氣管道安全事件時(shí)置之不理，這是監(jiān)督意識(shí)缺乏的表現(xiàn)。政府沒有給城鎮(zhèn)居民提供參與油氣管道安全監(jiān)管的途徑，政府和居民之間溝通不暢，對(duì)于大多數(shù)城鎮(zhèn)居民來說，監(jiān)管渠道的缺乏和溝通機(jī)制的不完善導(dǎo)致其監(jiān)督意識(shí)或意愿低下。導(dǎo)致監(jiān)督意識(shí)低下的另一個(gè)原因是政府對(duì)居民提供的油氣管道安全監(jiān)管信息缺乏信任，長此以往必然會(huì)降低城鎮(zhèn)居民參與油氣管道安全監(jiān)管的積極性。

(4)新聞媒體監(jiān)管困境。媒體在加強(qiáng)城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管中扮演著重要角色，在媒體監(jiān)督建設(shè)取得成效的同時(shí)仍存在一些問題[9]。首先，監(jiān)督介入難度大。事故發(fā)生后，媒體介入調(diào)查的難度大，需要通過層層主管部門的批準(zhǔn)；在采訪的過程中，當(dāng)事方也會(huì)以各種借口推諉采訪，所獲取的信息多為空話套話。其次，媒體監(jiān)督公信力缺失。新聞?dòng)浾咄鶝]有尊重客觀事實(shí)，任意地夸大或者歪曲事實(shí)，導(dǎo)致公眾對(duì)媒體報(bào)道產(chǎn)生懷疑，媒體監(jiān)督力沒有對(duì)公眾產(chǎn)生影響力。

2.3 現(xiàn)行管理體制存在缺陷

我國城鎮(zhèn)油氣管道安全的監(jiān)管從管理層級(jí)上實(shí)行“四級(jí)多頭管理”，第一級(jí)是指國務(wù)院能源主管部門；省、自治區(qū)、直轄市為第二級(jí)；第三級(jí)為縣區(qū)級(jí)；最后一級(jí)為管道企業(yè)。然而，“四級(jí)管理體制”面臨諸多困境。

(1)油氣管道企業(yè)監(jiān)管獨(dú)立性不足。我國《石油天然氣管道保護(hù)法》明確規(guī)定企業(yè)在油氣管道監(jiān)管中承擔(dān)主體責(zé)任，但是管道企業(yè)由于缺乏執(zhí)法權(quán)在實(shí)際的監(jiān)管中離不開政府的大力支持。為此，國家在制定監(jiān)管政策時(shí)應(yīng)賦予企業(yè)更多的監(jiān)督權(quán)，盡可能體現(xiàn)企業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立性，減少其對(duì)地方政府的依賴。

(2)部門之間權(quán)責(zé)不清、相互推諉。很多省份沒有明確指定油氣管道安全監(jiān)管的部門，形成了安監(jiān)局、發(fā)改委、公安局共同參與監(jiān)管的現(xiàn)象，各部門遇到權(quán)力和利益就會(huì)極力爭(zhēng)取，一旦遇到實(shí)際的問題又相互推諉。政府監(jiān)管部門或個(gè)人甚至認(rèn)為監(jiān)管是企業(yè)的事情，因此監(jiān)管責(zé)任并沒有得到實(shí)質(zhì)性的落實(shí)，監(jiān)督力度也不大。

(3)區(qū)域間缺乏溝通機(jī)制。對(duì)于跨區(qū)域油氣管道安全監(jiān)管，由于地區(qū)之間的協(xié)調(diào)不暢導(dǎo)致地區(qū)接壤地帶的油氣管道監(jiān)管“真空”。我國現(xiàn)有的應(yīng)急監(jiān)管體制缺乏整體性，這與長期的“條塊分割，屬地為主”指導(dǎo)思想下形成的較為封閉的應(yīng)急監(jiān)管體制有關(guān)，在發(fā)生油氣管道安全監(jiān)管事故后，各地區(qū)不能迅速地整合力量[10]。

3 我國城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

3.1 我國城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的主體

由于公眾參與是多元共治的具體體現(xiàn)，城鎮(zhèn)油氣管道的安全監(jiān)管涉及眾多相關(guān)者的利益，在城市油氣管道安全監(jiān)管中，應(yīng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管模式，即以政府部門為主導(dǎo)，將分散的相關(guān)利益群體作為子網(wǎng)絡(luò)編制到油氣管道安全監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)體系中，其中包括政府監(jiān)管部門、油氣管道企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、新聞媒體和社會(huì)公益組織，如圖1所示。

圖1 城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的主體構(gòu)成

3.2 多元共治：我國城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建

3.2.1 完善網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的法規(guī)制度

科學(xué)的法規(guī)制度設(shè)計(jì)是促進(jìn)系統(tǒng)有效運(yùn)行的前提，因此，完善法規(guī)、強(qiáng)化制度安排是構(gòu)建城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制的首要任務(wù)。①推進(jìn)《石油天然氣管道保護(hù)法》相關(guān)配套立法工作的開展。為了有效打擊鉆孔取油、第三方施工破壞、惡意破壞等行為的發(fā)生，需要各地區(qū)的政府監(jiān)管部門制定具體可操作的實(shí)施辦法，部門規(guī)章能切實(shí)有效地涵蓋到各個(gè)監(jiān)管地帶。②明確各個(gè)監(jiān)管主體的責(zé)任，完善責(zé)任追究機(jī)制。根據(jù)“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，通過建立監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制提升各個(gè)主體的監(jiān)管意識(shí)。油氣管道安全監(jiān)管的行政部門承擔(dān)主要責(zé)任，如果在安全監(jiān)管中出現(xiàn)監(jiān)管“缺位”、“錯(cuò)位”、“越位”，則要追究其責(zé)任。

3.2.2 健全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的組織體系

完備的組織體系是城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管的載體，組織能夠?qū)?nèi)部分工、職責(zé)、配合方式等進(jìn)行安排。政府在城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管中起主導(dǎo)作用，設(shè)置權(quán)限、建立3個(gè)層面的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管組織體系有助于監(jiān)管功能的實(shí)現(xiàn)。①在國家層面上，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局要充分發(fā)揮其統(tǒng)籌監(jiān)管的核心作用，以權(quán)威整合資源，協(xié)調(diào)地區(qū)之間的利益，規(guī)制利益相關(guān)者的行為。②在地方層面上，建立從中央到地方的油氣管道安全監(jiān)管體系。我國應(yīng)建立油氣管道安全標(biāo)準(zhǔn)制定、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)防控等專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，且機(jī)構(gòu)間彼此獨(dú)立，通過明確的職能分工實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)油氣管道安全的全方位監(jiān)管。③在社會(huì)層面上，建立社會(huì)力量廣泛參與的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過資源整合，動(dòng)員行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體及普通市民來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)無縫隙。

3.2.3 培育網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的社會(huì)力量

培育監(jiān)督約束的社會(huì)化資本是城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管的根本。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與到城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管的積極性，培養(yǎng)公眾樹立油氣管道安全監(jiān)管理念。當(dāng)前社會(huì)城鎮(zhèn)油氣管道安全的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管不僅需要資金、技術(shù)和政策等“硬條件”為支撐，同時(shí)需要以制度、社會(huì)道德等“軟條件”為基礎(chǔ)，這就需要加強(qiáng)安全監(jiān)管的道德教育，進(jìn)而營造“人人維護(hù)安全”的環(huán)境氛圍。其中，新聞媒體應(yīng)該以事實(shí)為依據(jù)，在城鎮(zhèn)油氣管道安全事件的報(bào)道中堅(jiān)持客觀公正的原則，充分發(fā)揮輿論宣傳的監(jiān)督功能。

3.2.4 加大網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的資源投入

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)油氣管道安全的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管需要一定的資源投入，資源充分是網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制形成的先決條件，這些資源主要包括資金、人力、技術(shù)等。財(cái)政資金主要是在應(yīng)對(duì)油氣管道泄漏、爆炸等公共安全事件時(shí)，針對(duì)突發(fā)事件建立公共財(cái)政的應(yīng)急機(jī)制。在技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)方面，主要需要油氣管道安全檢測(cè)、鑒別等技術(shù)。

3.2.5 建立監(jiān)管的信息服務(wù)體系與共享機(jī)制

信息對(duì)稱是城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的關(guān)鍵。我國城鎮(zhèn)油氣管道安全信息不對(duì)稱主要是監(jiān)管部門與城鎮(zhèn)居民之間的信息不對(duì)稱，油氣管道安全信息不能夠及時(shí)地傳遞給大眾；同時(shí)監(jiān)管部門內(nèi)部也存在信息不對(duì)稱，進(jìn)一步增加了監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)和成本。為此，一方面，需要完善油氣管道安全監(jiān)測(cè)與管理信息系統(tǒng)。通過油氣管道安全監(jiān)測(cè)與管理信息系統(tǒng)保證信息及時(shí)傳遞到油氣安全監(jiān)控指揮中心，以預(yù)防安全事故的發(fā)生或降低事故損失。另一方面，需要建立油氣管道安全信息共享機(jī)制。在政府監(jiān)管部門、油氣管道企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、社會(huì)公益組織等監(jiān)督群體中倡導(dǎo)共享的理念，由政府主導(dǎo)建立一個(gè)跨部門、跨地區(qū)、開放型的信息資源共享制度體系和共享平臺(tái)。

3.2.6 明確各監(jiān)督主體的職能定位和責(zé)任等級(jí)

網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)管機(jī)制中各監(jiān)管主體實(shí)際上是一個(gè)有序的監(jiān)督過程，這就規(guī)避了在具體的實(shí)踐中各監(jiān)管主體職責(zé)不清、權(quán)力不明、職能沖突的問題。首先，政府在整個(gè)監(jiān)管過程中起主導(dǎo)作用，企業(yè)在監(jiān)督中要承擔(dān)主體責(zé)任，媒體和科研機(jī)構(gòu)要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，市民主要體現(xiàn)的是個(gè)體的責(zé)任。政府監(jiān)管部門要對(duì)油氣管道的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)管道的內(nèi)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行充分評(píng)估，建立24 h油氣管道安全治理機(jī)制并派駐專職人員進(jìn)行監(jiān)管，城市油氣管道涉及跨區(qū)域監(jiān)管問題，也需要政府相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。企業(yè)要承擔(dān)主體責(zé)任，在提供油氣產(chǎn)品、管道設(shè)施等產(chǎn)品時(shí)要加強(qiáng)安全監(jiān)督，對(duì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。媒體和科研機(jī)構(gòu)要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。新聞媒體對(duì)油氣管道安全事件要及時(shí)向社會(huì)公布，滿足公眾知情權(quán)，避免不必要的社會(huì)恐慌；科研機(jī)構(gòu)為油氣管道安全監(jiān)管提供安全監(jiān)管的技術(shù)；社會(huì)公益組織的主要職能是加強(qiáng)油氣管道安全知識(shí)和技能的講解，增強(qiáng)群眾的安全觀念；普通市民自覺地融入油氣管道安全治理中，自身不要去破壞油氣管道安全。

公共安全管理理論認(rèn)為：在現(xiàn)代治理?xiàng)l件下，必須明確界定社會(huì)各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，監(jiān)管責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是分層次的。城市油氣管道安全治理主體承擔(dān)責(zé)任等級(jí)分類如表1所示。

表1 城市油氣管道安全治理主體承擔(dān)責(zé)任等級(jí)分類

4 結(jié)論

筆者以多元共治理論為支撐，以社會(huì)備受關(guān)注的城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管問題為研究對(duì)象，在系統(tǒng)進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為將多元共治理論運(yùn)用于城鎮(zhèn)油氣管道安全的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制探討上具備可行性。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，國外在油氣管道安全監(jiān)管中的一些做法,如健全的法規(guī)體系與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、成熟的監(jiān)管體制、社會(huì)團(tuán)體積極參與為我國帶來有益啟示。筆者認(rèn)為政府部門監(jiān)管存在滯后性、各主體參與程度低、現(xiàn)行管理體制存在缺陷是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)油氣管道安全監(jiān)管存在的主要問題。最后基于多元共治視角，從完善網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的制度法規(guī)、健全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的組織體系、培育網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的社會(huì)力量、加大網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管的資源投入、建立監(jiān)管的信息服務(wù)體系與共享機(jī)制、明確各監(jiān)督主體的職能定位和責(zé)任等級(jí)等方面構(gòu)建城鎮(zhèn)油氣管道安全網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管機(jī)制。

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TANG Dan:Postgraduate; School of Public Administration,Fujian Agriculture and Forestry University,Fuzhou 350002,China.

Research on the Supervision Mechanism of Urban Oil and Gas Pipeline Safety in China

TANG Dan, TIAN Fujun

Safety accidents frequency of oil and gas pipeline of the town has a serious threat to urban residents safety and property interests, strengthen the regulation of oil and gas pipeline safety is a concern subject of society. Supported by multiple work theory, in combing foreign town of oil and gas pipeline safety regulation based on the experience and enlightenment to our country, from the government to supervise a lag, the low degree of each participation main body participation, and the defect of the current management system of three levels,this article analyzes the problems existing in the oil and gas pipeline safety regulation of our country town; at last, it builds urban oil and gas pipeline safety network supervision mechanism based on the multiple work perspective.

multiple co-governance; oil and gas pipeline; safety; network supervision

2095-3852(2017)03-0250-04

A

2016-12-28.

唐丹(1992-)，女，四川瀘州人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣舶踩c環(huán)境治理.

田富俊(1975-)，男，福建大田人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)楣舶踩c應(yīng)急管理、科技政策與技術(shù)創(chuàng)新管理.

國家十二五科技支撐計(jì)劃課題基金項(xiàng)目(2015BAK16B03).

X924.3

10.3963/j.issn.2095-3852.2017.03.002