高志先

摘要：本文基于地方政府職能的相關(guān)理論研討地方政府在煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用，以煤炭資源型城市神木縣為例，從神木經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源配置、環(huán)境治理方面進(jìn)行具體分析。并得出神木通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加大環(huán)境治理及民生工程建設(shè)幾種方式，形成了“市場主導(dǎo)政府引導(dǎo)”的神木模式。并提出煤炭資源型城市未來發(fā)展中需要當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)宏觀調(diào)控、制定維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)、加大環(huán)境治理、建立和完善社會(huì)保障體系的政策。

關(guān)鍵詞：地方政府；煤炭資源型城市；轉(zhuǎn)型發(fā)展；神木縣

煤炭資源型城市作為重要的能源供應(yīng)基地為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展也做出了巨大的貢獻(xiàn)。煤炭城市是最典型的資源型城市，是指因當(dāng)?shù)孛禾抠Y源開發(fā)而形成和發(fā)展起來的，或者是在城市發(fā)展過程中由于煤炭資源的開發(fā)加工促使其經(jīng)濟(jì)再度繁榮的城市。

陜西省神木縣是典型的煤炭資源型城市，因煤而起，因煤而興。但是隨著這幾年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展加之政府對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大力調(diào)整，神木經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是遇到了諸多問題，當(dāng)?shù)卣彩欠e極從自身職能出發(fā)制定了許多針對性的政策，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。神木縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中主要遇到了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，一煤獨(dú)大產(chǎn)業(yè)集中度低，生產(chǎn)分散，生態(tài)破壞與環(huán)境污染嚴(yán)重，下崗失業(yè)人員增多，社會(huì)矛盾突出等主要問題。因此需要神木縣政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中采取相應(yīng)的措施。

一、神木縣政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中所采取的措施

1.堅(jiān)持煤與非煤并重，大力發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)

神木依托煤炭資源優(yōu)勢，已經(jīng)構(gòu)筑起了煤——蘭炭——電石——聚氯乙烯、煤——蘭炭——金屬鎂、煤——煤焦油——燃料油、煤——甲醇——醇醚產(chǎn)品等四大循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，神木縣開始尋找和培養(yǎng)除了煤炭以外新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，那就是非煤產(chǎn)業(yè)。這其中最具代表性的就是大力發(fā)展蘭炭產(chǎn)業(yè)和旅游服務(wù)業(yè)。

神木縣是全國最大的蘭炭生產(chǎn)基地。為促進(jìn)蘭炭銷售，神木縣瞄準(zhǔn)全國的治“霾”市場，在取得優(yōu)質(zhì)指標(biāo)后，最終將蘭炭作為優(yōu)質(zhì)燃料列入北京市優(yōu)質(zhì)煤替代項(xiàng)目。目前，神木蘭炭已直接供應(yīng)京津冀等地郊區(qū)民用燃料。以及一些大型燃煤企業(yè)也在積極接觸神木蘭炭，以求替代企業(yè)的煤炭燃燒。2014年，全縣蘭炭總產(chǎn)值125億元，清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊。

2014年，神木縣委縣政府根據(jù)當(dāng)前形式結(jié)合自身實(shí)際，明確提出要促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕c旅游融合。從神木的實(shí)際出發(fā)具體制定了“三個(gè)面”的發(fā)展規(guī)劃：一是積極打造以紅堿淖旅游景區(qū)為主的北部邊塞大漠觀光長廊；二是建設(shè)以神木縣城及周邊工業(yè)區(qū)的新工業(yè)經(jīng)濟(jì)旅游文化走廊；三是開發(fā)建設(shè)縣城南部山區(qū)黃河沿岸的紅色革命老區(qū)旅游文化教育基地。2014年一季度旅游產(chǎn)業(yè)對神木經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率已達(dá)到12%，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形勢一片光明。

2.整合煤炭資源，提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度

神木小煤礦存在生產(chǎn)能力有限，存在多種問題?？h委縣政府一方面神木積極推進(jìn)小煤礦進(jìn)行聯(lián)合改造，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，加快中小型煤礦的整頓、改造和提高，整合縣域煤炭資源。另一方面神木正在積極推進(jìn)打造大型煤炭企業(yè)集團(tuán)的建設(shè)。加快了煤炭資源整合的步伐，提高了煤炭產(chǎn)業(yè)的集中度。這對于促進(jìn)當(dāng)?shù)孛禾渴袌龅陌l(fā)展無異于注入了一針強(qiáng)心劑。

3.加強(qiáng)環(huán)境治理和大力發(fā)展民生工程

隨著這些年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，神木的發(fā)展也是遇到了環(huán)境污染嚴(yán)重的問題。另一方面社會(huì)保障等問題不健全也日益凸顯。為此，神木縣加強(qiáng)了環(huán)境治理和大力發(fā)展民生工程，出臺(tái)了許多利民惠民的好政策。

“倒逼下尋求主動(dòng)，主動(dòng)中尋求機(jī)遇”這幾年已在神木形成共識(shí)。一方面神木將加緊落實(shí)結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排措施，嚴(yán)把項(xiàng)目審核，強(qiáng)化過程監(jiān)管，繼續(xù)推進(jìn)節(jié)能減排改造過程；發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。另一方面，加快生態(tài)神木建設(shè)，加大植綠力度。截至去年，神木縣的森林覆蓋率達(dá)到40.2%，節(jié)能減排效果明顯?？h城污水處理率達(dá)到88%、垃圾無害化處理率達(dá)到92%；開展PM2.5監(jiān)測，縣城區(qū)好于二級(jí)以上天數(shù)達(dá)到300天以上。

神木縣從本縣實(shí)際情況出發(fā)，近幾年在這方面持續(xù)加大民生工程財(cái)政投入。政府積極落實(shí)民生投入“兩個(gè)80%”的政策。去年用于民生領(lǐng)域的投資大約為41億元。神木縣已通過社會(huì)資本積累了25億元的民生慈善基金。2014年，縣民生慈善基金會(huì)支出6000多萬元，用于養(yǎng)老、助幼、扶殘、義工服務(wù)等民生工程。十五年免費(fèi)教育、全民免費(fèi)醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障工作走在全國前列；城鄉(xiāng)低保、五保戶供養(yǎng)、特殊人群救治等弱勢群體保障工作，補(bǔ)貼救助標(biāo)準(zhǔn)全省領(lǐng)先；就業(yè)和再就業(yè)保障面不斷擴(kuò)大；保障性住房建設(shè)有序推進(jìn)。這其中最具代表性的就是全民免費(fèi)醫(yī)療和十五年免費(fèi)教育。

二、地方政府在解決煤炭資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

1.加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展

煤炭資源型城市的發(fā)展遇到的困難凸顯出政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中職能的缺失，特別是對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)宏觀調(diào)控的不到位。地方政府首先要發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用限制煤炭工業(yè)的低水平重復(fù)建設(shè)和開發(fā)。加快煤炭企業(yè)改革，創(chuàng)新發(fā)展一批，重組整合一批，清理退出一批。其次，要積極尋找和開發(fā)城市經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。既要依托煤又要跳出煤，尤其是要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益，逐漸扭轉(zhuǎn)地方經(jīng)濟(jì)過度依賴煤炭的局面。最后，地方政府要因地制宜制定出本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃。

2.制定適合于市場經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)

由于近年來出現(xiàn)了無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等亂象。因此需要政府加強(qiáng)法制建設(shè)，制定市場規(guī)則。首先必須嚴(yán)格執(zhí)行《反壟斷法》加大對壟斷企業(yè)的打擊力度。其次政府要高質(zhì)量的執(zhí)行《行政許可法》，加強(qiáng)對申請?jiān)S可的企業(yè)資格調(diào)查和了解。嚴(yán)格限制市場準(zhǔn)入資格，提高準(zhǔn)入質(zhì)量。最后要加大對勞動(dòng)人員的權(quán)益保護(hù)，就要認(rèn)真貫徹《勞動(dòng)法》，企業(yè)和政府要發(fā)揮合力，給勞動(dòng)者一個(gè)安全法制的勞動(dòng)環(huán)境。

3.防止環(huán)境惡化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

保護(hù)環(huán)境，防止環(huán)境惡化。首先，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置明確的禁區(qū)，嚴(yán)加禁止企業(yè)和個(gè)人從事某些可能對環(huán)境造成無法彌補(bǔ)的損失的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；其次，對仍在可補(bǔ)救范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府應(yīng)當(dāng)制定規(guī)則，讓當(dāng)事人承擔(dān)治理環(huán)境的費(fèi)用，提高其違法犯罪的成本。這就會(huì)在一定程度上限制環(huán)境的污染；再次，政府直接投資某些環(huán)境治理項(xiàng)目。

4.建立和維護(hù)社會(huì)保障體系，化解各種社會(huì)矛盾

當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來大量的失業(yè)工人政府應(yīng)該建立起完善的社保體系來保障他們的生活，這就要加強(qiáng)政府資金投入和政策引導(dǎo)。一方面要提高醫(yī)保水平，擴(kuò)大醫(yī)保范圍使，加強(qiáng)保障房建設(shè)，滿足人民的醫(yī)療和住房需求。另一方面要不斷提高退休金、失業(yè)救助金、低保金等保障性資金水平，保障困難群眾的基本生活水平。

三、結(jié)語

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源型城市為早期的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量的資源，為我國社會(huì)主義的建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是隨著近年來國家對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，一些資源型城市的發(fā)展遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，特別是煤炭資源型城市的發(fā)展尤為艱難。由于政府制度在某些方面的缺失和經(jīng)濟(jì)體系的不完善，加之資源型城市的特殊性，也就在一定程度上造成了資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相對艱難。因此政府在這其中起到的作用是必不可少的。

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