文/盧為民

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下土地制度的創(chuàng)新路徑

文/盧為民

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下,土地制度創(chuàng)新的總體思路是：按照“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的指導(dǎo)思想，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)任務(wù)，根據(jù)需求結(jié)構(gòu)的變化，創(chuàng)新土地制度創(chuàng)新，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

土地制度創(chuàng)新的主要路徑是：以創(chuàng)新土地供應(yīng)制度為重點(diǎn)，優(yōu)化新增建設(shè)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)；以創(chuàng)新土地用途管制制度、土地收儲制度和土地收費(fèi)制度為重點(diǎn)，優(yōu)化存量用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)；以降低企業(yè)拿地成本和用地成本等為重點(diǎn)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。在此基礎(chǔ)上，提高土地資源配置效率，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。

一、處理好供需關(guān)系，創(chuàng)新土地供應(yīng)制度，促進(jìn)土地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)有機(jī)結(jié)合

由于土地供應(yīng)方式和供應(yīng)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系，因此，必須改變以前土地供應(yīng)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引進(jìn)“兩張皮”的現(xiàn)象，加強(qiáng)二者的密切配合，真正發(fā)揮土地供應(yīng)在項(xiàng)目引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的調(diào)控作用。

（一）土地出讓年限的確定要與企業(yè)生命周期緊密結(jié)合

按照企業(yè)生命周期確定土地出讓年限，實(shí)行工業(yè)用地出讓彈性年限制或租賃制，有利于降低企業(yè)拿地成本，也有利于工業(yè)用地的及時退出和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，同時可增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)對土地利用的掌控能力。根據(jù)國際上大多數(shù)企業(yè)生命周期為10-20年的規(guī)律，建議一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地出讓年限設(shè)為20年，待首期出讓年限屆滿后，經(jīng)對合同履行情況進(jìn)行評估，再采取有償續(xù)期或收回土地使用權(quán)的辦法。同時，借鑒英國、新加坡等地做法，積極探索以租賃的方式供地，可以是土地租賃，也可以是工業(yè)廠房租賃。

（二）土地供應(yīng)方式要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合

支持符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目落地。在新增用地方面，對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地指標(biāo)予以重點(diǎn)保障，實(shí)行用地指標(biāo)單列。在供地方式上，可對一些急需引進(jìn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施“帶項(xiàng)目出讓”或定向掛牌的方式。在存量用地方面，為了支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可采取協(xié)議方式供地，并且不改變土地權(quán)利人。比如，在符合規(guī)劃、不改變土地用途的前提下，土地權(quán)利人可以利用現(xiàn)有房產(chǎn)，或?qū)υ恋厥褂谜呃靡讶〉玫姆墙?jīng)營性用地發(fā)展文化、信息等新興產(chǎn)業(yè)的，可以協(xié)議出讓、作價出資、租賃等方式供地。

（三）土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)相結(jié)合

在新增用地方面，嚴(yán)格禁止向不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的項(xiàng)目或產(chǎn)能過剩的項(xiàng)目供地。在存量用地方面，嚴(yán)禁利用存量用地或存量房產(chǎn)發(fā)展不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的項(xiàng)目或產(chǎn)能過剩的項(xiàng)目。

（四）加大對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的用地支持力度

要讓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)容易取得土地，并且取得的土地成本較低。比如：在研發(fā)用地方面，對依托國家實(shí)驗(yàn)室等現(xiàn)有科研設(shè)施構(gòu)建創(chuàng)新平臺的，允許其繼續(xù)保持土地原用途和權(quán)利類型不變；對于科研院所企業(yè)化改革，允許其按國有企業(yè)改制政策進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。為了降低企業(yè)拿地的門檻和成本，可探索推行先租后讓、租讓結(jié)合等方式，并根據(jù)實(shí)際情況允許分期繳納土地出讓金。

（五）推進(jìn)工業(yè)用地由分割管理向混合管理轉(zhuǎn)變

可借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地的混合管理體制。新加坡的工業(yè)用地管理體制是，先由土地管理部門將土地出讓給產(chǎn)業(yè)管理部門（園區(qū)管委會），再由產(chǎn)業(yè)管理部門（園區(qū)管委會）根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求出讓給企業(yè)。這種混合型管理體制既有利于國家對土地的集中統(tǒng)一管理，避免國有土地資產(chǎn)流失，又有利于產(chǎn)業(yè)部門按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律供地，提高土地利用效率。為此，建議我國的工業(yè)用地管理也可采取類似的管理體制，即：在統(tǒng)一土地出讓規(guī)則和交易平臺的基礎(chǔ)上，先由國土資源部門將工業(yè)用地分批次出讓給產(chǎn)業(yè)部門（園區(qū)管委會），然后再由產(chǎn)業(yè)部門（園區(qū)管委會）按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求逐個引進(jìn)項(xiàng)目。

二、處理好變與不變的關(guān)系，創(chuàng)新土地用途管制制度，增強(qiáng)供給的彈性和適應(yīng)性

從美國、英國、日本、德國、新加坡和我國臺灣地區(qū)的城市土地用途管制制度發(fā)展軌跡看，它們大致都經(jīng)歷了零星管制、嚴(yán)格管制和局部彈性管制三個階段。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)融合度的不斷加深，產(chǎn)業(yè)邊界的日益模糊，建議在新的形勢下，必須創(chuàng)新土地用途管制制度，在維持剛性控制總體不變的前提下，適度增加土地用途管制的彈性變化，實(shí)現(xiàn)剛性與彈性、變與不變的有機(jī)統(tǒng)一，更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求和新趨勢。

（一）為了減少規(guī)劃調(diào)整的麻煩以及更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的新趨勢，在規(guī)劃編制時增加混合用地或“白地”的比重

新加坡在編制用地規(guī)劃時，專門預(yù)留有“白色地帶”和“商務(wù)地帶”，在這些地帶，企業(yè)可以自由變更土地用途。為此，建議城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的前提下，按照用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎(chǔ)設(shè)施共享的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究制定有助于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性土地類和相關(guān)控制指標(biāo)。例如，科教用地可兼容研發(fā)與中試、科技服務(wù)設(shè)施與項(xiàng)目及生活性服務(wù)設(shè)施。對于暫時未考慮發(fā)展方向的區(qū)域，可以“留白”。在土地供應(yīng)上，要適當(dāng)增加混合用地和“白地”的比重。

（二）在特定區(qū)域范圍內(nèi)或符合相關(guān)條件的，可增加土地用途變更彈性

第一，增加產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)不同類型土地用途的變更彈性。對于政府劃定的特定地塊，允許商業(yè)、辦公、居住、工業(yè)等項(xiàng)目在該地塊內(nèi)混合發(fā)展，發(fā)展商也可以改變混合的比例以適應(yīng)市場的需要。通過設(shè)置不同用途比例區(qū)間，增設(shè)綜合用途用地管理。

第二，結(jié)合城市更新，允許部分商服用地改變用途，以消化過剩的存量商服用地。對于一些經(jīng)營較差的商服項(xiàng)目，允許其改變用地性質(zhì)，發(fā)展其他業(yè)態(tài)。比如，在辦公用地和商業(yè)用地之間相互轉(zhuǎn)換，將部分商服用地改為住宅用地等。

第三，對于自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的土地，探索實(shí)行負(fù)面清單式的土地用途管制模式，即：對于自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的特定區(qū)域，由規(guī)劃部門確定土地用途的負(fù)面清單，市場主體可決定負(fù)面清單以外的任意土地用途使用形式。

（三）為了防止擅自變更用途造成的混亂，還要明確自由變更的區(qū)間

例如，我國臺灣地區(qū)的《工業(yè)區(qū)用地變更規(guī)劃辦法》規(guī)定：對工業(yè)區(qū)內(nèi)土地用途的變更，生產(chǎn)事業(yè)用地所占面積不得低于全區(qū)土地總面積扣除公共設(shè)施用地后的50%；社區(qū)用地不得超過全區(qū)土地總面積10%；公共設(shè)施用地不得低于全區(qū)土地總面積的30%；相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地不得超過全區(qū)土地總面積扣除前二款公共設(shè)施用地及社區(qū)用地面積后的50%。新加坡也明確規(guī)定，整個工業(yè)區(qū)內(nèi)的工廠生產(chǎn)面積必須達(dá)到60%以上，辦公及其他輔助面積為40%以下，以確保工業(yè)發(fā)展。為此，建議在放松土地用途管制的同時，明確相關(guān)規(guī)則，規(guī)定各類用途土地面積的調(diào)整上限或下限。

（四）建立土地用途變更的快速審批機(jī)制

按照現(xiàn)行的土地用途變更管理規(guī)定，其調(diào)整要經(jīng)過規(guī)劃、國土、產(chǎn)業(yè)等多個部門的協(xié)調(diào)，履行多項(xiàng)審批手續(xù)，經(jīng)歷多個審批環(huán)節(jié)，一些項(xiàng)目調(diào)整用途要花費(fèi)1-2年，甚至更長。這種管理方式雖然有利于規(guī)范市場秩序，維護(hù)公共利益，防止國有資產(chǎn)流失，但是也嚴(yán)重妨礙了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和土地的集約高效利用。為此，建議加強(qiáng)規(guī)劃、國土和產(chǎn)業(yè)等部門之間的協(xié)調(diào)，優(yōu)化審批流程，簡化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。對于因產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求確需變更土地用途的地塊，建立用途變更的快速調(diào)整機(jī)制。這樣既有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，也有助于防止規(guī)劃調(diào)整滯后可能導(dǎo)致的違法用地行為的發(fā)生。

三、處理好收與放的關(guān)系，創(chuàng)新土地收儲制度，形成多元化、具靈活性的土地供應(yīng)格局，降低用地成本

按照黨的十八屆三中全會提出的“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”的要求，處理好政府與市場在土地供應(yīng)中尤其是存量用地供應(yīng)中的分工。重點(diǎn)是通過減少政府的收儲比重，增加市場自由轉(zhuǎn)讓的比重，促進(jìn)土地要素的自由流動，讓土地從低效領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到高效領(lǐng)域，從過剩領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到更有生機(jī)的領(lǐng)域，更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（一）壓縮政府收儲的范圍和規(guī)模

按照國土資源部等部門的《土地儲備管理辦法》，政府收儲范圍包括：依法收回的國有土地；收購的土地；行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地；已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；其他依法取得的土地。由此可見，其既包括存量土地，也包括增量土地，既包括公益性用地，也包括經(jīng)營性用地。特別是所謂“收購的土地”，由于沒有明確邊界，不少地方將所有城市存量土地都納入土地收儲范圍。從荷蘭、瑞典、美國、新加坡、法國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，在房地產(chǎn)市場發(fā)展到一定階段并相對穩(wěn)定時，土地儲備的首要目標(biāo)是確保保障性住房和公共（公益）設(shè)施建設(shè)的用地需要。考慮到我國許多大城市的土地供應(yīng)已由以增量用地為主向以存量用地為主轉(zhuǎn)變，建議我國政府收儲的主要目標(biāo)設(shè)定為，為了彌補(bǔ)市場的不足，提供一些市場不愿做的公共產(chǎn)品，比如保障房建設(shè)、公益性設(shè)施建設(shè)等非營利性項(xiàng)目的土地。同時，凡是在法律許可的范圍內(nèi)，依靠市場機(jī)制能夠建設(shè)的項(xiàng)目，原則上都由市場來做，不建議納入政府收購的范圍。

（二）推進(jìn)土地儲備主體和供應(yīng)主體的多元化

打破由城市政府壟斷土地儲備的現(xiàn)行格局，形成在統(tǒng)一交易平臺的基礎(chǔ)上，多元主體平等儲備和供地的局面。重點(diǎn)推進(jìn)三方面探索：一是集體經(jīng)濟(jì)組織可以實(shí)施土地儲備，直接供應(yīng)土地。賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等的權(quán)能，可以在統(tǒng)一的土地交易市場實(shí)施土地供應(yīng)和交易活動。二是對于從事經(jīng)營性開發(fā)的存量土地，允許土地權(quán)利人自行開發(fā)。部分舊城區(qū)改造、城中村改造、舊廠房改造等項(xiàng)目，可以不納入政府收儲范圍，允許由土地權(quán)利人自行改造或聯(lián)合開發(fā)。三是對于一些土地權(quán)利人自己無條件或無能力進(jìn)行再開發(fā)的地塊，通過降低轉(zhuǎn)讓成本、允許分割轉(zhuǎn)讓等方式，調(diào)動土地權(quán)利人的積極性，及時將土地轉(zhuǎn)讓給第三方進(jìn)行開發(fā)。

（三）近期采取政府收儲和企業(yè)自由轉(zhuǎn)讓并重的發(fā)展策略，遠(yuǎn)期實(shí)行以企業(yè)自由轉(zhuǎn)讓為主、政府收儲為輔的發(fā)展模式

在當(dāng)前的過渡期，可推進(jìn)政府和企業(yè)聯(lián)合儲備，建立合資入股、共同開發(fā)的收儲機(jī)制,即通過股份合作方式，由原土地使用權(quán)人與地方政府的資產(chǎn)經(jīng)營公司以一定的股份進(jìn)行聯(lián)合儲備和開發(fā)，并由政府的資產(chǎn)經(jīng)營公司控股。這種收儲方式讓原土地使用權(quán)人參與儲備和開發(fā)，以調(diào)動國企、上市公司等存量土地持有主體參與主動開發(fā)的積極性，但對地方政府資產(chǎn)經(jīng)營公司的資金實(shí)力要求比較高。

（四）處理好進(jìn)與退的關(guān)系，創(chuàng)新土地稅費(fèi)制度，構(gòu)建良好的低效用地退出機(jī)制

清理無效供給和低效供給，對土地利用來說，就是要促使低效用地的退出。這不僅要靠行政手段，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，更要依靠經(jīng)濟(jì)手段，尤其是土地稅費(fèi)政策。通過建立稅收杠桿調(diào)節(jié)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)自動退出低效用地，在原有的土地上引進(jìn)和發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)。

1.增加持有環(huán)節(jié)稅費(fèi)，提高土地保有成本，實(shí)行差別化的稅收征管政策，引導(dǎo)低效用地及時退出。在現(xiàn)行稅制背景下，重點(diǎn)是提高城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅征收標(biāo)準(zhǔn)，提高土地持有成本。同時，對不同產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施差別化的稅收政策。對于符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目，降低稅收標(biāo)準(zhǔn)，反之，則提高稅收標(biāo)準(zhǔn)。例如，浙江省平湖市建立以畝產(chǎn)稅收和節(jié)約集約用地為導(dǎo)向的評價機(jī)制，將企業(yè)分為激勵類、提升類、一般類和低效類四大類。通過實(shí)施差別化的減免政策，對畝產(chǎn)稅收達(dá)到制造業(yè)畝產(chǎn)稅收平均值200%以上、100%-200%、50%-100%和50%以下的，分別按激勵類、提升類、一般類和低效類四大類實(shí)行城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅分類分檔的差別化減免政策。同時，針對現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅的標(biāo)準(zhǔn)較低，即使按照最高標(biāo)準(zhǔn)征收，土地保有成本仍然偏低的問題，建議修改《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，進(jìn)一步提高征收標(biāo)準(zhǔn)的上限。

2.減少土地轉(zhuǎn)讓成本，降低企業(yè)退出門檻。據(jù)有關(guān)部門測算，目前土地轉(zhuǎn)讓需繳納 30%-60% 的土地增值稅，3%-5% 的土地交易契稅等，過高的轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)影響了土地轉(zhuǎn)讓的積極性，一些企業(yè)寧可讓土地閑置，也不愿意轉(zhuǎn)讓。為此，建議降低轉(zhuǎn)讓成本，如適當(dāng)合并流轉(zhuǎn)稅種,降低稅率，并適當(dāng)降低土地的轉(zhuǎn)讓投資限制，促進(jìn)土地的流動，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)在流動中增值增效。

3.探索建立低效用地退出的利益補(bǔ)償機(jī)制。低效工業(yè)用地不愿退出的主要原因在于利益問題。除了實(shí)行差別化的稅收政策進(jìn)行“逼迫”以外，還要建立相應(yīng)的“引導(dǎo)”或激勵機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)退出低效用地,即對于部分低效用地，探索實(shí)行用有償回收的方式進(jìn)行收儲。例如，蘇州市2011年制定了《蘇州工業(yè)園區(qū)企業(yè)用地回購實(shí)施辦法》，明確了產(chǎn)業(yè)用地有償退出的標(biāo)準(zhǔn)和流程等，并于當(dāng)年啟動了首批24 家企業(yè)的用地回購程序，有效提高了各園區(qū)節(jié)約集約用地水平。

（作者單位：上海市規(guī)劃和國土資源管理局）