文/胡金星

深化住房公積金制度改革要抓好方向、重點(diǎn)與組織創(chuàng)新

文/胡金星

住房公積金作為我國一項(xiàng)住房金融制度的創(chuàng)新之舉，自1991年在上海市試點(diǎn)以來，在創(chuàng)新住房建設(shè)與住房消費(fèi)融資途徑及促進(jìn)我國住房市場化改革方面發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。但隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)、住房制度改革的深入、公積金資金規(guī)模的擴(kuò)大，原有的公積金制度定位及其機(jī)制與體制越來越難以適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境，引起社會(huì)各界對(duì)住房公積金制度的“存”與“廢”之爭。根據(jù)國外發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，公共住房金融體系在推動(dòng)本國住房制度改革、解決中低收入群體住房問題等方面發(fā)揮著不可或缺的重要作用,能夠在相當(dāng)程度上緩解中低收入群體的住房壓力。

目前，我國住房公積金制度面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與20世紀(jì)90年代初期相比，已發(fā)生巨大的變化。我國的住房公積金制度也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與居民居住生活水平，主動(dòng)進(jìn)行創(chuàng)新與變革，使之更符合時(shí)代和居民的需要。具體而言，應(yīng)從住房公積金改革的方向、重點(diǎn)、組織保障等三個(gè)方面加以推進(jìn)，使住房公積金制度繼續(xù)為推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、深化住房制度改革以及促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機(jī)制的形成等提供強(qiáng)有力的支撐。

一、我國住房公積金制度面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了巨大的變化

（一）住房公積金制度已成為我國住房金融制度的重要組成部分

我國住房公積金制度最早開始于1991年上海市的試點(diǎn)，1994年起逐步向全國推廣，2002年《住房公積金管理?xiàng)l例》正式頒布實(shí)施。至今，住房公積金制度已發(fā)展成為我國住房金融的重要組成部分，城市住房建設(shè)資金短缺現(xiàn)象得以發(fā)生根本改變。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部與人民銀行印發(fā)的《全國住房公積金2015年年度報(bào)告》，截至2015年末，全國住房公積金繳存總額已達(dá)89490.36億元，繳存余額40674.72億元，實(shí)繳單位231.35萬家，累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款2499.33萬筆，共53349.74億元。規(guī)模巨大的住房公積金已經(jīng)成為一個(gè)龐大的“資金池”，規(guī)范、合理、有效地使用住房公積金可為繼續(xù)深化我國住房制度改革提供強(qiáng)有力的金融支撐。

（二）我國正處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。其特征之一是大量農(nóng)村人口快速向城鎮(zhèn)集聚，新市民住房問題日益突出。在此背景下，2015年12月中共中央政治局會(huì)議明確提出要推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革。特征之二是棚戶區(qū)改造正處于攻堅(jiān)階段。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（2015）要求，2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套（其中2015年580萬套），農(nóng)村危房1060萬戶（其中2015年432萬戶）。在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（2014）和《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》影響下，以國家開發(fā)銀行貸款為主要資金來源的棚戶區(qū)改造模式正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此外，我國正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段。要實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，需要有相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、保障性住房建設(shè)等巨額資金支持?？傊?，我國城鎮(zhèn)化已進(jìn)入快速發(fā)展階段，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到世界發(fā)達(dá)國家平均水平，在未來的較長一段時(shí)間內(nèi)，在住房領(lǐng)域仍需要有大量資金的支持與推動(dòng)。

（三）我國住房制度改革的階段目標(biāo)發(fā)生了根本的變化

住房制度改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。1991年國務(wù)院在《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》中明確提出，城鎮(zhèn)住房制度改革長期目標(biāo)是完成住房商品機(jī)制的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)住房商品化和社會(huì)化。1998年國務(wù)院進(jìn)一步提出，深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。同年，住房公積金的使用由住房建設(shè)貸款全面轉(zhuǎn)向住房消費(fèi)貸款，公積金個(gè)人貸款余額由1998年的156億元上升到2015年的2864.55億元，有效地促進(jìn)了住房分配貨幣化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。近年來，盡管國務(wù)院沒有明確提出我國城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)，但根據(jù)2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2016年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，住房制度改革的目標(biāo)已發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，即由原來的房地產(chǎn)商品化轉(zhuǎn)為健全符合國情的公平可持續(xù)的住房保障制度以及房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?！肮健币笞》抗e金制度擴(kuò)大其覆蓋面，面向更多中低收入群體；“平穩(wěn)健康發(fā)展”要求住房公積金制度在保障性住房供給、住房可支付能力的提升等住房問題方面發(fā)揮更加重要的作用。

（四）住房可支付能力不足已成為我國住房的新問題

近年來，北京、上海、深圳、杭州等城市的商品房價(jià)格呈現(xiàn)出持續(xù)快速上漲的趨勢(shì)。以上海為例，根據(jù)iFinD數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，2005年上海市商品房平均銷售價(jià)格為每平方米7767元，2015年上漲到每平方米23590元，而同期上海市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別由18645元上漲到52962元。可見，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長率低于商品房價(jià)格增長率?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、居民收入水平分化及商品房單套供給面積主要在60平方米以上等因素，商品房價(jià)格上漲導(dǎo)致住房可支付能力不足的問題會(huì)越來越突出。因此，進(jìn)一步提高住房可支付能力將成為我國政府住房保障的重點(diǎn)努力方向之一。

二、住房公積金制度改革的迫切性

自1991年以來，面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化，政府不斷出臺(tái)各種政策法規(guī)，以促進(jìn)住房公積金制度的持續(xù)發(fā)展，但其定位、管理體制與運(yùn)行機(jī)制均未發(fā)生根本變化，使住房公積金制度的公平性與效率日益受到社會(huì)各界的質(zhì)疑。

（一）住房公積金定位的模糊性弱化了其住房保障功能

對(duì)于住房公積金的屬性是住房金融還是公共住房金融，在現(xiàn)有文件中并沒有明確的規(guī)定。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例（2002年修訂）》，住房公積金是指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工等繳存的長期住房儲(chǔ)金，屬于職工個(gè)人所有，僅限用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房。因此，住房公積金的定位更偏重于一種住房金融制度的安排，而不是公共住房金融制度的安排。隨著住房價(jià)格的持續(xù)上漲及限購政策的深化，尤其是購買住房首付比例的提升，利用公積金購買住房的門檻越來越高。公積金的繳納群體并未全面覆蓋新市民群體，使其無法利用公積金提高住房的可支付能力，而住房是新市民融入城鎮(zhèn)的主要障礙之一。因此，住房公積金定位的模糊性容易引起社會(huì)公眾對(duì)住房公積金用于廉租房等保障性住房建設(shè)的質(zhì)疑與爭論，進(jìn)而會(huì)弱化其對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)中低收入群體和新市民的住房保障作用。

（二）住房公積金管理中心的事業(yè)單位屬性削弱了其融資與風(fēng)險(xiǎn)控制能力

根據(jù)《公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位，其主要職能在于編制與執(zhí)行公積金的歸集與使用等。因此，公積金管理中心是公積金職能得到有效發(fā)揮的重要組織保障。由于不同公積金管理中心屬于不同城市人民政府管理，公積金在不同省市間的流動(dòng)性較差。此外，一些城市公積金管理中心積極推進(jìn)住房金融產(chǎn)品創(chuàng)新，如2016年5月12日，安徽省第一只住房公積金住房貸款證券發(fā)行成功。但由于公積金管理中心與上級(jí)監(jiān)管主體間是一種委托代理關(guān)系，在信息未得到有效披露的背景下，信息不對(duì)稱導(dǎo)致公積金被違規(guī)使用和挪用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？梢?，住房公積金管理中心的行政化行為會(huì)降低公積金的使用效率，而市場化行為會(huì)因信息不對(duì)稱而加大風(fēng)險(xiǎn)，削弱住房公積金管理中心的融資與風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

（三）公積金管理體制的復(fù)雜性降低了住房公積金的效率

住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則。具體而言，公積金管理體制是由多個(gè)層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)構(gòu)成的等級(jí)管理體制。其中第一層是由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、財(cái)政部門、中國人民銀行等主體共同構(gòu)成的。第二層由各省市人民政府建設(shè)行政主管部門、同級(jí)財(cái)政部門以及中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)構(gòu)成。第三層由直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立的住房公積金管理委員會(huì)和住房公積金管理中心或（及）分支機(jī)構(gòu)構(gòu)成。在公積金成立之初，這種住房公積金管理體制能夠在較短的時(shí)間內(nèi)通過多個(gè)部門的共同合作快速推進(jìn)住房公積金制度的建立與發(fā)展。但隨著公積金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，多頭多層級(jí)監(jiān)管的管理體制加劇了信息的不對(duì)稱性，導(dǎo)致內(nèi)部的管理成本、對(duì)公積金的監(jiān)管成本以及不同監(jiān)管主體間的協(xié)調(diào)成本等急劇上升，進(jìn)而導(dǎo)致住房公積金管理效率日益低下。

（四）住房公積金運(yùn)行機(jī)制的不完善性加劇了社會(huì)的不公平性

住房公積金的運(yùn)行機(jī)制主要涉及繳納與使用等制度的設(shè)計(jì)。對(duì)于住房公積金的繳納主體而言，根據(jù)《全國住房公積金2015年年度報(bào)告》，實(shí)繳職工12393.31萬人，而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2015年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人?？梢?，僅有30%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口繳納了住房公積金，大量新市民仍沒有繳納住房公積金，因此無法享受住房公積金的低利率貸款等金融支持，這增加了新市民的購房成本，直接影響其市民化進(jìn)程。在住房公積金的使用方面，住房公積金制度采取屬地化管理，在北京繳納住房公積金，在北京以外的其他省市便不能使用。這種封閉式運(yùn)行方式加劇了公積金的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致中東部地區(qū)公積金無法滿足需求，而西部地區(qū)公積金流動(dòng)性不足。這種封閉性也極大地打擊了流動(dòng)就業(yè)群體繳納公積金的積極性，使一些在城鎮(zhèn)就業(yè)的職工，寧愿企業(yè)多發(fā)一些工資，也不愿繳納公積金。此外，在高房價(jià)及高首付比例的背景下，利用公積金購買住房的群體規(guī)模受到很大影響，住房公積金繳存余額逐年增長，由2008年的12116.24億元增長到2015年的40674.72億元。因此，住房公積金繳存覆蓋面較小、公積金使用的區(qū)域性封閉式運(yùn)行及繳存余額的增長，都使中低收入群體難以通過公積金制度來獲取住房的財(cái)富效應(yīng)，進(jìn)而加劇社會(huì)的不公平性。

三、深化住房公積金制度改革的思路

目前，我國住房公積金已形成一個(gè)巨大的“資金池”，但住房公積金的定位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、組織保障等方面存在的問題，直接影響到住房公積金制度的可持續(xù)性，因此，迫切要求政府深化住房公積金制度改革。在改革的過程中，既要保護(hù)好住房公積金繳納群體的利益，更要積極通過“資金池”的有效運(yùn)營，為解決更多中低收入群體住房問題發(fā)揮關(guān)鍵性作用。具體而言，要從明確方向、緊抓重點(diǎn)、組織創(chuàng)新等三個(gè)方面同步推進(jìn)。

（一）加快向公共住房金融發(fā)展是住房公積金制度改革的主要方向

考慮到我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及住房制度改革的方向，尤其要解決城鎮(zhèn)低收入群體及多數(shù)在城鎮(zhèn)就業(yè)的新市民群體的住房問題。美國等國家的實(shí)踐證明，以銀行抵押貸款的市場化途徑解決中低收入群體的住房問題會(huì)帶來很大的金融風(fēng)險(xiǎn)，而完全依靠政府的財(cái)政支出也無法從根本上解決這部分群體的住房問題，唯有加強(qiáng)公共住房金融制度創(chuàng)新才是一條有效的解決問題得途徑。

其實(shí)，我國住房公積金制度最初設(shè)立的目的之一是促進(jìn)我國政策性抵押貸款制度的建立，這是公共住房金融的重要特征。但在實(shí)施過程中，政府并沒有對(duì)住房公積金制度的定位進(jìn)行清晰的規(guī)定，使我國目前仍沒有建立起真正意義上的公共住房金融制度。因此，對(duì)于我國住房公積金制度改革的方向而言，進(jìn)一步推動(dòng)住房公積金制度向公共住房金融制度發(fā)展，對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及住房制度改革具有十分重要的意義。

就住房公積金的功能而言，早期階段主要發(fā)揮住房建設(shè)貸款功能，1998年后，在支持住房消費(fèi)金融方面發(fā)揮了重要作用，未來要進(jìn)一步在公共住房金融領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。具體而言，政府要利用住房公積金龐大的“資金池”為包括新市民在內(nèi)的中低收入群體購房或租房提供強(qiáng)有力的直接或間接的住房消費(fèi)金融支持。

（二）優(yōu)化住房公積金管理體制與機(jī)制是住房公積金制度改革的重點(diǎn)

住房公積金現(xiàn)有管理體制復(fù)雜，管理成本高，主要原因在于：監(jiān)管主體多，如國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、財(cái)政部門、中國人民銀行等；管理層級(jí)多，有中央、各省市、區(qū)住房公積金管理委員會(huì)和住房公積金管理中心等。因此，住房公積金的管理體制改革應(yīng)從減少管理主體、減少管理層級(jí)著手。由于住房公積金主要涉及住房建設(shè)或消費(fèi)金融服務(wù)，本質(zhì)上屬于金融服務(wù)，確保公積金本金及貸款資金的安全是住房公積金發(fā)揮更大保障功能的前提。因此，住房公積金的管理體系改革可考慮采取由單一機(jī)構(gòu)（如銀監(jiān)局）進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的模式。

在住房公積金的運(yùn)行機(jī)制方面，未來改革的重點(diǎn)要從擴(kuò)大公積金覆蓋范圍、促進(jìn)住房公積金在全國的流動(dòng)以及更好發(fā)揮住房公積金龐大“資金池”的作用等方面著手。一是要進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金繳納主體，要通過法律約束與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)雙重途徑來重點(diǎn)解決就業(yè)職工（包括新市民）公積金繳納動(dòng)力不足及覆蓋面小等問題，進(jìn)一步把公積金覆蓋到在城市穩(wěn)定就業(yè)的新市民群體；二是要加快完善住房公積金互通互聯(lián)互助的使用制度，促進(jìn)公積金在全國范圍內(nèi)跨省市合理流動(dòng)與使用，加快促進(jìn)不同省市公積金互聯(lián)，建立一個(gè)統(tǒng)一的全國公積金數(shù)據(jù)庫，加快制定住房公積金的互助制度。在住房消費(fèi)方面，優(yōu)先支持首次購房或者租房租金支付等住房消費(fèi)金融，并對(duì)繳納群體使用公積金的次數(shù)等作出規(guī)定；三是要積極推動(dòng)住房公積金參與PPP模式，使用住房公積金補(bǔ)充小區(qū)住房維修基金、保障性住房供給貸款及貸款擔(dān)保等途徑以盤活40674.72億元繳存余額資金。通過上述制度的創(chuàng)新與完善，以更好地解決住房公積金制度存在的效率與公平等問題。

（三）加快住房公積金管理中心的組織創(chuàng)新是改革的根本保障

住房公積金管理中心并不是公積金的所有者，而是受委托對(duì)公積金進(jìn)行管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)。因此，深化住房公積金制度改革需要住房公積金管理中心的組織創(chuàng)新加以保障。

具體而言，住房公積金管理中心要向服務(wù)于住房公積金的公共住房金融方向發(fā)展，需要對(duì)其組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。在國外，其組織形式有政策性住房金融機(jī)構(gòu)、合作住房儲(chǔ)蓄銀行、公共住房基金等，這些組織形式也是國內(nèi)社會(huì)各界呼聲較高的改革方向。其中，合作住房儲(chǔ)蓄銀行是基于自愿原則的互助性銀行，而公共住房基金需要穩(wěn)定的資金來源與有競爭力的住房運(yùn)營機(jī)構(gòu)等來支撐。目前，這兩種組織形式都難以解決我國新型城鎮(zhèn)化及住房制度改革面臨的問題。而將住房公積金管理中心轉(zhuǎn)型為政策性住房金融機(jī)構(gòu)，既有助于優(yōu)化監(jiān)管體制、促進(jìn)公積金在全國的流動(dòng)，也可以進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金的住房資金融資與投資功能，是當(dāng)前我國新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段中較為現(xiàn)實(shí)的選擇。

此外，住房公積金管理中心或者未來的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，作為受托方，與監(jiān)管主體間存在著委托代理關(guān)系。因此，在住房公積金改革的進(jìn)程中，住房公積金監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)信息披露力度，定期披露住房公積金制度、住房公積金存貸情況以及受托方運(yùn)營情況等信息。其目的是不斷提高公積金制度及運(yùn)營狀況等信息的透明度，引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督力量，降低住房公積金制度運(yùn)行成本，確保我國住房公積金制度的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：華東師范大學(xué)）