林三土

十年時間里，美國本土絕大多數(shù)地方早已走出經(jīng)濟衰退，以緩慢卻穩(wěn)定的步伐復(fù)蘇，唯有波多黎各的債務(wù)問題愈演愈烈，迄今已負(fù)債740億美元。

5月3日，美國的海外領(lǐng)地波多黎各宣布政府破產(chǎn)和債務(wù)重組，總算在2007年金融海嘯席卷十年之后，才開始真正地著手應(yīng)對這場危機。十年時間里，美國本土絕大多數(shù)地方早已走出經(jīng)濟衰退，以緩慢卻穩(wěn)定的步伐復(fù)蘇，唯有波多黎各的債務(wù)問題愈演愈烈，迄今已負(fù)債740億美元，屢次逼近整個領(lǐng)地斷水?dāng)嚯?、公共服?wù)盡數(shù)癱瘓的邊緣。為什么波多黎各的情形如此特殊，是地方政府無能嗎？其實，波多黎各的債務(wù)并不是單純的經(jīng)濟政策問題，其背后反映出的，是它在美國聯(lián)邦架構(gòu)中尷尬的制度地位，與圍繞其政治前途的斗爭。

被美國吞并的“領(lǐng)地”

波多黎各原為西班牙的殖民地，1898年美西戰(zhàn)爭后被美國吞并，成為美國的“領(lǐng)地”。在美國的聯(lián)邦制框架中，各“州”對聯(lián)邦政府享有極大的自主權(quán)，而各“領(lǐng)地”則是聯(lián)邦政府直屬的行政單位；據(jù)美國憲法第4條規(guī)定，國會可以隨時制定或撤銷“領(lǐng)地”上的任何法律法規(guī)。出生在領(lǐng)地的人雖然同樣具有美國公民身份，但并不享有與“州民”同等的政治權(quán)利：比如各個領(lǐng)地均無法選舉國會代表，只在國會眾議院中各有一個不能投票的觀察員席位；領(lǐng)地內(nèi)的選民可以在兩大黨的總統(tǒng)初選中投票，卻又無法在總統(tǒng)大選中投票，諸如此類。

此外，根據(jù)是否完全適用聯(lián)邦憲法，領(lǐng)地可以分為“已整合”與“未整合”兩類；根據(jù)是否建立地方自治政府，又可以分為“已組織”與“未組織”兩類。排列組合下來，就有“未整合未組織”、“已整合未組織”、“未整合已組織”、“已整合已組織”四種形態(tài)。曾經(jīng)的領(lǐng)地中，許多都已正式建州（比如佛羅里達(dá)、阿拉斯加等），另一些則已獨立（比如菲律賓、帕勞等），目前仍舊屬于領(lǐng)地的，只有波多黎各、關(guān)島等寥寥幾處。

其中，現(xiàn)有300多萬人口的波多黎各，作為現(xiàn)存領(lǐng)地中最大的一處，圍繞其政治地位的斗爭也最為復(fù)雜。

建國還是合并的大公投

波多黎各目前的兩大黨中，新進(jìn)步黨（簡稱PNP）1967年從波多黎各共和黨分裂而來，波多黎各現(xiàn)任總督瑞奇·羅塞略、現(xiàn)任駐國會眾議院觀察員岡薩雷斯及前任觀察員皮耶路易斯均為新進(jìn)步黨黨員。該黨目前唯一明確的理念是“波多黎各建州”，其他方面的意識形態(tài)則十分混雜，其成員既有左翼也有右翼，既有自由派也有保守派；比如岡薩雷斯就同時是美國共和黨黨員，而瑞奇·羅塞略與皮耶路易斯則同時是美國民主黨黨員。

兩大黨的另外一家是人民民主黨（簡稱PPD），1938年從波多黎各自由黨分裂而來，目前其成員絕大多數(shù)同時也是美國民主黨的黨員。人民民主黨早年在社會經(jīng)濟議題上屬于中左翼，后來逐漸向中間路線靠攏，目前由兩個勢均力敵的派系組成：一派主張維持波多黎各“未整合已組織領(lǐng)地”的現(xiàn)狀不變，以便保持語言與文化上的獨特性（包括在奧運會上有自己的代表團(tuán)）；另一派希望爭取與美國“自由聯(lián)合”的地位，既不完全走向獨立建國，又能在外交、稅收、司法等方面獲得比現(xiàn)在更大的自主權(quán)。

除兩大黨以外，成立于1946年的波多黎各獨立黨（簡稱PIP）一度實力雄厚，但近年已逐漸喪失影響力。該黨在社會經(jīng)濟議題上持社會民主主義立場，但主打的牌子還是獨立建國，其失勢意味著大多數(shù)地方選民不再把波多黎各獨立視為可行的選項。

同時，主張維持現(xiàn)狀或自由聯(lián)合的比例也在減少，建州的意愿則不斷上升。2012年公投，61.3%的波多黎各選民主張建州；2016年地方選舉，主張建州的新進(jìn)步黨大獲全勝，從人民民主黨手中奪回了總督席位與兩院多數(shù)。2012年公投后，國會以空白票太多為由，拒絕承認(rèn)公投結(jié)果，因此波多黎各政府決定于2017年6月11日再次舉行公投。

權(quán)利沒有 義務(wù)要承擔(dān)

領(lǐng)地前途不僅是地方黨爭的軸心議題，還是波多黎各與聯(lián)邦之間關(guān)系的最大糾結(jié)所在。金融危機以后波多黎各債務(wù)問題的持續(xù)惡化，正是在其作為“領(lǐng)地”的大背景下發(fā)生的。

根據(jù)波多黎各憲法，倘若2016年7月1日之前無法清償一般性債務(wù)，則所有政府開支將被強制暫停，導(dǎo)致包括供水供電在內(nèi)的所有公共服務(wù)中斷。

為了解決這個問題，波多黎各議會在金融危機后制定了自己的債務(wù)法案。但這一法案很快就被債權(quán)人起訴，認(rèn)為其制定違反了聯(lián)邦破產(chǎn)法中的“優(yōu)先適用條款”：按照這個條款的規(guī)定，各州政府未經(jīng)國會同意不得自行制定債務(wù)法案。

可波多黎各明明是“領(lǐng)地”而不是“州”，為什么還需要受“優(yōu)先適用條款”的約束？原來，聯(lián)邦破產(chǎn)法中有這樣一句話：該法案中“凡使用‘州一詞時，皆包括哥倫比亞特區(qū)與波多黎各，除本法案第九章意在定義誰是債務(wù)人之外”；其中“除本法案第九章意在定義債務(wù)人之外”幾個字由國會在1984年修訂法案時添加。

根據(jù)債權(quán)人的說法，這段話表明，波多黎各（以及哥倫比亞特區(qū)）和各州的區(qū)別僅僅在于無權(quán)“定義債務(wù)人”，然而需要承擔(dān)的義務(wù)（比如服從“優(yōu)先適用條款”）則是一模一樣的。

波多黎各政府當(dāng)然不會坐以待斃，辯稱“除本法案第九章意在定義債務(wù)人之外”這句話是有歧義的，既可以理解成“除……意在定義債務(wù)人之外”，也可以理解成“除本法案第九章……之外”，而“優(yōu)先適用條款”恰恰也是破產(chǎn)法第九章的一部分。這樣一來，波多黎各就不需要像各“州”那樣受“優(yōu)先適用條款”約束，而可以制定自己的債務(wù)法案了。

官司從轄區(qū)法院打到最高法院，波多黎各政府一路受挫。2016年6月13日，最高法院的判決出臺，5∶2，波多黎各政府仍舊敗訴。

多數(shù)派法官說：波多黎各政府對破產(chǎn)法的解釋根本是在深文周納，不符合一般人的閱讀習(xí)慣。法律條文的意思明白得很，就是要你波多黎各只承擔(dān)義務(wù)不獲得權(quán)利。這個法律再糟糕，只要它不違憲，我們法院就無能為力。就算造成再嚴(yán)重的后果，也只能找國會解決去。

少數(shù)派法官說：波多黎各政府對破產(chǎn)法的解釋雖有玩弄字眼之嫌，細(xì)究起來卻是符合法理與人情的唯一解釋。說國會修訂法律時就是想著要刁難波多黎各，這也太聳人聽聞了。債務(wù)重組事關(guān)波多黎各人的基本生計，既是法律問題也是政治問題，法院不能只顧著甩鍋。

來自美國的援助

好在部分美國國會議員還算良心未泯，眼看最高法院不肯蹚這渾水，只得暫時擱置黨爭，趕在7月1日時限前兩天（6月29日）匆忙通過了波多黎各債務(wù)援助法案，一緩燃眉之急。此次宣布破產(chǎn)與債務(wù)重組，就是根據(jù)該法案所設(shè)之聯(lián)邦監(jiān)管委員會的決議作出的。

但該法案也遭到了猛烈的批評。根據(jù)法案，監(jiān)管委員會受國會委托，對波多黎各事務(wù)具有最高權(quán)限，可以否決總督、波多黎各議會兩院以及其他當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)的任何決策，而委員會本身卻并不受到任何民主問責(zé)性的約束。這在許多人看來與殖民主義無異，也進(jìn)一步刺激了波多黎各人打破現(xiàn)狀的意愿。