丁 若 沙

(中共中央黨校,北京100000)

【財經(jīng)與公共管理研究】

美、德、日及金磚國家科技政策制定、發(fā)展與導(dǎo)向之比較研究

丁 若 沙

(中共中央黨校,北京100000)

科技政策對一國科技事業(yè)發(fā)展具有重要意義，通過比較金磚國家與美、德、日等主要發(fā)達(dá)國家的科技政策制定背景、科技投入和導(dǎo)向以及科技政策執(zhí)行體系，能夠使金磚國家了解和借鑒美、德、日等主要發(fā)達(dá)國家的科技政策，從而制定出有利于本國科技創(chuàng)新的科技政策，進(jìn)而提升金磚國家的科技水平。同時，在我國提出“十三五”發(fā)展綱要和“一帶一路”戰(zhàn)略的當(dāng)今，研究發(fā)達(dá)國家和其他金磚國家的科技政策可以為我國科技事業(yè)發(fā)展提供依據(jù)和借鑒。

科技政策；技術(shù)創(chuàng)新；金磚國家；國際比較

科技水平和科技創(chuàng)新效率水平的高低直接反映了一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量高低，是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的一個重要差別[1]。作為科技管理活動中最重要組成部分之一，科技政策是國家對科技活動組織、干預(yù)、調(diào)控而制定形成的政策，反映了科技管理的主體內(nèi)容。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，各國的國家競爭戰(zhàn)略在科技政策方面體現(xiàn)得愈發(fā)顯著。當(dāng)前，美國、日本、歐洲部分科技強國和“金磚四國”(指巴西、俄羅斯、印度和中國)以及南非等經(jīng)濟(jì)體都已經(jīng)將科技發(fā)展作為其21世紀(jì)的主導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略，成為全力打造科技強國的基本公共政策，是制定和實現(xiàn)國家競爭戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

法國的讓·雅克·薩洛蒙教授將科技政策定義為“政府采取的集中性的措施，一方面為了鼓勵科學(xué)和技術(shù)研究的發(fā)展，另一方面為了一般性的政治目標(biāo)利用這一研究的結(jié)果”[2]。科技政策是為了利用人和物的資源，推進(jìn)政府和民間各部門中科學(xué)技術(shù)的各種活動，同時為了科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)研究不斷完善；要重視科學(xué)技術(shù)與環(huán)境的協(xié)調(diào)，并建立由國家有計劃有組織地實施有關(guān)科學(xué)技術(shù)的行動方針，以及為實現(xiàn)這個方針?biāo)扇⌒袆拥捏w系[3]。林慧岳[4]、成良斌[5]、趙筱媛[6]、孫蕊[7]等都對科技政策做出了相關(guān)闡述。在梳理相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，科技政策可界定為政府為促進(jìn)科技快速、高效、合理發(fā)展而實行的各種方針、計劃和制度法規(guī)及其政策導(dǎo)向。

習(xí)近平總書記指出，我國經(jīng)濟(jì)正處于經(jīng)濟(jì)增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的“新常態(tài)”時期，而突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸的根本出路在于創(chuàng)新，關(guān)鍵要靠科技力量。因此，黨中央歷來重視科技體制改革和創(chuàng)新工作，重視科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計，1980—2005年間，中國頒布的各類科技政策共122 項，每年約有4項科技相關(guān)政策出臺[8]。黨的十八大報告提出“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置”；黨的十八屆三中全會更是系統(tǒng)地提出了完善科技創(chuàng)新政策和制度的工作著力點。進(jìn)入新時期，在以習(xí)近平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，國家在“十三五”發(fā)展綱要和“一帶一路”戰(zhàn)略計劃中，再一次提出并強調(diào)激發(fā)科技創(chuàng)新活力的相關(guān)科技政策，為推進(jìn)科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化賦予了新的內(nèi)容。

1 國際科技政策現(xiàn)狀及制訂的背景

1.1 主要發(fā)達(dá)國家科技政策制定的背景與主要內(nèi)容

1.1.1 美國

(1)美國科技政策制定的背景。美國是當(dāng)前世界公認(rèn)的最發(fā)達(dá)國家之一，雖然只有200多年的歷史，但自20世紀(jì)40年代,尤其是二戰(zhàn)后迅速發(fā)展成為世界頭號經(jīng)濟(jì)與科技強國，這與美國政府適時轉(zhuǎn)變且非常有力的科技政策密不可分。20世紀(jì)90年代初，為了推動美國科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，美國實施更加積極的科技政策，不同部門先后發(fā)布戰(zhàn)略報告對高新技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，這些戰(zhàn)略規(guī)劃對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響重大，并成為提高美國產(chǎn)業(yè)競爭力和綜合國力的策略手段之一。

(2)美國科技政策的主要內(nèi)容。一國科技創(chuàng)新能力的形成和提高是同科技投入緊密相關(guān)的。從二戰(zhàn)開始，美國政府更加重視科學(xué)技術(shù)發(fā)展，科研經(jīng)費大幅度增加，到了20世紀(jì)80年代，美國科研經(jīng)費投入幾乎等同于西方另外9個國家(日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、荷蘭、瑞典和瑞士)的科研經(jīng)費總額[9]。1995—2001年間，以1995年購買力平價的美元計算，美國的研究與開發(fā)投入量突破1 500萬億美元，日本為620萬億美元，德國為300萬億美元。美國研發(fā)投入的年平均增長率為5.4%，是5個工業(yè)發(fā)達(dá)國家(美國、日本、德國、法國和英國)中最高的[10]。這是美國科技創(chuàng)新成果源源不斷產(chǎn)生的物質(zhì)投入基礎(chǔ)。美國尤為注重高級人才的培養(yǎng)，一方面在大規(guī)模投入國防科研的同時，培養(yǎng)了大批工程師和科學(xué)家。二戰(zhàn)及冷戰(zhàn)期間，大規(guī)模的國防需要促使美國政府培養(yǎng)了大批的科研人才。另一方面，隨著美國軍民融合事業(yè)的不斷發(fā)展，國防和民用領(lǐng)域高科技技術(shù)人才相互交流，在客觀上也提高了美國科技人才的質(zhì)量[11]。除了本國對于科技人才的培養(yǎng)外，美國還通過技術(shù)移民，利用提供工作與學(xué)習(xí)機(jī)會，從世界范圍內(nèi)擴(kuò)充技術(shù)型人才。雖然911等恐怖襲擊事件后，美國政府的移民及簽證政策收緊，但在引進(jìn)技術(shù)型人才方面，美國政府依舊予以了種種優(yōu)惠條件[12]。美國政府深刻地意識到，基礎(chǔ)研究對于科技的長遠(yuǎn)發(fā)展和科技的革命性進(jìn)展具有深層作用。他們在制訂和實施科技政策時對基礎(chǔ)研究給予了特殊的傾斜與重視，尤其是在聯(lián)邦政府重視的基礎(chǔ)科學(xué)研究領(lǐng)域，以確保美國在世界科學(xué)范圍的領(lǐng)軍地位。同時，包括美國在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家日益加強科技政策研究的科學(xué)化與規(guī)范化。2007年，美國國家科學(xué)基金(NSF) 設(shè)立科學(xué)創(chuàng)新政策項目(Science of Science and Innovation Policy，SciSIP)，為科技政策學(xué)研究提供方法基礎(chǔ)和相關(guān)資助，探索有效地分析科技機(jī)構(gòu)的管理數(shù)據(jù)(STAR METRICS)，以及發(fā)展數(shù)據(jù)挖掘和展示工具等[13]。2011年,已有132項研究和學(xué)術(shù)會議得到了該項目資助，總金額接近8 000萬美元[14]。2008 年，美國發(fā)布了科技政策學(xué)(Science of Science Policy，SoSP)路線圖，該路線圖提出SoSP作為一項新興的交叉學(xué)科，為美國政府及政策制定者在探索科技創(chuàng)新規(guī)律和評價科技事業(yè)發(fā)展方面提供量化數(shù)據(jù)、研究方法及工具[15]。SoSP開創(chuàng)性地將大量數(shù)學(xué)、計量模型和計算機(jī)科學(xué)帶入到科技政策的制定當(dāng)中，提供了一系列復(fù)雜而又合理的反映指標(biāo)，使得科技政策和科技戰(zhàn)略的制定更具預(yù)防性和超前性，成為美國政府在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展的重要指導(dǎo)。2010 年，歐盟與美國聯(lián)合舉行歐美科技政策學(xué)討論會( EU/US Science of Science Policy workshop)，推進(jìn)全歐洲范圍內(nèi)科技政策方法、工具、數(shù)據(jù)方面的研究規(guī)范化[16]。

1.1.2 日本

(1)日本科技政策制定的背景。日本作為亞洲第一發(fā)達(dá)國家，其經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展速度令世界側(cè)目。作為一個國土面積不大，資源貧乏的國家，日本政府極其重視科技事業(yè)的發(fā)展，科技立國成為日本各屆政府的主導(dǎo)思想之一。從20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)泡沫破滅以來，日本各屆達(dá)成了發(fā)展原創(chuàng)性技術(shù)以及創(chuàng)造新興產(chǎn)業(yè)，通過創(chuàng)新走出經(jīng)濟(jì)困局的共識[17]。1995年，日本國會一致通過了《科學(xué)技術(shù)基本法》， 主要內(nèi)容包括：著重培養(yǎng)研究者的創(chuàng)造性，發(fā)展基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，實現(xiàn)科技、人類社會與自然和諧發(fā)展，這標(biāo)志著日本科技政策開始注重基礎(chǔ)研究并鼓勵創(chuàng)新。與此同時，為了更前沿的新技術(shù)與新知識的產(chǎn)生，日本開始制定并實施“科學(xué)技術(shù)基本計劃”,并做出決定，政府在5年內(nèi)投入17兆日元資金，補足科學(xué)技術(shù)事業(yè)發(fā)展的預(yù)算[18]。

(2)日本科技政策的主要內(nèi)容。日本全面改革科技體制，并配合相關(guān)法律和計劃進(jìn)行實施。2001年，日本決定設(shè)置“綜合科學(xué)技術(shù)會議”，政府合并“文部省”和“科學(xué)技術(shù)廳”為“文部科學(xué)省”，增強了國家對于科技活動的控制能力，同時出臺“產(chǎn)業(yè)技術(shù)力的強化和產(chǎn)學(xué)官聯(lián)合的結(jié)構(gòu)改革”指南，有效提高了大學(xué)等科研部門中科研人員的工資待遇[19]，實現(xiàn)了科技資源的最大化利用和最優(yōu)化配置。日本企業(yè)創(chuàng)新是日本科技創(chuàng)新的動力源。日本資源匱乏，對外嚴(yán)重依賴，在經(jīng)歷20世紀(jì)五六十年代的大規(guī)模技術(shù)引進(jìn)之后，日本政府逐步改良了這一科技發(fā)展模式，開始側(cè)重學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理念，努力實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新本土化運作[20]，從而適應(yīng)全球化市場的需求，保證本國發(fā)展的核心競爭力。日本政府出臺相關(guān)企業(yè)補貼政策，激發(fā)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新積極性，加強民間自主研發(fā)能力。2009年以來，日本企業(yè)的研發(fā)投入連續(xù)三年遞增，到2012年，日本研發(fā)投入已近12萬億日元，同比增長達(dá)4.3%[21]。

1.1.3 德國

(1)德國科技政策制定的背景。德國是一個重視科學(xué)技術(shù)的國家，不管是自然科學(xué)還是社會科學(xué)，德國取得了大量的成就。德國基本法規(guī)定德國科技發(fā)展政策的基本原則是“科學(xué)自由,科研自治,國家干預(yù)為輔，聯(lián)邦分權(quán)管理”[22]。長期以來，德國政府一直堅持科技政策的基本原則，促進(jìn)科技發(fā)展。同時，為了進(jìn)一步提高國家綜合技術(shù)創(chuàng)新能力，德國政府提出建設(shè)世界“智謀工廠”的口號， 采取措施激勵創(chuàng)新，鼓勵基礎(chǔ)研究及工業(yè)研究，并大力發(fā)展基礎(chǔ)教育事業(yè)。德國能在二戰(zhàn)后迅速迎頭趕上并躋身世界強國，與德國政府對基礎(chǔ)研究的一貫重視密不可分。

(2)德國科技政策的主要內(nèi)容。德國聯(lián)邦政府強調(diào)對科學(xué)研究與開發(fā)經(jīng)費的投入。在科技總投入、國內(nèi)生產(chǎn)總值比重及人均投入資金比例等方面，德國在世界主要發(fā)達(dá)國家科技投入中常年位列前五，僅次于美國和日本。德國建設(shè)了一批具備較強基礎(chǔ)研究的大學(xué)，并成立了馬普學(xué)會[23]。作為一個獨立非營利的研究組織，其前身為威廉皇家學(xué)會的馬克斯·普朗克科學(xué)促進(jìn)學(xué)會(簡稱馬普學(xué)會)，以德國聯(lián)邦政府和州政府立項、撥款以及私人捐助為經(jīng)費來源，從事自然科學(xué)、生命科學(xué)和人文社科方面的基礎(chǔ)研究，并與各高校及其他研究機(jī)構(gòu)合作，開辟了許多新的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域并提供相關(guān)資金及設(shè)備支持。近年來，馬普學(xué)會已發(fā)展成為擁有近百家研究所、5 000名科學(xué)家以及萬名博士生和博士后的大型全國性學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。馬普學(xué)會與德國的眾多科研院校一起，成為德國基礎(chǔ)研究的主力。2006年，德國聯(lián)邦政府出臺了首部全國性、跨領(lǐng)域、跨部門和涵蓋所有政策范圍的國家科技發(fā)展戰(zhàn)略——“德國高技術(shù)戰(zhàn)略”，開辟新市場、新領(lǐng)域和新空間，促進(jìn)各界資源整合，為創(chuàng)新型人才、企業(yè)和科研人員提供全面支持，重點發(fā)展尖端技術(shù)，提升國家創(chuàng)新能力，最終使德國成為世界研究與創(chuàng)新大國強國[24]。2012年，德國政府經(jīng)濟(jì)技術(shù)部頒布“技術(shù)激情——勇于創(chuàng)新，加強增長，塑造未來”的創(chuàng)新綱領(lǐng)，為德國科技進(jìn)步與創(chuàng)新發(fā)展提出了更為具體的目標(biāo)，這些都體現(xiàn)了德國聯(lián)邦政府在國家加快科學(xué)技術(shù)事業(yè)發(fā)展及提高創(chuàng)新效率方面所做出的不懈努力與具體政策導(dǎo)向。

1.2 金磚五國科技政策制定的背景及主要內(nèi)容

(1)金磚五國科技政策制定的背景?！敖鸫u”五國是指巴西、俄羅斯、印度、中國和南非這五個新興經(jīng)濟(jì)體。21 世紀(jì)以來，金磚五國作為新興經(jīng)濟(jì)體，其增長的勢頭較為強勁，2014年，其GDP總量已經(jīng)占到了世界GDP總量的21.81%[25]。但是，金磚五國的授權(quán)專利數(shù)占世界總數(shù)的比重還很小，在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和專利發(fā)明方面存在較大距離。金磚國家的創(chuàng)新效率與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距，專利總數(shù)占世界比重遠(yuǎn)低于主要發(fā)達(dá)國家，在創(chuàng)新產(chǎn)出方面，2006年俄羅斯的人均專利數(shù)不到美國的1%，中國、印度和巴西三國也都是美國的5%左右。金磚國家的高質(zhì)量研究論文也都不及美國的10%?？梢?，金磚國家在發(fā)展建設(shè)國家科技創(chuàng)新體系時，不能僅著眼于大規(guī)模投入，更要重視創(chuàng)新效率研究[26]。

(2)金磚五國科技政策的主要內(nèi)容。金磚五國在科技政策上具備很多共性，各國實施或擬實施的科技政策均涵蓋了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技組織、創(chuàng)新激勵和科技創(chuàng)新潛力培養(yǎng)等方面，不可謂不全面，不過由于各國存在政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及歷史文化風(fēng)俗等方面的差異，五國政府的科技創(chuàng)新政策在目標(biāo)、導(dǎo)向、方式和具體實施路徑上側(cè)重點也各有不同，五國政府也都針對本國國情，頒布實施了一系列各具特色的科技政策。金磚國家普遍處于與發(fā)達(dá)國家的科技創(chuàng)新追趕期，所以都以集中協(xié)調(diào)型的科技體制為主。例如中國與巴西分別出臺了《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》和《2007—2010年巴西科技與創(chuàng)新行動計劃》，都提出國家創(chuàng)新系統(tǒng)需要依托國家整體與區(qū)域之間個體有效協(xié)作、互動，以國家戰(zhàn)略高度來確定創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展方向。印度將本國的科技發(fā)展戰(zhàn)略作為國家社會經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展戰(zhàn)略的一方面，雖然并沒有單列出來，不過在實際的印度“五年計劃”中，對科學(xué)技術(shù)事業(yè)發(fā)展做出了十分詳盡的規(guī)劃，以便各部門機(jī)構(gòu)制定具體的科技發(fā)展計劃。俄羅斯和南非也都出臺了未來數(shù)年的科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，體現(xiàn)國家在發(fā)展科技創(chuàng)新事業(yè)的集中意志和理念，將科技創(chuàng)新提高到國家戰(zhàn)略安全地位。在科技基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，金磚五國加大投入，通過采取大力支持技術(shù)中心、工業(yè)技術(shù)研究院、科技園、孵化器等創(chuàng)新平臺建設(shè)的措施，建立并發(fā)展創(chuàng)新機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和科技中介服務(wù)體系。在許多領(lǐng)域都由國家政府牽頭，協(xié)調(diào)各種資源，努力實現(xiàn)區(qū)域間的創(chuàng)新發(fā)展，加快科技創(chuàng)新的商品化步伐，提高科技轉(zhuǎn)化效率[27]。

2 科技投入與科技創(chuàng)新導(dǎo)向的國際比較

2.1 科技投入總量、結(jié)構(gòu)以及經(jīng)費來源

(1)科技投入總量。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，科技競爭力首先體現(xiàn)在科技投入方面[28]。按國際慣例，用 R&D 經(jīng)費的支出水平表征一個國家科技投入的水平，發(fā)達(dá)國家除日本外都把研發(fā)經(jīng)費占GDP的3%作為投入目標(biāo)[29]。競爭的加劇使得單純的勞動密集型產(chǎn)品失去優(yōu)勢，科技投入提高和自身科技研發(fā)能力的增強，才能最終提高產(chǎn)品的競爭力。各國因此對科技投入愈發(fā)側(cè)重，R&D 經(jīng)費總量逐年遞增(見表1)。由表1中的數(shù)據(jù)可知，R&D 經(jīng)費增速迅猛，但與西方發(fā)達(dá)國家差距仍十分明顯。

表1 R&D經(jīng)費投入情況(單位：10億本國貨幣單位)

數(shù)據(jù)來源：《中國科技統(tǒng)計年鑒2007—2013》

(2)科技投入結(jié)構(gòu)?？萍纪度氲难芯款愋涂煞譃榛A(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展三方面。基礎(chǔ)研究為應(yīng)用研究與試驗發(fā)展提供支持和保障，因此，基礎(chǔ)研究投入比例決定了國家中長期競爭力[30]。由表2數(shù)據(jù)可以看出，發(fā)達(dá)國家在2010年左右基礎(chǔ)研究投入高達(dá)18%，而我國2012年僅有4.8%，基礎(chǔ)研究投入嚴(yán)重不足，這與我國科技投入過程中過于追逐短期目標(biāo)有關(guān)。多數(shù)國家把60%左右的經(jīng)費用于試驗發(fā)展，在科技投入中占最大比例，與表2中的對比國家不同的是,我國試驗發(fā)展的經(jīng)費比例過高，占83.9%，這反映了投入巨大卻效率低下、存在大量重復(fù)科研立項等問題;此外，同類項目得到不同計劃的支持，有的項目在各種計劃中獲得同類型資金支持總量超過項目實際所需資金。還有的項目在不同年度不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行立項研究，以及項目的各個研究階段同時申請并獲得支持[31]。由此導(dǎo)致科技資金在多個省份分散，由不同單位及相關(guān)研究人員對許多類同項目同時進(jìn)行低水平研究，研究資金無法集中，也會造成科研效率低下等問題。由于我國GDP的快速增長，科技投入不斷增加，但投入結(jié)構(gòu)改變卻不大(見表3)，從表3可以看出，2006—2012年我國科技投入逐年增長，2012年基礎(chǔ)研究的投入是2006年的3倍還多，2012年的試驗發(fā)展投入是2006年的10多倍，但從投入結(jié)構(gòu)上并沒有顯著變化，基礎(chǔ)研究占比變化不大，其中應(yīng)用研究投入占比有進(jìn)一步降低的趨勢。

表2 科技投入結(jié)構(gòu)(單位：%)

數(shù)據(jù)來源：《中國科技統(tǒng)計年鑒2013》

表3 中國R&D經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)(單位：10億元)

數(shù)據(jù)來源：《中國科技統(tǒng)計年鑒2007—2013》，其中2008年的部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，這里沒有列出

(3)科技經(jīng)費來源。科技經(jīng)費來源主要有企業(yè)資金、政府投入和金融機(jī)構(gòu)融資3個方面，見表4。

表4 科技經(jīng)費來源(單位：%)

數(shù)據(jù)來源：《中國科技統(tǒng)計年鑒2013》

在科技發(fā)展的初始階段，政府資金投入是科技發(fā)展的主要推動力[32]，而在科技發(fā)展的中后期，企業(yè)資金投入將更加重要和積極[33]。發(fā)達(dá)國家科技發(fā)展程度相對我國要強很多，但我國政府資金投入又相對較低，這說明在很多科技發(fā)展領(lǐng)域，政府資金推出的時機(jī)過于提前了。俄羅斯由于其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在的科技創(chuàng)新還處于政府資金推動的階段，西方發(fā)達(dá)國家普遍將政府投入目標(biāo)設(shè)定在33%左右[34]。顯然，我國還需要國家財政加大投入來鼓勵科技創(chuàng)新和發(fā)展，尤其是航天航空、計算機(jī)及相關(guān)領(lǐng)域、生物生化等產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新方面需要加大財政投入。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家科技投入的主體是企業(yè)，世界500強企業(yè)科技經(jīng)費投入一般占到銷售額的5%～10%，而我國大中型企業(yè)科技經(jīng)費投入也僅僅為0.75%，中小企業(yè)由于資金匱乏，創(chuàng)新意識不足，其科技投入總量更低。可見，我國企業(yè)的研發(fā)(R&D)經(jīng)費投入仍然是相當(dāng)不足。

金融機(jī)構(gòu)融資與國家的貨幣政策緊密相關(guān)，通貨膨脹期間，金融機(jī)構(gòu)通過緊縮銀根、提高利率等措施限制對企業(yè)的科技貸款。多數(shù)金融機(jī)構(gòu)更愿意投入到安全性相對高的科技項目，這就降低了基礎(chǔ)研究、部分應(yīng)用研究項目的金融機(jī)構(gòu)融資來源的可能性[35]。

2.2 科技創(chuàng)新導(dǎo)向的國際比較

(1)科技創(chuàng)新人才政策導(dǎo)向的國際比較?？萍颊邚目萍歼@一視域來推動社會進(jìn)步和發(fā)展，其作用對象通常是科技組織及其成員，如企業(yè)研發(fā)部門。由表5數(shù)據(jù)可以看出，我國科研人員總數(shù)與主要發(fā)達(dá)國家以及金磚國家相比不算低，但反映一個國家或地區(qū)的科技創(chuàng)新能力的指標(biāo)不是研發(fā)人員的絕對數(shù)量，而是研發(fā)人員占人口或勞動力的比例[36]。我國每萬人中科研人員數(shù)量相對于發(fā)達(dá)國家就有較大差距，發(fā)達(dá)國家每萬人中研究人員平均達(dá)到86.75人，而我國只有27人，不到發(fā)達(dá)國家的1/3。

表5 R&D研究人員數(shù)量比較(2006—2011)(單位：每百萬人)

數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫

創(chuàng)新是企業(yè)競爭力的核心，持續(xù)提高企業(yè)的創(chuàng)新能力關(guān)系到一個國家的發(fā)展常態(tài)。對于企業(yè)而言，提高員工的創(chuàng)新能力是一件十分務(wù)實的事，而這離不開國家政策導(dǎo)向[37]。尤其在我國，國有企業(yè)的創(chuàng)新能力提升關(guān)系到國計民生，國家政策導(dǎo)向會直接體現(xiàn)在這些企業(yè)中，除了單純的投入以外，企業(yè)對于創(chuàng)新人才的管理和再培養(yǎng)也愈發(fā)重要。對于員工而言，除人格特質(zhì)、價值觀和知識等個體因素以外，任務(wù)和社會情境等情境因素也深刻影響著員工的自主創(chuàng)新能力，并且這些情境因素也與其個體因素相互作用，當(dāng)國家政策導(dǎo)向不斷刺激企業(yè)戰(zhàn)略以提高創(chuàng)新能力為目標(biāo)時，企業(yè)的工作任務(wù)和社會情境也會不斷作用于員工身上，保守價值觀較高的企業(yè)員工會對變革型企業(yè)管理層反應(yīng)更加積極[38]。領(lǐng)導(dǎo)層對于工作提出的創(chuàng)新性目標(biāo)有益于提高員工的創(chuàng)造力，國外學(xué)者Ohly 和Fritz發(fā)現(xiàn)長期時間壓力和工作控制可以提高企業(yè)員工的工作創(chuàng)造力[39]。領(lǐng)導(dǎo)層在企業(yè)管理工作過程中，其鼓勵創(chuàng)新的心理激發(fā)會對員工創(chuàng)新能力起到很強的積極影響。[40]可見，國家在科技創(chuàng)新人才政策導(dǎo)向方面，尤其是在對企業(yè)的創(chuàng)新人才管理和員工培養(yǎng)方面，還需要更為細(xì)致的政策導(dǎo)向，不然人才創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施將成為一句空話。

(2)科技資源配置與科技創(chuàng)新導(dǎo)向的國際比較。工業(yè)發(fā)達(dá)國家在科技資源配置政策上通常都是將科技資源高度集中到戰(zhàn)略重點產(chǎn)業(yè)，與國家產(chǎn)業(yè)政策相互適應(yīng)，因此，科技資源配置政策導(dǎo)向?qū)⒂绊懏a(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢[41]。

科技政策是現(xiàn)有高科技產(chǎn)業(yè)運行以及科研創(chuàng)新的經(jīng)驗總結(jié)，是對未來科技發(fā)展的導(dǎo)向，更是科技資源配置的指導(dǎo)，科技政策的貫徹實施有利于充分調(diào)動各種資源，確保科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。例如，美國作為世界最大的經(jīng)濟(jì)體，其高新技術(shù)的發(fā)展有重要貢獻(xiàn)，這與科技資源不斷向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移密不可分。在其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中，以科技政策引導(dǎo)其科技資源向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集中，著眼于為資源配置提供良好的外部環(huán)境和運行機(jī)制，確?？萍假Y源配置的通暢性。此外，除了企業(yè)、科學(xué)家和社會精英參與到技術(shù)創(chuàng)新浪潮中外，許多來自草根階層的實踐者在國家的引導(dǎo)下，積極發(fā)揮主觀能動性，使美國草根創(chuàng)新蔚然成風(fēng)[42]。日本科技發(fā)展，關(guān)鍵在于有一套持久有效的科技政策形成機(jī)制，日本的科技政策中央咨詢決策機(jī)構(gòu)在日本國家政策形成機(jī)制中扮演十分重要的角色，這一機(jī)構(gòu)的形成從“科學(xué)技術(shù)會議”起始，歷經(jīng)“科學(xué)技術(shù)會議”到“綜合科學(xué)技術(shù)會議”，再到“綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會議”的演變，日本政府這一系列的政策改革，強化了中央咨詢決策機(jī)構(gòu)的“指揮部”職能，實現(xiàn)了由“政府主導(dǎo)”的“自上而下”政策形成機(jī)制，實現(xiàn)與原有的由“官僚主導(dǎo)”的“自下而上”政策形成機(jī)制的制度對接與有機(jī)融合，這是對原有的“官僚主導(dǎo)”的“自下而上”政策形成機(jī)制的繼承與發(fā)展，解決了“多元官僚制”存在分散決策與協(xié)調(diào)性不一致的不足，逐步消除政策導(dǎo)向?qū)用鎸萍紕?chuàng)新行為的不良影響[43]。具體體現(xiàn)在以下三個方面：一是積極進(jìn)行科技政策的調(diào)整，不斷引導(dǎo)科技資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，遵循科技發(fā)展規(guī)律，確定科技發(fā)展方向，部署和集中科技力量發(fā)展重點領(lǐng)域，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二是加強民間企業(yè)的研發(fā)主體作用，企業(yè)依靠自身的研發(fā)力量，開發(fā)新產(chǎn)品并努力快速達(dá)到世界頂尖水平；三是實事求是，在發(fā)展中不斷調(diào)整并出臺新的科技政策。

(3)軍民融合科技創(chuàng)新導(dǎo)向的國際比較。二戰(zhàn)期間及二戰(zhàn)后，各個發(fā)達(dá)國家，包括我國在內(nèi)的主要發(fā)展中國家，都經(jīng)歷了以國防軍事為導(dǎo)向的科技發(fā)展階段，各國對于軍事科技發(fā)展的巨額投入從未停止，而如何將龐大的軍用科學(xué)技術(shù)研發(fā)資源有效轉(zhuǎn)化到民間，實現(xiàn)軍民科技的更有效融合，成為各國政府、學(xué)界及企業(yè)的一個共同議題，我國的“十三五”規(guī)劃綱要更是將軍事工業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)以及軍民融合事業(yè)作為我國未來的重點發(fā)展領(lǐng)域，而這些科技資源如何更有效地配置，離不開科技創(chuàng)新的合理導(dǎo)向。

在軍民融合過程中各國的科技政策也不盡相同，各國不僅在科技政策中向軍民融合技術(shù)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，而且成立軍民融合決策和調(diào)控機(jī)構(gòu)[44]。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國加強經(jīng)濟(jì)建設(shè)，削減國防投入，原有的軍民分離體制越來越不適應(yīng)變化的世界科技和安全形勢。在減少投入的同時還要保持軍事優(yōu)勢的要求下，美國政府提出了軍民一體化發(fā)展戰(zhàn)略[45]，1994年美國的《軍民一體化的潛力評估》將軍民一體化作為長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃形成國家戰(zhàn)略總體設(shè)計，國防部也制定了相關(guān)政策，深層次促進(jìn)軍民融合《國防報告2001》稱：美國原先軍民分離的兩個工業(yè)基礎(chǔ)基本融合為一體，并將優(yōu)先發(fā)展軍民兩用技術(shù)，國防優(yōu)先采購技術(shù)先進(jìn)成熟的民用技術(shù)。日本主要采用寓軍于民發(fā)展戰(zhàn)略，制定相關(guān)科技政策大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)，建立國家創(chuàng)新體系，重視軍民融合基礎(chǔ)研究，堅持軍民融合發(fā)展道路，在信息技術(shù)、機(jī)器人、汽車船舶工業(yè)等方面都具有軍民兩用優(yōu)勢[46]。英國也制定并出臺了促進(jìn)軍民技術(shù)融合的政策，并加強了相關(guān)投入，20世紀(jì)80年代中期，英國啟動聯(lián)系計劃，撥巨資加速政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)的科研成果轉(zhuǎn)化，超過2億英鎊的資金投入到眾多具體研究項目當(dāng)中[47]。

3 結(jié)語

通過對部分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家科技政策的比較，我們看到，對于發(fā)展中國家而言，應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家在促進(jìn)科技創(chuàng)新與進(jìn)步方面的措施。

首先，發(fā)展中國家更應(yīng)重視科技創(chuàng)新人力資源的培養(yǎng)與發(fā)展，發(fā)揮國家科技政策的導(dǎo)向作用。以我國為例，當(dāng)前我國科普教育事業(yè)發(fā)展顯著，在發(fā)展中國家中名列前茅，但平均國民受教育水平仍然較低，科技創(chuàng)新意識偏低。據(jù)中國科協(xié)調(diào)查顯示，2015年我國公民具備科學(xué)素質(zhì)比重超過6%，同比增長了近90%，但城鄉(xiāng)分布、年齡分布和男女性別分布都很不均衡[48]。說到底，科技人才才是科技創(chuàng)新事業(yè)不斷前進(jìn)的源泉，與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家近年來在引進(jìn)科技人才、培養(yǎng)科技人力資源本土化層面發(fā)展迅速，但在具體的科技創(chuàng)新落地方面，發(fā)展中國家應(yīng)該制定更為有利于科技人才培養(yǎng)導(dǎo)向及外部環(huán)境完善的相關(guān)科技政策，為科技人力及物質(zhì)資源提供保障。

其次，發(fā)展中國家更應(yīng)該加強基礎(chǔ)研究創(chuàng)新體系建設(shè)。許多發(fā)展中國家在一定程度上還以引進(jìn)科技創(chuàng)新及研究成果為主。從日本的經(jīng)驗與教訓(xùn)可以看出，缺乏原創(chuàng)性的科技創(chuàng)新最終會導(dǎo)致一國的科研水平后勁不足，原創(chuàng)性的科技創(chuàng)新有利于新領(lǐng)域、新學(xué)科和新技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展，最終可以使一國保持長期的科研領(lǐng)先地位[49]。除了增加基礎(chǔ)研究投入以外，發(fā)展中國家想趕上發(fā)達(dá)國家的科研水平，還需進(jìn)一步鼓勵原創(chuàng)性科學(xué)研究，在本國科技政策的合理引導(dǎo)下，開創(chuàng)規(guī)范可行的績效評估體系，搭建優(yōu)質(zhì)的科研平臺，讓科研人員享受到充分的科研資源，在基礎(chǔ)研究進(jìn)步的同時，不斷創(chuàng)新。

最后，發(fā)展中國家更要重視企業(yè)的自主科技創(chuàng)新能力的培養(yǎng)。企業(yè)是科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新最終反映到國民經(jīng)濟(jì)增長的主體，政府、高校及科研機(jī)構(gòu)的政策支持與專利成果的產(chǎn)生，最終需要企業(yè)通過產(chǎn)品來表現(xiàn)，同時新技術(shù)、新專利及新產(chǎn)品的進(jìn)步更新，也離不開企業(yè)整合科技資源，提高科技轉(zhuǎn)化效率，實現(xiàn)品牌戰(zhàn)略。在這一點上，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家還存在一定差距，尤其與美國、日本等科技強國相比，許多發(fā)展中國家的科技創(chuàng)新效率還很低下，企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足，亟待進(jìn)一步發(fā)展。

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【責(zé)任編輯 馬小俠】

A Comparative Study of Policy Formulation,Development and Orientation of Science and Technology of Developed Countries like American, Germany,Japan and BRICS

DING Ruo-sha

(Party School of the CPC Central Committee,Beijing 100000,China)

Science and technology policy is of great significance on the development of science and technology cause for one country.This paper argues that the comparison of the background of policy formulation,the investment and the orientation,and the executive policy system for the science and technology between BRICS and main developed countries like American,Germany and Japan,is helpful for the BRICS countries to understand the science and technology policy of the developed countries mentioned above and use it for reference to formulate new policy for the science and technology development and promote the science and technology level in BRICS.Presently,since the outline of the 13th Five-Year Plan and the strategy of One Belt and One Road have been proposed by China,the study of the science and technology policy of the developed countries and other BRICS countries can provide useful experience and basic reference for the science and technology development of China.

science and technology policy; technological innovation; BRICS; international comparison

F116

A

1009-5128(2017)08-0083-09

2017-03-30

中國博士后科學(xué)基金項目：科技政策與科技創(chuàng)新效率的國際比較(中博基字[2016]8號)

丁若沙(1987—)，男，陜西銅川人，中共中央黨校博士后，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事科技經(jīng)濟(jì)與政策研究。