■許 婷/文

新城區(qū)協(xié)同治理的幾點(diǎn)思考

■許 婷/文

一、引言

改革開放以來我國(guó)經(jīng)歷了規(guī)模巨大、高速發(fā)展的城市化進(jìn)程，城市發(fā)展突飛猛進(jìn)、成果突出。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2016年）》顯示，人口的城市化率由1949年的10.46%上升到2015年的56.1%，增長(zhǎng)了約5倍；全社會(huì)房地產(chǎn)投資規(guī)模從1995年的3149億上升到2015年的95978.8億，增長(zhǎng)了約32倍。這兩組數(shù)據(jù)足以表明我國(guó)城市化發(fā)展速度之快。

在城市化發(fā)展過程中，為了擴(kuò)大城市規(guī)模，加快城市發(fā)展，新城區(qū)的開發(fā)與建設(shè)在所難免，本文所指新城區(qū)是指為發(fā)揮現(xiàn)代城市功能而力主于擴(kuò)充原有城區(qū)規(guī)模、改造原有城區(qū)而形成的城區(qū)。傳統(tǒng)的新城區(qū)開發(fā)建設(shè)模式是一種“攤大餅式”的無限擴(kuò)張，造成資源浪費(fèi)，而且新城區(qū)頻現(xiàn)“空城”。鑒于此國(guó)家提出新型城市化的發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，新型城市化是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城市化。其中，新城區(qū)的開發(fā)與建設(shè)在我國(guó)新型城市化的進(jìn)程中具有重要的地位，如何擺脫新城區(qū)開發(fā)與建設(shè)的消極因素，更好地發(fā)揮其在國(guó)家新型城市化建設(shè)中的作用，是我們必須面對(duì)的問題。而城市協(xié)同治理為此提出了一個(gè)有益的視角。

二、城市協(xié)同治理的內(nèi)涵與意義

（一）城市協(xié)同治理的目標(biāo)：現(xiàn)代城市有機(jī)體

城市是一個(gè)有機(jī)體，城市內(nèi)部各要素之間具有緊密的相互聯(lián)系，作為城市發(fā)展主體的人是城市內(nèi)部各要素的聯(lián)結(jié)者。城市有機(jī)體有自己的生命周期和個(gè)性特征，其發(fā)展過程是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程和生長(zhǎng)過程，在每一個(gè)特定的城市發(fā)展階段，都需要與特定階段的資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，與特定階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。為此城市協(xié)同治理應(yīng)是以人為中心的城市發(fā)展理念，需要不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放式的城市管理方式，讓居民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

（二）城市協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯

協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯在于支配與自組織，任何要素都是由其集體行為，一方面通過競(jìng)爭(zhēng)，另一方面通過協(xié)作而間接地決定著自身的命運(yùn)。城市協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯包含兩個(gè)方面：一是城市優(yōu)勢(shì)要素發(fā)展支配落后要素發(fā)展，達(dá)到城市有機(jī)體的自我更新、自我發(fā)展、動(dòng)態(tài)平衡。二是城市要素自發(fā)組織形成新的城市功能要素以完善城市功能、形成新的城市發(fā)展點(diǎn)與特色。

（三）城市協(xié)同治理的意義

1.促進(jìn)城市有機(jī)體平衡發(fā)展

現(xiàn)代城市發(fā)展理念是擺脫超級(jí)城市的龐大組織、發(fā)展中心城市，避免超級(jí)城市的資源富集引起城市的無序擴(kuò)張。城市有機(jī)體是一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，會(huì)經(jīng)歷生長(zhǎng)、成熟、衰敗、死亡，也就是說城市有機(jī)體的發(fā)展是有限度的，限度是城市發(fā)展的衰敗期與死亡期，在城市發(fā)展限度以內(nèi)城市尚且能夠自我更新與良性發(fā)展。城市發(fā)展存在可持續(xù)性的問題，超級(jí)城市無法避免的就是“大城市病”與城市功能逆滯發(fā)展。只有遵循城市有機(jī)體的發(fā)展規(guī)律，才能根治“城市病”，科學(xué)地建設(shè)城市和管理城市。

2.完善城市有機(jī)體功能

城市有機(jī)體是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的有機(jī)體，它不是封閉、固化的機(jī)體，而是開放、發(fā)展的機(jī)體。城市發(fā)展是一個(gè)放大優(yōu)勢(shì)功能，淘汰落后功能，新的優(yōu)勢(shì)功能形成并替代舊的落后的功能的過程，城市協(xié)同治理過程完善了城市有機(jī)體的功能。城市協(xié)同治理能夠放大城市這種特定組織形式對(duì)經(jīng)濟(jì)文化等社會(huì)活動(dòng)所產(chǎn)生的影響和發(fā)揮的作用，能夠促使各種城市功能要素相互聯(lián)系、相互作用從而促進(jìn)城市有機(jī)體的發(fā)展。

三、新城區(qū)協(xié)同治理的難點(diǎn)

（一）老城區(qū)的虹吸效應(yīng)

“虹吸效應(yīng)”也稱為“虹吸原理”，來源于物理學(xué)的連通器原理，雖然連通器兩邊的大氣壓相當(dāng)，但來水端的水位高、壓強(qiáng)大，推動(dòng)來水不斷流出出水口。這一原理運(yùn)用到區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)上，意味著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的某一地區(qū)由于特定的源于區(qū)位優(yōu)勢(shì)條件產(chǎn)生強(qiáng)大吸引力，會(huì)將其他地區(qū)的投資、消費(fèi)或者資源吸引過來，從而減緩被吸引地區(qū)的發(fā)展，加速要素流向區(qū)位優(yōu)勢(shì)好的地區(qū)，其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域吸引到更多資源因此發(fā)展得更好，經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)域被抽空資源要素后發(fā)展得更差。老城區(qū)的城市功能相對(duì)完善，優(yōu)勢(shì)城市資源要素充分，對(duì)新城區(qū)的投資、消費(fèi)等其他資源的吸引力大，對(duì)新城區(qū)形成了虹吸效應(yīng)。

（二）新城區(qū)“產(chǎn)城分割、職住分離”

新城區(qū)往往是單一產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大而其他城市功能發(fā)育不足的區(qū)域，從而會(huì)造成普遍的“產(chǎn)城分割、職住分離”的問題。其表現(xiàn)為兩種形式：一是“住新城、職母城”，這類新城區(qū)因?yàn)榱畠r(jià)的房產(chǎn)吸引市民，但是新城區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不足或者單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不足以為新城區(qū)市民提供充分的就業(yè)機(jī)會(huì)；二是“住母城、職新城”，這類新城因?yàn)閱我划a(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引市民，由于新城區(qū)服務(wù)功能嚴(yán)重缺乏而高度依賴于母城的服務(wù)配套，不足以為市民提供低廉的生活成本與完善的服務(wù)配套?！爱a(chǎn)城分割、職住分離”的后果是新城區(qū)成為單一產(chǎn)業(yè)孤島，其生命力趨于枯竭。

（三）新城區(qū)精神文明貧乏

精神文明是人類在改造客觀世界和主觀世界的過程中取得的精神成果的總和。新城區(qū)是政府驅(qū)動(dòng)下的人造城區(qū)，開發(fā)時(shí)間較短，精神文明貧乏現(xiàn)象凸顯。與新城區(qū)相比，自發(fā)形成的老舊城區(qū)具備如下特點(diǎn)：一是歷史感，老舊城區(qū)是一個(gè)自然發(fā)展、滿足市民需要而自然建構(gòu)的城區(qū)，其時(shí)間跨度比較大；二是自組織性，老舊城區(qū)是以產(chǎn)業(yè)、服務(wù)配套為中心，自我建構(gòu)成的城市有機(jī)體?；诶吓f城區(qū)的以上兩個(gè)特點(diǎn)，老舊城區(qū)的精神文明在其自組織發(fā)展與歷史沉淀中漸顯厚重。而新城區(qū)因?yàn)閱我划a(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)配套不足、歷時(shí)短，聚集人口之間的聯(lián)系協(xié)作較少，難以形成特有的精神文化標(biāo)簽。

四、解決之道

（一）優(yōu)先推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)的功能轉(zhuǎn)型

重點(diǎn)地區(qū)是新城區(qū)中優(yōu)勢(shì)要素富集的區(qū)域，這些優(yōu)勢(shì)要素包括人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施等。重點(diǎn)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)要素具有強(qiáng)大的生命力，能帶動(dòng)新城區(qū)落戶要素的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新城區(qū)自我更新、自我繁榮的過程，對(duì)于新城區(qū)的轉(zhuǎn)型與功能提升具有重要的作用。為此要合理選擇重點(diǎn)地區(qū)，并給予重點(diǎn)地區(qū)在投資、用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的政策支持。正確處理好新城區(qū)發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量、規(guī)模與速度、快變量與慢變量之間的辯證關(guān)系，通過變量的優(yōu)化調(diào)控，確保新城區(qū)發(fā)展形成適度的“體量”、適度的“節(jié)奏”和健康的“體質(zhì)”。同時(shí)統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，實(shí)現(xiàn)新城區(qū)重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的生產(chǎn)空間集約、高效、和諧。

（二）重視新城區(qū)社會(huì)組織發(fā)展

新城區(qū)的城市治理要達(dá)到政府、社會(huì)組織、個(gè)體三者的互動(dòng)協(xié)調(diào)共治。社會(huì)組織因其志愿性、非營(yíng)利性，與政府合作提供公共服務(wù)方面具有較大的優(yōu)勢(shì)。一方面，社會(huì)組織能利用自身優(yōu)勢(shì)，迅速提供市民急需的公共服務(wù)，新城區(qū)的服務(wù)配套設(shè)施不充分，而社會(huì)組織本身是由不同社會(huì)各個(gè)層次的群眾共同參與形成，它能敏銳地發(fā)現(xiàn)并整合公眾的需求。另一方面，社會(huì)組織在政府、企業(yè)、個(gè)體之間發(fā)揮著橋梁聯(lián)系作用，促使新城區(qū)各要素之間的整合與協(xié)作。

（三）以產(chǎn)業(yè)鏈支撐新城區(qū)有機(jī)體建構(gòu)

產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)歉鱾€(gè)產(chǎn)業(yè)部門之間具有一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，其包含價(jià)值鏈、企業(yè)鏈、供需鏈和空間鏈的內(nèi)在對(duì)接機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是具有某種內(nèi)在聯(lián)系的企業(yè)群結(jié)構(gòu)，其間存在著上下游關(guān)系和相互價(jià)值交換，上游環(huán)節(jié)向下游環(huán)節(jié)提供產(chǎn)品和服務(wù)，下游環(huán)節(jié)向上游環(huán)節(jié)反饋信息。以產(chǎn)業(yè)鏈支撐的新城區(qū)內(nèi)部形成產(chǎn)業(yè)的自循環(huán)系統(tǒng)，新城區(qū)因產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)在協(xié)調(diào)達(dá)到了綜合配套、自我循環(huán)發(fā)展的狀態(tài)，因而擺脫了單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局限和居民職住分離的后果。一方面，新城區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的培育要特別重視服務(wù)業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國(guó)內(nèi)外城市新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)其工業(yè)生產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，如果缺乏與之配套的城市功能，將影響到城市新區(qū)工業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和效應(yīng)放大。新城區(qū)服務(wù)業(yè)的突破式發(fā)展能促進(jìn)新城區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和宜居環(huán)境建設(shè)。為此要調(diào)整新城區(qū)用地結(jié)構(gòu)，大幅提高城市型用地比例，包括商業(yè)、教育、文化、醫(yī)療、體育、市政等公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例。另一方面，要注意新城區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的限度，需要科學(xué)劃定新城區(qū)開發(fā)邊界，劃定水體保護(hù)紅線、綠地系統(tǒng)建設(shè)紅線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，確保新城區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（四）以精神文明建設(shè)支撐新城區(qū)有機(jī)體發(fā)展

在新城區(qū)建設(shè)中要堅(jiān)持以人為本，著眼于滿足人的生存發(fā)展需要和精神文化需要，推動(dòng)人與城區(qū)的融合發(fā)展，以新城區(qū)精神文明建設(shè)促進(jìn)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明。一是加強(qiáng)思想道德建設(shè)，培育城市意識(shí)。一方面，開展理想信念和奉獻(xiàn)精神教育，強(qiáng)化新城區(qū)意識(shí)，增強(qiáng)居民對(duì)于新城區(qū)的心理歸屬感，如青島嶗山新城區(qū)開展的“建設(shè)高科園就是建設(shè)我家鄉(xiāng)”“講奉獻(xiàn)、比貢獻(xiàn)，我與高科園共發(fā)展”“我說身邊文明人，我說身邊文明事”等主題教育活動(dòng)；另一方面，以公民道德規(guī)范為主要內(nèi)容，大力開展道德宣傳教育，以家庭為單位對(duì)新城區(qū)居民進(jìn)行分層次、有步驟的道德教育，開展思想道德、美好道德、文明格言、家政知識(shí)進(jìn)家庭等活動(dòng)；另外要注意以群眾喜聞樂見的形式對(duì)新城區(qū)居民進(jìn)行普法教育。二是提高科學(xué)文化素質(zhì)，強(qiáng)化勞動(dòng)技能培訓(xùn)，拓展居民就業(yè)渠道。三是開展豐富多彩的文娛生活，使居民在文娛生活中受到現(xiàn)代文明的熏陶。

（五）以治安綜治保障新城區(qū)有機(jī)體治理

新城區(qū)由于聚居人口背景復(fù)雜、未開發(fā)區(qū)域多、精神文明發(fā)展匱乏的原因而隱含著大量不安定因素，需加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理予以保障新城區(qū)建設(shè)的治安與平安。社會(huì)治安綜合治理要在新城區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面給予充分的保障，及時(shí)化解不安定因素與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障新城區(qū)有機(jī)體的健康發(fā)展。新城區(qū)社會(huì)治安綜合治理需要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分依靠新城區(qū)社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)體的力量，提高社會(huì)治安綜合治理效果。通過借助政府有形之手、市場(chǎng)無形之手、市民勤勞之手，同向發(fā)力，共同推動(dòng)新城區(qū)的精明化增長(zhǎng)和精細(xì)化管理。把市場(chǎng)培育成為新城區(qū)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)者，把政府視為新城區(qū)建設(shè)的管理者，把市民當(dāng)作新城區(qū)發(fā)展的體驗(yàn)者和守護(hù)者。堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同，最大限度地推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享，形成城市建設(shè)與發(fā)展的命運(yùn)共同體。

（作者單位：中共重慶市墊江縣委黨校）