■張 章 王安國

權力清單制下經濟責任審計全覆蓋的路徑和對策研究

■張 章 王安國

經濟責任審計是具有中國特色的審計監(jiān)督類型，融合了審計理論和我國審計實踐，監(jiān)督制約著我國的公共權力的使用情況，是權力合理利用、國家治理優(yōu)化、經濟健康發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，是防止和治理貪污腐敗，促進廉政建設的重要措施。伴隨著社會經濟、政治、文化的快速發(fā)展，經濟責任審計被賦予了更多的使命，被提出了更高的審計要求。在我國經濟責任審計實施的這些年里，已取得顯著的成效，推動著國家經濟和社會健康有序發(fā)展。但是審計資源、審計廣度、審計深度、審計評價和運用等方面仍存在一定的局限。在新形式下，隨著民主政治建設進程的推進，經濟責任審計一方面需要更加側重責任，需要在權力清單和責任清單下，實施審計，發(fā)揮審計對權力的監(jiān)督制約作用；另一方面需要在審計對象和內容上進行全覆蓋，實現“黨政同責、同責同審”。

一、經濟責任審計全覆蓋的路徑分析

經濟責任審計兼有政策審計、財務審計、績效審計和法紀審計的特性。隨著社會經濟的快速發(fā)展，經濟責任審計的內涵隨之發(fā)生著變化，已不單單局限于經濟領域。目前，經濟責任審計重點由公共責任向公共權力發(fā)生轉移，這需要有權力清單制度來明確權力，逐步發(fā)展成圍繞著權力運行的流程，對權力運行進行制約和監(jiān)督，以及時發(fā)現和糾正權力運行結果、運行方式、運行效率等方面的問題。經濟責任審計和權力清單制相輔相成，互相制約和監(jiān)督。權力清單制度的推行，將明確權力范圍、加強問責和處罰力度，可以保證經濟責任審計監(jiān)督權的依法獨立行使。同時經濟責任審計要求既要有重點，也要全覆蓋。本文將從經濟責任審計功能的界定、職責和目標的明確、重點領域的確定和運行機制的優(yōu)化四個路徑來探究權力清單制下經濟責任審計如何實現全覆蓋。

1.路徑一：準確界定經濟責任審計的功能。

審計是因為受托經濟責任而發(fā)生發(fā)展起來的，其本質也是為了實現受托經濟責任履行的全面性和有效性。伴隨著社會進步、經濟發(fā)展、政治發(fā)展，對經濟責任審計也提出了新要求、高標準，促進著經濟責任審計功能的不斷拓展。

在當下權力清單制下，經濟責任審計需要實現全覆蓋，必須重視對權力運行的監(jiān)督和制約，其經濟責任審計的功能也相應在拓展與創(chuàng)新。根據權力清單和責任清單，可以明確應履行的經濟責任并對經濟責任的履職情況進行監(jiān)督和評價。經濟責任審計的審計對象是黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導干部，不是普通的自然人，而是國家各個組織的治理主體，在國家的發(fā)展中有著至關重要的決策領導作用。因此，經濟責任審計具有國家治理的功能。在國家治理中，公共權力是內在需求，政治民主是基本手段、經濟安全是經濟基礎。因此，經濟責任審計的國家治理功能需要通過權力制約監(jiān)督、責任明確追究并借助審計方法不斷變革創(chuàng)新來實現，以加強干部管理監(jiān)督，推進黨風廉政建設，保障國家經濟健康高速發(fā)展。

首先，對權力制約和監(jiān)督的加強，將推進黨風廉政建設和反腐敗工作。經濟責任審計強化對權力運行的審查監(jiān)督，推進哪里有權力，哪里就有審計，制約著權力擴張，監(jiān)督著權力濫用，成為約束領導權力運行的重要手段和機制。同時，經濟責任審計的評價結果將運用到被審計領導干部及所在單位，有利于提升領導干部的質量，改善內部結構，抑制不當的權力行為。其次，對審計出來的問題，明確責任并強化責任追究，將促進受托經濟責任履行的全面有效。國家審計是以政府治理系統(tǒng)中的任務及資源配置子系統(tǒng)為問責對象的經濟問責審計。經濟責任審計需要先明確責任目標，對領導干部的經濟責任履行情況，經濟性、效率性、效果性、環(huán)保性等方面進行全面評價，進而促進經濟健康安全發(fā)展。最后，不斷變革創(chuàng)新審計方法和技術，提高審計效率。既要利用大數據等技術手段實現審計全覆蓋，也要促進形成重點項目的專項審計，審計廣度和審計深度兩手抓。

2.路徑二：合理定位經濟責任審計的職責范圍和目標。

經濟責任審計是經濟監(jiān)督和責任監(jiān)督的結合，既是政府的一種自我監(jiān)督，也是防止權力異化的一種監(jiān)督機制。展開來看，經濟責任審計的職責包括了監(jiān)督權力運行、保障公共資源和資金的安全、提升行政效率、開展反腐倡廉并對領導干部的人事決策提供依據。經濟責任審計的職責如何履行、履行的效果怎么樣，對經濟健康有序發(fā)展、國家政治穩(wěn)定至關重要。經濟責任審計職責的履行將推動法制建設，與之相應，法制建設的完善，權力清單的確定，也將為經濟責任審計職責的落實創(chuàng)造很好的環(huán)境。

在2014年《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計實施細則》中明確規(guī)定了經濟責任審計的目標，即以促進領導干部推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學發(fā)展為目標，重點檢查領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，加強對領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，推進黨風廉政建設和反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化。在當下，推行經濟責任審計，主要是通過對權力運行的制約和監(jiān)督來優(yōu)化國家治理。將經濟責任審計的目標展開來看，有以下幾點：（1）通過檢查領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況，對領導干部的經濟責任履行情況進行評價，從而對領導干部權力的運用形成審計制約，提高了權力使用的合法性和效果性，促進領導干部更好地履行受托經濟責任；（2）根據經濟責任審計結果報告中客觀反映的被審計領導干部履職情況、審計發(fā)現的主要問題、問題責任認定及審計處理方式建議等，對領導干部進行考核、任免和獎懲，從而優(yōu)化領導干部隊伍，推進反腐倡廉工作的深入開展；（3）經濟責任審計和權力清單相結合，互相促進，促進依法行政，依法治國，防止國家權力被濫用、將權力調配到合適的地方，發(fā)揮最大的價值，帶動經濟健康穩(wěn)定、長久有效的發(fā)展。

3.路徑三：科學確定經濟責任審計的重點領域。

經濟責任審計的重點領域，是帶有導向性、針對性和目標性的以什么為重點審計范圍的問題。審計的重點領域應該是和國家發(fā)展、政治穩(wěn)定、經濟安全、民眾利益緊密相關的權力部門和重大項目，應將有限的審計資源合理利用，發(fā)揮最大的審計價值。如何確定權力清單下經濟責任審計中的重點領域呢？需要從經濟責任審計的運行機制的構建動因來看。經濟責任審計運行機制就是為了對黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導干部的經濟行為和權責進行監(jiān)督。所以，經濟責任審計的重點就是監(jiān)督，審計的重點領域就是重大權力部門和專項項目。

4.路徑四：不斷優(yōu)化經濟責任審計的運行機制。

審計全覆蓋最根本的目的就是把權力關進制度的籠子，形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系。審計行為必然有審計人、被審計人和審計委托人。如何保障經濟責任審計運行效果，則需要通過不斷優(yōu)化經濟責任審計的運行機制來實現。經濟責任審計運行機制的優(yōu)化著力點可放在權力制約和監(jiān)督方面。具體可從以下幾方面展開：一是健全經濟責任審計工作組織領導體制，為經濟責任審計工作的科學有序開展提供有效的領導統(tǒng)籌；二是加強審計權力制約和監(jiān)控機制，保證審計機關獨立依法行使審計職責；三是推進規(guī)范有效的經濟責任審計評價標準和體系，提高經濟責任審計評價的針對性和科學性；四是落實有權必有責、用權受監(jiān)督，侵權要賠償、違法要追究的監(jiān)督和問責機制，健全審計情況公告、審計追究、審計整改等審計結果運用制度。

二、權力清單制下經濟責任審計全覆蓋機制的優(yōu)化思路

1.健全經濟責任審計委托機制。

目前，我國經濟責任審計是由經濟責任審計工作聯(lián)席會議來制定年度審計工作計劃并由組織部門、紀委部門、人事部門等來具體委托審計機構對領導干部進行經濟責任審計的。經濟責任審計委托權的安排將直接影響著審計對象和審計內容，關系著審計的廣度和深度。經濟責任審計委托權安排的越分散，經濟責任審計覆蓋的面也就可能越廣。如何保障作為公共權力、公共資源和公共財產所有者的全體人民的利益，則需要健全經濟責任審計委托機制。讓人民代表大會代表行使人民權力并委托人民政府、政府各部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)進行公共權力和資產的管理。人民代表大會代表人民行使經濟責任委托權，制約和監(jiān)督著領導干部受托經濟責任審計的履行；黨委部門代表黨行使經濟責任委托權，有利于領導干部隊伍的廉政建設；政府部門代表人民政府行使經濟責任委托權，促進內部有效的監(jiān)督和制約。經濟責任審計委托機制的健全，既有利于推進經濟責任審計的全覆蓋，也有助于受托經濟責任的有效履行。

2.建立動態(tài)可持續(xù)的經濟責任審計計劃。

審計全覆蓋不可能一步到位，需要統(tǒng)籌部署，有計劃有重點的推進。因此動態(tài)的、可持續(xù)的經濟責任審計計劃至關重要。這里既強調動態(tài)，也強調可持續(xù)。要求在經濟責任審計工作中根據審計對象和范圍，既要建立短期、中期和長期的計劃，進行動態(tài)管理，也要分類別、分范圍進行審計，不留死角和盲點，實現可持續(xù)。

3.健全經濟責任審計公告制度，保障經濟責任審計信息傳遞和成果運用。

經濟責任審計結果可以借助社會公眾的輿論監(jiān)督，對于審計出來的問題、對應的責任和整改建議等，進行督促。實現社會公眾輿論監(jiān)督，將政府透明化的必要措施是進行審計結果公告制度，以搭建國家和社會公眾互相溝通的橋梁。經濟責任審計能否發(fā)揮對權力的制約監(jiān)督作用并獲得預期的效果，著力點在于如何處理和運用審計結果。審計結果必須和反腐倡廉緊密結合起來，通過審計結果來對領導干部的權力實現管制。同時審計結果要求公開透明，才能不斷提升審計的監(jiān)督權威，提高政府透明度，增加政府的公信力并帶動社會公眾參與到經濟責任審計的監(jiān)督中來。因此，需要不斷健全經濟責任審計結果公告制度，具體可從以下幾點開展：首先對已有法律法規(guī)中對于審計結果公告的相關規(guī)定進行明晰化并適當補充，讓審計結果公開有法可循；其次要對審計結果公告的內容做更全面和細化的要求，體現公正性、及時性、簡明性并事先預估公開后產生的審計風險和社會風險。最后，開放完善社會公眾對審計結果公告的反饋渠道，真正做到接受社會公眾的監(jiān)督并及時處理社會公眾的反饋。

4.強化相關部門的溝通協(xié)調，形成合力。

經濟責任審計全覆蓋意義重大，影響深遠。需要多方參與，形成合力，才能取得好的工作成效。多方參與，溝通協(xié)作，可具體從以下幾點來展開：一是將審計監(jiān)督和其他監(jiān)督進行科學統(tǒng)籌，可建立聯(lián)席會議等協(xié)調制度，開展聯(lián)合監(jiān)督；二是明確審計對象、審計機關等相關部門在審計中的職責并對阻礙審計工作開展的行為作出相應的處罰規(guī)定；三是將經濟責任審計結果作為干部考核、任免、獎懲的考評考核程序嚴格落實，為領導干部經濟權力的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（作者單位：寧波市鄞州區(qū)審計局）