■張 章 王安國

權(quán)力清單制下經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋的路徑和對策研究

■張 章 王安國

經(jīng)濟責(zé)任審計是具有中國特色的審計監(jiān)督類型，融合了審計理論和我國審計實踐，監(jiān)督制約著我國的公共權(quán)力的使用情況，是權(quán)力合理利用、國家治理優(yōu)化、經(jīng)濟健康發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，是防止和治理貪污腐敗，促進(jìn)廉政建設(shè)的重要措施。伴隨著社會經(jīng)濟、政治、文化的快速發(fā)展，經(jīng)濟責(zé)任審計被賦予了更多的使命，被提出了更高的審計要求。在我國經(jīng)濟責(zé)任審計實施的這些年里，已取得顯著的成效，推動著國家經(jīng)濟和社會健康有序發(fā)展。但是審計資源、審計廣度、審計深度、審計評價和運用等方面仍存在一定的局限。在新形式下，隨著民主政治建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，經(jīng)濟責(zé)任審計一方面需要更加側(cè)重責(zé)任，需要在權(quán)力清單和責(zé)任清單下，實施審計，發(fā)揮審計對權(quán)力的監(jiān)督制約作用；另一方面需要在審計對象和內(nèi)容上進(jìn)行全覆蓋，實現(xiàn)“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”。

一、經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋的路徑分析

經(jīng)濟責(zé)任審計兼有政策審計、財務(wù)審計、績效審計和法紀(jì)審計的特性。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)涵隨之發(fā)生著變化，已不單單局限于經(jīng)濟領(lǐng)域。目前，經(jīng)濟責(zé)任審計重點由公共責(zé)任向公共權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移，這需要有權(quán)力清單制度來明確權(quán)力，逐步發(fā)展成圍繞著權(quán)力運行的流程，對權(quán)力運行進(jìn)行制約和監(jiān)督，以及時發(fā)現(xiàn)和糾正權(quán)力運行結(jié)果、運行方式、運行效率等方面的問題。經(jīng)濟責(zé)任審計和權(quán)力清單制相輔相成，互相制約和監(jiān)督。權(quán)力清單制度的推行，將明確權(quán)力范圍、加強問責(zé)和處罰力度，可以保證經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督權(quán)的依法獨立行使。同時經(jīng)濟責(zé)任審計要求既要有重點，也要全覆蓋。本文將從經(jīng)濟責(zé)任審計功能的界定、職責(zé)和目標(biāo)的明確、重點領(lǐng)域的確定和運行機制的優(yōu)化四個路徑來探究權(quán)力清單制下經(jīng)濟責(zé)任審計如何實現(xiàn)全覆蓋。

1.路徑一：準(zhǔn)確界定經(jīng)濟責(zé)任審計的功能。

審計是因為受托經(jīng)濟責(zé)任而發(fā)生發(fā)展起來的，其本質(zhì)也是為了實現(xiàn)受托經(jīng)濟責(zé)任履行的全面性和有效性。伴隨著社會進(jìn)步、經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展，對經(jīng)濟責(zé)任審計也提出了新要求、高標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)著經(jīng)濟責(zé)任審計功能的不斷拓展。

在當(dāng)下權(quán)力清單制下，經(jīng)濟責(zé)任審計需要實現(xiàn)全覆蓋，必須重視對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，其經(jīng)濟責(zé)任審計的功能也相應(yīng)在拓展與創(chuàng)新。根據(jù)權(quán)力清單和責(zé)任清單，可以明確應(yīng)履行的經(jīng)濟責(zé)任并對經(jīng)濟責(zé)任的履職情況進(jìn)行監(jiān)督和評價。經(jīng)濟責(zé)任審計的審計對象是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，不是普通的自然人，而是國家各個組織的治理主體，在國家的發(fā)展中有著至關(guān)重要的決策領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計具有國家治理的功能。在國家治理中，公共權(quán)力是內(nèi)在需求，政治民主是基本手段、經(jīng)濟安全是經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計的國家治理功能需要通過權(quán)力制約監(jiān)督、責(zé)任明確追究并借助審計方法不斷變革創(chuàng)新來實現(xiàn)，以加強干部管理監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，保障國家經(jīng)濟健康高速發(fā)展。

首先，對權(quán)力制約和監(jiān)督的加強，將推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。經(jīng)濟責(zé)任審計強化對權(quán)力運行的審查監(jiān)督，推進(jìn)哪里有權(quán)力，哪里就有審計，制約著權(quán)力擴張，監(jiān)督著權(quán)力濫用，成為約束領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運行的重要手段和機制。同時，經(jīng)濟責(zé)任審計的評價結(jié)果將運用到被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及所在單位，有利于提升領(lǐng)導(dǎo)干部的質(zhì)量，改善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，抑制不當(dāng)?shù)臋?quán)力行為。其次，對審計出來的問題，明確責(zé)任并強化責(zé)任追究，將促進(jìn)受托經(jīng)濟責(zé)任履行的全面有效。國家審計是以政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)及資源配置子系統(tǒng)為問責(zé)對象的經(jīng)濟問責(zé)審計。經(jīng)濟責(zé)任審計需要先明確責(zé)任目標(biāo)，對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任履行情況，經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)保性等方面進(jìn)行全面評價，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟健康安全發(fā)展。最后，不斷變革創(chuàng)新審計方法和技術(shù)，提高審計效率。既要利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實現(xiàn)審計全覆蓋，也要促進(jìn)形成重點項目的專項審計，審計廣度和審計深度兩手抓。

2.路徑二：合理定位經(jīng)濟責(zé)任審計的職責(zé)范圍和目標(biāo)。

經(jīng)濟責(zé)任審計是經(jīng)濟監(jiān)督和責(zé)任監(jiān)督的結(jié)合，既是政府的一種自我監(jiān)督，也是防止權(quán)力異化的一種監(jiān)督機制。展開來看，經(jīng)濟責(zé)任審計的職責(zé)包括了監(jiān)督權(quán)力運行、保障公共資源和資金的安全、提升行政效率、開展反腐倡廉并對領(lǐng)導(dǎo)干部的人事決策提供依據(jù)。經(jīng)濟責(zé)任審計的職責(zé)如何履行、履行的效果怎么樣，對經(jīng)濟健康有序發(fā)展、國家政治穩(wěn)定至關(guān)重要。經(jīng)濟責(zé)任審計職責(zé)的履行將推動法制建設(shè)，與之相應(yīng)，法制建設(shè)的完善，權(quán)力清單的確定，也將為經(jīng)濟責(zé)任審計職責(zé)的落實創(chuàng)造很好的環(huán)境。

在2014年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計實施細(xì)則》中明確規(guī)定了經(jīng)濟責(zé)任審計的目標(biāo)，即以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，重點檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在當(dāng)下，推行經(jīng)濟責(zé)任審計，主要是通過對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督來優(yōu)化國家治理。將經(jīng)濟責(zé)任審計的目標(biāo)展開來看，有以下幾點：（1）通過檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任履行情況進(jìn)行評價，從而對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的運用形成審計制約，提高了權(quán)力使用的合法性和效果性，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行受托經(jīng)濟責(zé)任；（2）根據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告中客觀反映的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、問題責(zé)任認(rèn)定及審計處理方式建議等，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核、任免和獎懲，從而優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，推進(jìn)反腐倡廉工作的深入開展；（3）經(jīng)濟責(zé)任審計和權(quán)力清單相結(jié)合，互相促進(jìn)，促進(jìn)依法行政，依法治國，防止國家權(quán)力被濫用、將權(quán)力調(diào)配到合適的地方，發(fā)揮最大的價值，帶動經(jīng)濟健康穩(wěn)定、長久有效的發(fā)展。

3.路徑三：科學(xué)確定經(jīng)濟責(zé)任審計的重點領(lǐng)域。

經(jīng)濟責(zé)任審計的重點領(lǐng)域，是帶有導(dǎo)向性、針對性和目標(biāo)性的以什么為重點審計范圍的問題。審計的重點領(lǐng)域應(yīng)該是和國家發(fā)展、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟安全、民眾利益緊密相關(guān)的權(quán)力部門和重大項目，應(yīng)將有限的審計資源合理利用，發(fā)揮最大的審計價值。如何確定權(quán)力清單下經(jīng)濟責(zé)任審計中的重點領(lǐng)域呢？需要從經(jīng)濟責(zé)任審計的運行機制的構(gòu)建動因來看。經(jīng)濟責(zé)任審計運行機制就是為了對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟行為和權(quán)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。所以，經(jīng)濟責(zé)任審計的重點就是監(jiān)督，審計的重點領(lǐng)域就是重大權(quán)力部門和專項項目。

4.路徑四：不斷優(yōu)化經(jīng)濟責(zé)任審計的運行機制。

審計全覆蓋最根本的目的就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。審計行為必然有審計人、被審計人和審計委托人。如何保障經(jīng)濟責(zé)任審計運行效果，則需要通過不斷優(yōu)化經(jīng)濟責(zé)任審計的運行機制來實現(xiàn)。經(jīng)濟責(zé)任審計運行機制的優(yōu)化著力點可放在權(quán)力制約和監(jiān)督方面。具體可從以下幾方面展開：一是健全經(jīng)濟責(zé)任審計工作組織領(lǐng)導(dǎo)體制，為經(jīng)濟責(zé)任審計工作的科學(xué)有序開展提供有效的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌；二是加強審計權(quán)力制約和監(jiān)控機制，保證審計機關(guān)獨立依法行使審計職責(zé)；三是推進(jìn)規(guī)范有效的經(jīng)濟責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)和體系，提高經(jīng)濟責(zé)任審計評價的針對性和科學(xué)性；四是落實有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償、違法要追究的監(jiān)督和問責(zé)機制，健全審計情況公告、審計追究、審計整改等審計結(jié)果運用制度。

二、權(quán)力清單制下經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋機制的優(yōu)化思路

1.健全經(jīng)濟責(zé)任審計委托機制。

目前，我國經(jīng)濟責(zé)任審計是由經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議來制定年度審計工作計劃并由組織部門、紀(jì)委部門、人事部門等來具體委托審計機構(gòu)對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計的。經(jīng)濟責(zé)任審計委托權(quán)的安排將直接影響著審計對象和審計內(nèi)容，關(guān)系著審計的廣度和深度。經(jīng)濟責(zé)任審計委托權(quán)安排的越分散，經(jīng)濟責(zé)任審計覆蓋的面也就可能越廣。如何保障作為公共權(quán)力、公共資源和公共財產(chǎn)所有者的全體人民的利益，則需要健全經(jīng)濟責(zé)任審計委托機制。讓人民代表大會代表行使人民權(quán)力并委托人民政府、政府各部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)進(jìn)行公共權(quán)力和資產(chǎn)的管理。人民代表大會代表人民行使經(jīng)濟責(zé)任委托權(quán)，制約和監(jiān)督著領(lǐng)導(dǎo)干部受托經(jīng)濟責(zé)任審計的履行；黨委部門代表黨行使經(jīng)濟責(zé)任委托權(quán)，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的廉政建設(shè)；政府部門代表人民政府行使經(jīng)濟責(zé)任委托權(quán)，促進(jìn)內(nèi)部有效的監(jiān)督和制約。經(jīng)濟責(zé)任審計委托機制的健全，既有利于推進(jìn)經(jīng)濟責(zé)任審計的全覆蓋，也有助于受托經(jīng)濟責(zé)任的有效履行。

2.建立動態(tài)可持續(xù)的經(jīng)濟責(zé)任審計計劃。

審計全覆蓋不可能一步到位，需要統(tǒng)籌部署，有計劃有重點的推進(jìn)。因此動態(tài)的、可持續(xù)的經(jīng)濟責(zé)任審計計劃至關(guān)重要。這里既強調(diào)動態(tài)，也強調(diào)可持續(xù)。要求在經(jīng)濟責(zé)任審計工作中根據(jù)審計對象和范圍，既要建立短期、中期和長期的計劃，進(jìn)行動態(tài)管理，也要分類別、分范圍進(jìn)行審計，不留死角和盲點，實現(xiàn)可持續(xù)。

3.健全經(jīng)濟責(zé)任審計公告制度，保障經(jīng)濟責(zé)任審計信息傳遞和成果運用。

經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果可以借助社會公眾的輿論監(jiān)督，對于審計出來的問題、對應(yīng)的責(zé)任和整改建議等，進(jìn)行督促。實現(xiàn)社會公眾輿論監(jiān)督，將政府透明化的必要措施是進(jìn)行審計結(jié)果公告制度，以搭建國家和社會公眾互相溝通的橋梁。經(jīng)濟責(zé)任審計能否發(fā)揮對權(quán)力的制約監(jiān)督作用并獲得預(yù)期的效果，著力點在于如何處理和運用審計結(jié)果。審計結(jié)果必須和反腐倡廉緊密結(jié)合起來，通過審計結(jié)果來對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力實現(xiàn)管制。同時審計結(jié)果要求公開透明，才能不斷提升審計的監(jiān)督權(quán)威，提高政府透明度，增加政府的公信力并帶動社會公眾參與到經(jīng)濟責(zé)任審計的監(jiān)督中來。因此，需要不斷健全經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果公告制度，具體可從以下幾點開展：首先對已有法律法規(guī)中對于審計結(jié)果公告的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行明晰化并適當(dāng)補充，讓審計結(jié)果公開有法可循；其次要對審計結(jié)果公告的內(nèi)容做更全面和細(xì)化的要求，體現(xiàn)公正性、及時性、簡明性并事先預(yù)估公開后產(chǎn)生的審計風(fēng)險和社會風(fēng)險。最后，開放完善社會公眾對審計結(jié)果公告的反饋渠道，真正做到接受社會公眾的監(jiān)督并及時處理社會公眾的反饋。

4.強化相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，形成合力。

經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋意義重大，影響深遠(yuǎn)。需要多方參與，形成合力，才能取得好的工作成效。多方參與，溝通協(xié)作，可具體從以下幾點來展開：一是將審計監(jiān)督和其他監(jiān)督進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，可建立聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)制度，開展聯(lián)合監(jiān)督；二是明確審計對象、審計機關(guān)等相關(guān)部門在審計中的職責(zé)并對阻礙審計工作開展的行為作出相應(yīng)的處罰規(guī)定；三是將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果作為干部考核、任免、獎懲的考評考核程序嚴(yán)格落實，為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟權(quán)力的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（作者單位：寧波市鄞州區(qū)審計局）