■林小友 周 葦

芻議『審計全覆蓋』思維下國家審計制度的創(chuàng)新

■林小友 周 葦

2014年10月,國務(wù)院在下發(fā)的《關(guān)于加強審計工作的意見》中提出了要強化審計的監(jiān)督作用，完善審計工作機制，狠抓問題整改，提升審計能力。對于審計全覆蓋也提出了具體要求，即對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任的情況進(jìn)行審計全覆蓋。本文探討的目的，就是圍繞人、財、物等生產(chǎn)要素，結(jié)合當(dāng)前國家的審計制度在國家治理中的效率進(jìn)行分析，并引導(dǎo)和激勵制度內(nèi)各利益團體對國家審計制度進(jìn)行局部乃至全局的調(diào)整，達(dá)到提高國家審計效率，適應(yīng)審計全覆蓋的工作目標(biāo)。

制度創(chuàng)新；審計全覆蓋；大數(shù)據(jù)

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新?！眲?chuàng)新促進(jìn)發(fā)展，改革驅(qū)動創(chuàng)新。談及審計制度的創(chuàng)新，自然離不開財政投入的增加、審計技術(shù)的突破、政策的配套、審計制度的變革以及審計文化的進(jìn)步。審計制度創(chuàng)新的根源，在于審計人員的觀念、心態(tài)和素養(yǎng)等方面的創(chuàng)新。

一、國家審計制度創(chuàng)新的內(nèi)涵

“制度”一詞在“辭?！敝械慕忉專海?）要求大家共同遵守的辦事規(guī)程；（2）在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等各個方面的體系。制度創(chuàng)新主要是通過建立具有創(chuàng)造性的、較之以往更為有效的體制和機制，達(dá)到在統(tǒng)一的總體目標(biāo)下各個不同發(fā)展時期要達(dá)到的目的。所謂國家審計制度創(chuàng)新，就是國家審計體制機制要適應(yīng)形勢的發(fā)展和審計工作自身發(fā)展的要求，不斷研究新情況、解決新問題，使審計工作制度化、規(guī)范化、程序化，確保審計工作與時俱進(jìn)。

二、我國現(xiàn)行國家審計制度存在的問題

1.審計任務(wù)與審計力量不足的矛盾突出。

審計機關(guān)成立三十多年來，作為國家治理的工具，審計通過其自身“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮，有效地保障和促進(jìn)了社會經(jīng)濟的發(fā)展。但是，隨著我國幾十年國民經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國當(dāng)前審計任務(wù)與審計力量不足的矛盾突出。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：案多人少、人員編制與發(fā)展不協(xié)調(diào)、隊伍結(jié)構(gòu)與職業(yè)要求不匹配、現(xiàn)代審計技術(shù)的應(yīng)用與傳統(tǒng)審計思維相互沖突。其中，最突出的問題是審計人才結(jié)構(gòu)的不合理。我國的審計人員主要來源于各行各業(yè)的財務(wù)人員，缺乏法律、工程、計算機等其他方面的人才，特別是在一些基層單位，連最基礎(chǔ)的固定投資審計人員也沒有，復(fù)合型人才更是稀缺，這樣的結(jié)果就是財務(wù)知識和技能方面沒有問題，但是在法律、工程、計算機等方面的知識和技能卻明顯不足，從而影響到審計效率。

2.審計成果傳遞不順暢。

由于我國國家審計制度固有的缺陷——我國的審計機關(guān)隸屬于同級政府，當(dāng)前審計機關(guān)缺乏對審計結(jié)果傳遞的有效控制，不能使審計產(chǎn)品充分發(fā)揮作用，整改不重視、整改不及時、整改不到位和整改不徹底等現(xiàn)象仍普遍存在，屢審屢犯現(xiàn)象突出。此外，審計結(jié)果公告工作發(fā)展不平衡，雖然中央部委、省、市逐步加大了審計結(jié)果公告力度，但是在基層，由于受審計人員素質(zhì)、審計質(zhì)量水平、審計職業(yè)環(huán)境和審計風(fēng)險責(zé)任等方面的制約，經(jīng)常出現(xiàn)“未公告、迫于要求被動公告、只公告審計情況、不公告問題或者選擇性公告問題、審計結(jié)果公告老百姓看不懂”等現(xiàn)象，直接影響到審計結(jié)果公告作用發(fā)揮，審計威信大打折扣。

3.審計的法律環(huán)境尚不健全。

在現(xiàn)代審計學(xué)中，成熟的審計法律體系應(yīng)該是審計基本準(zhǔn)則、審計具體準(zhǔn)則和審計實施操作指南三者的有機結(jié)合。經(jīng)過二十多年的改革和發(fā)展，我國企業(yè)審計制度取得了長足的進(jìn)步，逐步建立和完善了包括上述三者在內(nèi)的企業(yè)審計框架體系，但是，由于特殊的審計國情，我國的審計制度、審計法律體系還不夠系統(tǒng)和完善，特別是在國家審計準(zhǔn)則層面上，尚未建立起財務(wù)審計準(zhǔn)則體系、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計準(zhǔn)則體系、績效審計準(zhǔn)則體系，需要對國家審計基本準(zhǔn)則、國家審計具體準(zhǔn)則和國家審計操作指南三個層次的構(gòu)成進(jìn)行擴充修整。隨著政策的跟蹤落實和審計工作的逐步開展，政策跟蹤落實審計準(zhǔn)則體系的建立也迫在眉睫。

三、國家審計制度創(chuàng)新的重要意義

1.審計制度創(chuàng)新是依法治國的需要。

十八屆四中全會上表決通過的《中國中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的決議，既對國家審計進(jìn)行了科學(xué)定位，又對依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)提出了新的要求，審計監(jiān)督不再是行政監(jiān)督的一種形式，審計監(jiān)督已經(jīng)單列成為包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督在內(nèi)的八大監(jiān)督之一。2014年底，李克強總理在聽取審計工作匯報時指出，要以改革創(chuàng)新的精神強化審計能力建設(shè)，完善審計管理體制。在國家依法治國戰(zhàn)略下，結(jié)合李克強總理的重要指示，如何做好審計監(jiān)督工作，是一個全新的課題，客觀上也要求我們要進(jìn)行審計制度創(chuàng)新。

2.審計制度創(chuàng)新是提高審計工作效率的根本途徑。

審計任務(wù)與審計力量不足的矛盾，實質(zhì)上就是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾。只有解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，才能提高工作效率；只有創(chuàng)新，才能更好地解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力。結(jié)合我國當(dāng)前案多人少實際, 要解決審計任務(wù)與審計力量的突出矛盾，滿足日益增長的審計工作任務(wù)需求，在現(xiàn)有的人員配備條件下，只有進(jìn)行審計制度創(chuàng)新，開展國家審計制度創(chuàng)新才是提高審計工作效率的根本途徑。

3.審計制度創(chuàng)新是促進(jìn)審計成果轉(zhuǎn)化的有效手段。

如何轉(zhuǎn)化審計成果，一直是審計部門思考和探索的問題。國家審計機關(guān)通過國家立法和審計執(zhí)法的手段監(jiān)督擁有權(quán)力的部門、單位、崗位和個人的行為，使其恰當(dāng)運用權(quán)力。被監(jiān)督者要高度重視審計結(jié)果，及時整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，逐條對照落實審計建議，按照權(quán)力運行機制，提高資源配置的效率，預(yù)防和治理腐敗，以保障經(jīng)濟社會系統(tǒng)的正常運行。如何實現(xiàn)一審多用，如何使審計結(jié)果在國家、被監(jiān)督者、公眾和審計機關(guān)之間取得平衡，目前還沒有一套行之有效、拿來即用的模式，只有進(jìn)行探索和創(chuàng)新。深化改革、進(jìn)行國家審計制度創(chuàng)新是促進(jìn)審計成果轉(zhuǎn)化的有效手段。

四、國家審計制度創(chuàng)新的途徑分析

1.群策群力，努力營造一個良好的審計環(huán)境。

政府重視、人大關(guān)注、群眾關(guān)心，是審計持續(xù)發(fā)展的動力。政府要加強對審計工作的支持，加大對審計人力、財力、物力方面的投入；人大要加強對審計整改的監(jiān)督，督促審計對象及時整改和結(jié)果的公開；社會公眾也要積極支持審計對國家的治理，行使好知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。隨著國家對績效審計和政策跟蹤落實審計實踐與研究的開展，要與時俱進(jìn)地推動國家績效審計準(zhǔn)則體系和政策跟蹤落實審計準(zhǔn)則體系的建設(shè)，優(yōu)化審計的法律環(huán)境。

2.創(chuàng)新審計組織體制。

國家依法治國的戰(zhàn)略提升了審計的獨立性，也為國家審計制度創(chuàng)新提供了制度保障。要完善審計制度的頂層設(shè)計,積極創(chuàng)新國家審計組織的體制，在不觸及《憲法》、《監(jiān)察法》和《審計法》等相關(guān)條款的情況下，積極探索省以下人財物的統(tǒng)一管理。審計機構(gòu)實行垂直管理，獨立于地方政府，確保執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離。特別是要創(chuàng)新審計經(jīng)費保障體制，探索建立國家審計機關(guān)經(jīng)費預(yù)（決）算的單獨審議制度，加大中央、省級對基層審計部門的財政轉(zhuǎn)移支付力度。借鑒紀(jì)委特派監(jiān)察專員的做法，強化國家審計機構(gòu)對內(nèi)審機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，加大內(nèi)審制度的建設(shè)，加強對內(nèi)審協(xié)會的指導(dǎo)和監(jiān)督，各內(nèi)審機構(gòu)要嚴(yán)格審計有無按照權(quán)力清單行政施政,既要防止權(quán)力濫用,也要避免缺位失職。通過審計促進(jìn)頂層戰(zhàn)略的決策、重大措施要落實到位，全過程跟蹤組織的核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善內(nèi)部控制，堵塞行政執(zhí)政的漏洞。

3.優(yōu)化工作流程，提高審計質(zhì)量。

創(chuàng)新審計工作的組織形式，加大建立“審管分離”制度，淡化行政區(qū)劃概念，積極推進(jìn)“上審下”、“交叉審”、“異地審”的方式。探索建立網(wǎng)格化項目計劃機制：橫向加強與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安以及其他有關(guān)主管單位的聯(lián)合作業(yè)機制、資源共享機制，縱向做到對中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），指導(dǎo)財政資金具體使用者的全面監(jiān)督，特別是做好年度項目計劃和長遠(yuǎn)項目規(guī)劃的銜接，加強審計部門與監(jiān)察、紀(jì)檢部門橫向業(yè)務(wù)聯(lián)系，統(tǒng)一監(jiān)督計劃。創(chuàng)新項目的領(lǐng)導(dǎo)形式，大膽推行項目審計組長（主審）公開競聘制。創(chuàng)新審計智力支持渠道，積極推動審計業(yè)務(wù)外包，從正向激勵和逆向淘汰著手，建立中介機構(gòu)準(zhǔn)入和淘汰機制。創(chuàng)新審理機制，除繼續(xù)完善審計小組、部門、法規(guī)審理和單位業(yè)務(wù)會“四級審理”的模式外,參照司法實踐,探索建立人民陪審員制度。

4.創(chuàng)新審計技術(shù)體系。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。要積極探索“互聯(lián)網(wǎng)＋審計”模式，運用現(xiàn)代信息技術(shù)武裝審計人員。加快“大數(shù)據(jù)”審計平臺的建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)范好金審、金財、金稅、金質(zhì)等工程接口,在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，各級政府部門要自覺主動向?qū)徲嬮_放大數(shù)據(jù)。依托大數(shù)據(jù)分析平臺，將行政、財稅、金融、企業(yè)等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行一體化融合，實施跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析，努力實現(xiàn)國家審計從單點審計向多點審計過渡、從離散審計向連續(xù)審計過渡、從局部審計向整體審計過渡、從微觀審計向宏觀審計過渡、從部分審計向全覆蓋審計過渡。

5.加強審計職業(yè)化的建設(shè)。

加強審計職業(yè)化的建設(shè)，實行行政職務(wù)與技術(shù)職級相并列的體系。嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入，實行國家審計人員職業(yè)資格全國統(tǒng)一考試制度，加試審計工作必需的專業(yè)知識和技能，部分專業(yè)性強的職位實行聘任制。嚴(yán)格職業(yè)退出，完善職業(yè)監(jiān)督，實行不當(dāng)行為懲戒制度，建立不合格審計人員辭退機制。完善職業(yè)培訓(xùn)，加強對現(xiàn)有人員的培訓(xùn)力度，實行強制終身教育制度，加大對國家審計和內(nèi)部審計人員的交流力度，著力培養(yǎng)復(fù)合型人才。改革薪酬制度，將國家審計職業(yè)劃分為不同的職業(yè)技術(shù)等級，參照司法改革，實行區(qū)別于公務(wù)員的工資福利制度。

6.完善審計成果轉(zhuǎn)化機制。

積極轉(zhuǎn)變思路，千方百計打通審計成果轉(zhuǎn)化的最后一公里。要克服畏難情緒，切實規(guī)范執(zhí)法行為，整體推進(jìn)，使審計結(jié)果公告成為常態(tài)；完善審計風(fēng)險責(zé)任跟蹤防控機制，引導(dǎo)公眾正確理解審計結(jié)果公告；建立健全審計回訪制度，堅持“審、幫、促”相結(jié)合，督促被審計單位有效執(zhí)行審計決定、落實審計建議；建立和完善與紀(jì)檢監(jiān)察等部門日常溝通和移送處理工作機制，實現(xiàn)審計成果共享。此外，可借鑒香港審計署的做法,提請被審計單位負(fù)責(zé)人，公開在電視、媒體上面解釋審計結(jié)果,逐步建立審計報告公開聆訊制,有效促進(jìn)審計整改。充分運用各種傳媒載體,采取多種形式和途徑,普及審計知識和審計法律法規(guī),在全社會上形成理解審計工作、支持審計工作、重視審計工作、自覺接受審計監(jiān)督的局面。

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［2］程安林.基于國家治理視角下的國家審計制度創(chuàng)新探討［J］.中國審計評論，2015，（1）.

［3］劉家義.積極探索創(chuàng)新 努力健全完善 中國特色社會主義審計理論體系［J］.審計研究，2010，（1）.

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［6］林俊.提高審計獨立性的途徑新探［J］.經(jīng)濟視角，2010.

（作者單位：廣東省審計廳、茂名市審計局）