沈肇圻

文 化

1970s中國推動(dòng)“海協(xié)”改革的努力

沈肇圻

中國加入“海協(xié)”后，積極推動(dòng)該組織改革。早期的目標(biāo)，歸結(jié)為七個(gè)字：改組、開放、制度化。具體來說就是改組理事會(huì)、開放海上安全委員、技術(shù)合作委員會(huì)制度化。

改組理事會(huì)

如何改組？當(dāng)時(shí)研究有兩個(gè)方案，一是徹底打亂現(xiàn)有選舉理事的規(guī)則，取消按船隊(duì)大和貿(mào)易量多的限制，按地區(qū)分類，即亞太、非洲、拉美和歐洲四個(gè)區(qū)，由各區(qū)會(huì)員國自由平等競選。但這種選舉規(guī)則，估計(jì)會(huì)遭到海運(yùn)發(fā)達(dá)國家，尤其是那些理事“常委”的反對，有些發(fā)展中國家也可能一時(shí)接受不了。這種徹底洗牌，可能會(huì)曠日持久，一時(shí)形不成共識(shí)，得不出統(tǒng)一結(jié)論。二是維持現(xiàn)在的分類，但要力爭擴(kuò)大發(fā)展中國家的席位。

改變理事會(huì)選舉規(guī)則，要對“海協(xié)”組織公約進(jìn)行修正。按照議事規(guī)則，這類議程需要在半年前提出，以便各個(gè)會(huì)員國有充分時(shí)間準(zhǔn)備意見。

在1973年的第八屆全體大會(huì)上，經(jīng)發(fā)展中國家要求，決定在1974年2月4日至8日召開一次專門工作組會(huì)議，來討論這個(gè)修正案，然后在同年10月16日至18日召開第五屆特別會(huì)議通過這個(gè)修正案。

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由中國船檢局丁奇中副局長任代表，駐英使館一秘劉耕源任副代表，我和交通部外事局殷毅副處長任顧問以及蔣任翻譯，出席會(huì)議。

出席工作組會(huì)議的代表，來自36個(gè)國家，其中發(fā)展中國家17個(gè)，幾乎占了一半，說明發(fā)展中國家非常重視。會(huì)議選舉阿曼代表為主席，阿曼為發(fā)展中國家。會(huì)上討論的兩個(gè)提案都來自發(fā)達(dá)國家。一個(gè)是法國提案，建議將理事名額由18名擴(kuò)大到24名，另外還提出要加大理事會(huì)的權(quán)力，要將第八屆全體大會(huì)決定成立的海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)明確為理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，以與海上安全委員會(huì)一致，同時(shí)還要求在組織公約中明確副秘書長的職責(zé)和地位。這是因?yàn)榻M織公約中只提了秘書長，而那時(shí)在任副秘書長是法國人，并且與印度人競爭秘書長職位落選了。由于這次工作組討論的焦點(diǎn)是理事名額。法國提案中的其他各點(diǎn)，會(huì)上無人提及，也就沒有討論。將理事名額增加到24名的提議，得到西班牙、加拿大、比利時(shí)、意大利、西德和民主德國的支持。

另一個(gè)書面提案來自荷蘭，建議每一類理事增加一名，總數(shù)21名，無人同意，后改為支持法國的24名。美國原來想維持現(xiàn)有格局不變，但見要求改革的意見來勢洶涌，又表示可以擴(kuò)大一點(diǎn)，但不要大變動(dòng)，要加各類都加，總體上還要保持發(fā)達(dá)國家為多數(shù)。蘇聯(lián)想為東歐國家謀取席位，建議形成單獨(dú)的一類，未被大家接受，又提出國際文件中沒有發(fā)展中國家的提法，遭到駁斥。西班牙代表甚至點(diǎn)名批評蘇聯(lián)稱，如果沒有興趣，可以去逛大街。波蘭發(fā)了一次言，未支持蘇聯(lián)。民主德國只宣傳自己，有條件當(dāng)理事。匈牙利則逃會(huì)。發(fā)展中國家雖然沒有拿出一個(gè)協(xié)商一致的方案，但表態(tài)時(shí)，幾乎是一致的，使會(huì)議取得了滿意的結(jié)果。會(huì)上加納發(fā)言很多，但是主張不分類，直接選舉。由于要求有些過激，未得到支持。墨西哥認(rèn)為可以分步走，先擴(kuò)大名額，主要是C類。坦桑堅(jiān)持平等原則，反對搞歧視。巴西積極發(fā)言，與蘇聯(lián)、美國、日本和波蘭針鋒相對地爭論。我國是新會(huì)員，不熟悉游戲規(guī)則，再加上那時(shí)對外表態(tài)要求很嚴(yán)，發(fā)言稿和書面提案均需事先批準(zhǔn)。盡管如此，我們在會(huì)上還是作了一次發(fā)言，表明了我們的態(tài)度。但在會(huì)下積極與其他發(fā)展中國家溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮影響。

會(huì)議討論了以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

一是理事名額。法國提議擴(kuò)大到24名。支持的國家有新西蘭、挪威、西德、加拿大、澳大利亞、比利時(shí)、扎伊爾、加納、波蘭、意大利、希臘、英國、西班牙、民主德國、巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、秘魯、阿根廷、菲律賓、塞拉利昂、阿曼和中國。在討論中，日本稱，理事會(huì)過大，會(huì)影響工作效率，主張擴(kuò)大到20個(gè)。波蘭主張22個(gè)。蘇聯(lián)也稱，要保證會(huì)議效率，不要加太多。美國則表示，A、B、C三類各加一名。最后主席總結(jié)，專門工作組的意見是24名。

二是分幾類選。法國提議分四類選，澳大利亞支持。尼日利亞提議仍按三類選，得到新西蘭、挪威、加拿大、比利時(shí)、扎伊爾、加納、波蘭、意大利、民主德國、西班牙、希臘、荷蘭、西德、坦桑、巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、阿根廷、菲律賓、塞拉利昂、美國、蘇聯(lián)和中國的支持。阿爾及利亞原來也提分四類選，后來與法國一樣，改而支持三類。以下國家支持按三類選舉，但附有條件，即第三類理事名額與第一和第二類理事名額總和一樣，即各占50%。他們是巴西、南斯拉夫、印度、墨西哥、秘魯、阿根廷、菲律賓、塞拉利昂、阿曼和中國。最后主席總結(jié)，按三類不變。

三是各類之間的比例。西班牙提6:6:12。這個(gè)方案符合前面提到的一些發(fā)展中國家的主張。法國原主張四類，每類6名理事。意大利提議6:8:10，得到比利時(shí)、荷蘭和加拿大的支持。后來都改為支持西班牙。因?yàn)檫@個(gè)比例會(huì)得到發(fā)展中國家的支持。美國提出7:7:10，甚至7:7:11，總數(shù)25個(gè)，無人理睬。挪威還曾提8:6:10，希臘支持，未得到認(rèn)可，后來都放棄了。最后主席總結(jié)，按6:6:12來分配。

在討論其他相關(guān)事項(xiàng)，如法定人數(shù)等修正后，會(huì)議責(zé)成秘書處把整個(gè)會(huì)議討論的結(jié)果整理成專門工作組的報(bào)告，提交給第五屆特別大會(huì)。

第五屆特別大會(huì)，出席會(huì)議的有63個(gè)國家的代表和香港聯(lián)系會(huì)員。另有5個(gè)會(huì)員國和地區(qū)派觀察員參加。會(huì)議未邀請?jiān)侥?，邀請了朝鮮，未到會(huì)。韓國和越南西貢政權(quán)派觀察員。葡萄牙因受到聯(lián)合國制裁，不準(zhǔn)參加聯(lián)合國和專門機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，因此只派了觀察員列席會(huì)議。

會(huì)議主要議程有三項(xiàng)。

第一項(xiàng)是組織公約修正案，此事已經(jīng)專門組織工作組討論。工作組會(huì)議主席報(bào)告工作組討論情況及結(jié)論后，一些發(fā)展中國家紛紛表示同意。會(huì)議通過了海大第315號（特Ⅴ屆）決議。其主要內(nèi)容如下：

注意到并歡迎……“海協(xié)”會(huì)員有了增加，認(rèn)識(shí)到任何時(shí)候都需要保證“海協(xié)”組織的主要機(jī)構(gòu)是本組織全體會(huì)員的代表，并保證理事會(huì)成員國的公平的地理區(qū)域代表性。

會(huì)議審議了專門工作組的報(bào)告，其中包括工作組對“海協(xié)”組織公約修正案的建議。

理事會(huì)由大會(huì)選出的24個(gè)理事國組成。

選舉理事時(shí)，大會(huì)應(yīng)遵循下列準(zhǔn)則：

（1）6個(gè)為在提供國際航運(yùn)服務(wù)方面具有最大利害關(guān)系的國家；

（2）6個(gè)為在國際海上貿(mào)易方面具有最大利害關(guān)系的國家；

（3）12個(gè)應(yīng)是按上述規(guī)定未當(dāng)選的國家，他們在海運(yùn)和航海方面具有特別利害關(guān)系，選他們進(jìn)入理事會(huì)將保證世界所有主要地理地區(qū)有代表參加。

為強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家的代表性，除這個(gè)決議之外，我們和發(fā)展中國家并不甘心，又乘勝推動(dòng)大會(huì)通過了另一個(gè)決議——海大第316號（特Ⅴ屆）決議“理事會(huì)中的更廣泛的代表性”。其要點(diǎn)是：

注意到“海協(xié)”組織的大部分會(huì)員是由發(fā)展中國家組成，而這一事實(shí)在本組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成中卻迄未得到反映。鑒于本組織會(huì)員的增加和需要改進(jìn)發(fā)展中國家在理事會(huì)中的代表性……就是承認(rèn)對本組織工作感興趣的各個(gè)方面在理事會(huì)中需要有更廣泛的和更公平的代表性。

這個(gè)決議為今后繼續(xù)擴(kuò)大理事會(huì)，增加發(fā)展中國家理事造了輿論，定了調(diào)子。

第二項(xiàng)是法國在工作組的提案。提案涉及理事會(huì)集權(quán)等問題，工作組未予討論，這次特別大會(huì)也未討論，決定再召開一次工作組會(huì)議。

第三項(xiàng)是塞浦路斯譴責(zé)土耳其威脅海運(yùn)安全的提案。決定推遲到第九屆全體大會(huì)討論。

至此擴(kuò)大理事會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了第一步。

此后，隨著民族運(yùn)動(dòng)的蓬勃開展，新獨(dú)立的國家不斷涌現(xiàn)。至1977年，“海協(xié)”組織的會(huì)員國已達(dá)到88個(gè)，其中發(fā)展中國家57個(gè)，占到65%。于是發(fā)展中國家再次提出理事會(huì)的代表性問題。此時(shí)，我國已參加此組織多年，并派了常駐代表，參加了“海協(xié)”召開的所有會(huì)議，與發(fā)展中國家廣泛聯(lián)系，在活動(dòng)中積極支持和推動(dòng)改革。在1977年11月7日至17日召開的第十屆全體大會(huì)上又提出設(shè)立專門工作組來研究法國、意大利和尼日利亞提出的再次擴(kuò)大理事會(huì)的提案。即海大第401號（第X屆）決議。

第十一屆全體大會(huì)，1979年 11月5日至16日在倫敦召開。交通部李清副部長率團(tuán)出席。圖中前排左二為作者，左三為交通部李清副部長，左四為交通部外事局董華民局長。

在發(fā)展中國家的推動(dòng)下，又對理事會(huì)選舉規(guī)則作了修正。即海大450號（第Ⅺ屆）決議，將理事會(huì)擴(kuò)大到32名，分配比例為8:8:16。

隨著理事會(huì)的擴(kuò)大，理事會(huì)的組成也發(fā)生了變化。1959年時(shí)，16個(gè)理事中發(fā)展中國家只有2個(gè)；1979年會(huì)員國總數(shù)97個(gè)，理事國32個(gè)，占1/3。這個(gè)比例也比較適中，有了足夠的代表性，更主要的是，雖然保持按A、B、C三類來選舉，但C類已是16個(gè)，與A類和B類總和一樣。最初的地區(qū)代表只有4個(gè)，還不全是發(fā)展中國家，擴(kuò)大后的理事會(huì)中地區(qū)代表已大大增加，并且絕大多數(shù)來自發(fā)展中國家?？梢哉f，實(shí)現(xiàn)了普遍性原則。

從后來的選舉實(shí)踐來看，1975年，我國第一次競選理事，就在B類當(dāng)選，那次B類當(dāng)選的還有巴西。在發(fā)展中國家的支持下，跳出了原來的規(guī)定。到1977年，印度也在B類當(dāng)選。在B類的6個(gè)理事國中，發(fā)展中國家占了3個(gè)，達(dá)到一半。這種情況一直持續(xù)到1989年，我國改在A類競選，并當(dāng)選。阿根廷、巴西和印度在B類當(dāng)選。在C類當(dāng)選的理事國中有兩個(gè)來自發(fā)達(dá)國家。在32個(gè)理事國中，發(fā)展中國家17個(gè)，已超過了50%。

開放海上安全委員會(huì)

海上安全委員會(huì)是“海協(xié)”成立之初即已建立的專業(yè)委員會(huì)。它的職責(zé)是：研究此組織職責(zé)范圍內(nèi)有關(guān)航運(yùn)設(shè)備、避碰規(guī)則、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸、集裝箱運(yùn)輸、旅客運(yùn)輸、海上安全措施和要求、海難調(diào)查、救生和救助等問題；并與其他政府間交通運(yùn)輸組織保持密切聯(lián)系，以促進(jìn)海上安全。隨著業(yè)務(wù)開展，還設(shè)立了九個(gè)分支專業(yè)機(jī)構(gòu)：船舶設(shè)備、船舶防火、分艙穩(wěn)性及載重線、漁船安全、無線電通信、危險(xiǎn)品運(yùn)輸、船員培訓(xùn)和值班標(biāo)準(zhǔn)、集裝箱運(yùn)輸小組委員會(huì)、搜尋和救生專家小組。按照原來的組織公約規(guī)定，它由選舉產(chǎn)生的16個(gè)委員國組成，其中,8個(gè)從船舶數(shù)量最多的10個(gè)國家中選出，4個(gè)從非洲、美洲、亞洲和大洋洲、歐洲4個(gè)地區(qū)中各選出一個(gè)國家代表，其余4個(gè)由其他國家中選出。海上安全委員會(huì)可以通過理事會(huì)將會(huì)員國提出的關(guān)于海上安全的規(guī)章及其修改意見提交全體大會(huì)。實(shí)際上，“海協(xié)”組織所制定的國際公約，尤其是技術(shù)專業(yè)規(guī)則都來自這個(gè)委員會(huì)。按照規(guī)定，不是委員的會(huì)員國只能列席會(huì)議，沒有表決權(quán)。這就把廣大發(fā)展中國家排除在國際公約和技術(shù)業(yè)務(wù)規(guī)則的制定活動(dòng)之外，完全由船舶數(shù)量多的發(fā)達(dá)國家所壟斷。

在1974年2月4日至8日召開的專門工作組會(huì)議中，除了理事會(huì)的改革以外，也討論到海上安全委員會(huì)。相對來說，比較單純。法國提出開放此委員會(huì)，不再選舉，只要是會(huì)員國都可自由參加，都有表決權(quán)。日本提出擴(kuò)大到24個(gè)委員國，但看到發(fā)展中國家要求改革的勢頭很大，又表示不反對開放此委員會(huì)。美國強(qiáng)調(diào)這個(gè)委員會(huì)討論的事項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)，蘇聯(lián)聲稱，要考慮會(huì)議的效率，如委員會(huì)很大，不容易做結(jié)論。荷蘭、西班牙支持法國提案。我國和尼日利亞等發(fā)展中國家先后發(fā)言，主張開放此委員會(huì)，占了出席會(huì)議國家的多數(shù)，主席看到這種形勢，也不再討論，即作出結(jié)論，表示開放此委員會(huì)，所有會(huì)員國均可出席此委員會(huì)，并且都有表決權(quán)。

技術(shù)合作委員會(huì)制度化

“海協(xié)”建立之初沒有技術(shù)合作委會(huì)。1969年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署通知“海協(xié)”，有一筆援助經(jīng)費(fèi)可以由“海協(xié)”分配。那年10月，“海協(xié)”理事會(huì)在其會(huì)期內(nèi)拿出一點(diǎn)時(shí)間來，討論如何使用這筆援款。于是成立了技術(shù)合作委員會(huì)。它不是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，只是在理事會(huì)認(rèn)為有需要時(shí)才召開，出席的都是理事國代表。非理事國只能列席，沒有表決權(quán)。

發(fā)展中國家不滿此現(xiàn)狀，紛紛要求實(shí)現(xiàn)技術(shù)合作委員會(huì)制度化，讓它成為一個(gè)向全體會(huì)員國開放的獨(dú)立委員會(huì)。發(fā)展中國家可以利用這個(gè)平臺(tái)，提出他們的訴求，推動(dòng)“海協(xié)”采取措施，滿足他們的需要，我國代表在不同的會(huì)議上積極發(fā)言支持這個(gè)合理要求。

1975年第九屆全體大會(huì)，以墨西哥為首的77國集團(tuán)提出討論這個(gè)問題。海運(yùn)發(fā)達(dá)國家雖不愿意，但又拿不出正當(dāng)?shù)姆磳碛?，就采取拖的辦法，說這個(gè)問題需要充分討論，而這次會(huì)議議程很多，沒有時(shí)間，企圖把它拖掉。發(fā)展中國家并不罷休，要求在1976年召開專門工作組會(huì)議，準(zhǔn)備方案，供1979年召開的下一屆全體大會(huì)通過。這就是海大359（第Ⅸ屆）決議。一部分發(fā)展中國家并不滿足于此，進(jìn)一步提出“技術(shù)合作委員會(huì)制度化”決議草案，“注意到大會(huì)的普遍觀點(diǎn)，考慮到技術(shù)合作作為‘海協(xié)’工作的連續(xù)和必不可少的一部分的重要性，認(rèn)為有必要使技術(shù)合作委員會(huì)制度化，并且希望它制度化，成為本組織的一個(gè)機(jī)構(gòu)……”。雖然沒有形成修正組織公約的決議，但為“技術(shù)合作委員會(huì)制度化”定了明確又肯定的調(diào)子。海運(yùn)發(fā)達(dá)國家也只能接受這個(gè)現(xiàn)實(shí)。在1977年的第十屆全體大會(huì)上討論通過了關(guān)于這個(gè)事項(xiàng)的海大400（第Ⅹ屆）決議，再次修正“海協(xié)”組織公約，在“海協(xié)”50年的紀(jì)念冊中記錄了這段事實(shí)（見圖）。

經(jīng)過與發(fā)展中國家的共同努力，改組了理事會(huì)、開放了海上安全委員會(huì)和使技術(shù)合作委員會(huì)制度化，實(shí)現(xiàn)了改革“海協(xié)”的早期目標(biāo)。