摘要：“營(yíng)改增”政策的實(shí)行，雖然有效的減輕企業(yè)稅負(fù)，但對(duì)稅收體系造成了一定沖擊，尤其對(duì)于地方級(jí)稅收。一方面使得地級(jí)稅收缺少了營(yíng)業(yè)稅這一主要稅種，而減少了大部分收入；另一方面使得原本不穩(wěn)定的稅收體系結(jié)構(gòu)，內(nèi)部更加混亂。本文主體內(nèi)容是以北京市為例，調(diào)研大量數(shù)據(jù)，論證地級(jí)稅收所面臨的主要困境，以及營(yíng)改增政策對(duì)其的沖擊，并適當(dāng)?shù)囊摶蛱岢鲆恍┱呓ㄗh。最后，對(duì)本文內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)并指出不足之處。

關(guān)鍵詞：營(yíng)改增；地稅；北京；主體稅種；稅收體系

中圖分類號(hào)：F812. 42 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-0-02

一、研究背景

（一）“營(yíng)改增”稅的提出背景與發(fā)展現(xiàn)狀

營(yíng)業(yè)稅改增值稅方案是在2011年被國(guó)務(wù)院所批準(zhǔn)的，2012年1月起，以上海的交通運(yùn)輸業(yè)以及部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為營(yíng)業(yè)稅改增值稅征收稅點(diǎn)，開(kāi)始執(zhí)行。2012年8月，試點(diǎn)由上海一市拓展到10省市。到2013年8月，試點(diǎn)已拓展到全國(guó)各省市中，但仍僅限于以上兩個(gè)行業(yè)。在接下來(lái)的兩年，試點(diǎn)開(kāi)始向其他行業(yè)擴(kuò)充，包括鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)、電信業(yè)等。到2016年5月1日，全國(guó)范圍內(nèi)各行業(yè)實(shí)行營(yíng)改增，這意味著營(yíng)業(yè)稅開(kāi)始退出歷史舞臺(tái)。

營(yíng)業(yè)稅改增值稅有利于減少營(yíng)業(yè)稅重復(fù)征稅，從而減輕企業(yè)稅負(fù)是政策出臺(tái)的主要目的。經(jīng)過(guò)四年實(shí)踐，營(yíng)改增政策基本落實(shí)，且取得顯著的“減稅”成效，但也伴隨著大量新的問(wèn)題的出現(xiàn)。其中包括：部分企業(yè)稅負(fù)不減反增現(xiàn)象[1]、增值稅制度體系不完善，法律條文缺失的問(wèn)題[2]、營(yíng)改增后稅收管理難度增大的問(wèn)題[3]。這些問(wèn)題既給營(yíng)改增政策添上一道陰影，又在一定程度上制約了營(yíng)改增政策有效的被落實(shí)，甚至對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的稅收體系造成了不小的沖擊，因而是亟需解決的。

（二）我國(guó)地方稅體系現(xiàn)狀

1.稅收收入發(fā)展規(guī)?，F(xiàn)狀

自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)地方稅收入同中央稅收入一路實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)，地方稅收入由1994年的2294.91億元增長(zhǎng)至2014年的58795億元①。然而持續(xù)增長(zhǎng)并不能代表地方稅收的發(fā)展?fàn)顩r良好，這表現(xiàn)在：（1）地方稅收增長(zhǎng)速度較慢于地方財(cái)政支出。根據(jù)韓曉琴等學(xué)者的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：1994年到2013年間地方稅收收入占地方公共財(cái)政支出的比重下降了11.82 個(gè)百分點(diǎn)，地方稅收收入的增長(zhǎng)趕不上同期地方公共財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度，因而地方稅收入不能滿足地方公共財(cái)政支出的需要[4]，這說(shuō)明了地方政府面臨著財(cái)力不足的困境。稅收是地方乃至國(guó)家的重要財(cái)政收入來(lái)源，也是政府可以最大程度提供居民公共資源、公共服務(wù)的保障。地稅規(guī)模的發(fā)展不足直接導(dǎo)致政府財(cái)力的短缺，也從而影響到了居民的生活；（2）增長(zhǎng)穩(wěn)定性不足。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》計(jì)算而得的地稅收入增長(zhǎng)率，2005到2015的10年間，地稅收入增長(zhǎng)率變化幅度達(dá)到16個(gè)百分點(diǎn)，在2012年引入增值稅后，原有的以營(yíng)業(yè)稅為收入主體的地稅喪失了主要的收入來(lái)源（改為增值稅后，地方稅只獲得全部增值稅的25%，另75%歸中央），導(dǎo)致增長(zhǎng)率更為緩慢，2014年的增長(zhǎng)率僅為9.9%，是2005年增長(zhǎng)率的三分之一，可以看出營(yíng)改增進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)力不足的嚴(yán)峻形式。

2.地方稅體系結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

目前，人們對(duì)地方稅體系結(jié)構(gòu)包含稅種認(rèn)識(shí)不一。這歸結(jié)于兩個(gè)問(wèn)題，一是地方稅的口徑問(wèn)題，一般認(rèn)為口徑分為大、中、小三種，大口徑是指凡收入權(quán)歸屬于地方政府的稅種都屬于地方稅；中口徑是指收入權(quán)歸屬地方政府，且由地方負(fù)責(zé)征收、管理和使用的稅種屬于地方稅；小口徑為不僅征管權(quán)和收入權(quán)歸地方，并且稅收立法權(quán)也屬于地方政府的稅種才是地方稅。[5]在此情況下，不同學(xué)者認(rèn)為地方稅體系所含稅種數(shù)量不同，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為地方稅稅種包含11項(xiàng)內(nèi)容（由地方稅務(wù)局征管并且稅收收入全部歸地方政府的稅種：房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、煙葉稅；由地方稅務(wù)局征管且大部分稅收收入歸地方政府的稅種：營(yíng)業(yè)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅）；二是不同地方政府對(duì)地方稅種的不同歸類。以北京市為例，根據(jù)北京市地方稅務(wù)局信息披露所示，教育費(fèi)附加收入、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等稅收費(fèi)用也單列為另外稅種。

除對(duì)稅種認(rèn)識(shí)層面上尚存無(wú)統(tǒng)一性的問(wèn)題之外，地稅體系的龐雜，稅種設(shè)置交叉、征收混亂也是地方稅征收上的一個(gè)負(fù)面現(xiàn)象。一方面由于口徑的不同，另一方面在由于中央稅、地方稅、共享稅三種分類方法下稅收邊界模糊。目前我國(guó)稅收體系結(jié)構(gòu)可參見(jiàn)表1-2-2。

從表中可以看出不同性質(zhì)稅種由中央和地方不同程度的分割，尤其不同種類的共享稅分割比例不同，例如個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，稅收60%歸中央，40%歸地方。即使其中標(biāo)有歸地方所管的營(yíng)業(yè)稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅也有5%左右稅收上交中央，具體數(shù)值和每年稅收情況相關(guān)。這種情況下，地稅征收范圍并不明確，容易造成多征、漏征等混亂現(xiàn)象，同時(shí)增加了稅收的難度。

二、對(duì)北京市稅收在營(yíng)改增后出現(xiàn)的問(wèn)題分析

之所以選擇北京市作為案例分析的研究對(duì)象，首先是由于北京市是繼上海市后領(lǐng)先開(kāi)啟營(yíng)業(yè)稅改增值稅的試點(diǎn)；其次北京市的國(guó)稅局與地稅局網(wǎng)站信息公開(kāi)透明，數(shù)據(jù)提供更為完整，可研究性較強(qiáng)，容易發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題；再有北京市是全國(guó)政治中心，政策制定、執(zhí)行具有代表性，對(duì)向全國(guó)推廣起著良好的帶頭作用。

（一）北京市稅收體系長(zhǎng)期以來(lái)面臨的問(wèn)題

北京市稅收體系長(zhǎng)期以來(lái)與我國(guó)地稅體系普遍面臨困境相似，主要有法律方面的問(wèn)題、稅種選擇上的問(wèn)題以及國(guó)、地稅邊界的問(wèn)題。

1.法律方面的問(wèn)題

目前，我國(guó)稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)高度集中，地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)和稅政管理權(quán)。這一制度的優(yōu)勢(shì)在于更利于國(guó)家掌握大權(quán)，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，方便對(duì)征稅過(guò)程的監(jiān)督。而劣勢(shì)也是顯而易見(jiàn)的，過(guò)度集中權(quán)力造成地方政府參與積極性較低，地方政府比中央更熟悉當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況，從而更能靈活的運(yùn)用稅收權(quán)利，實(shí)現(xiàn)更好的資源配置。地方政府缺少法律上的支持，不能很好的發(fā)揮其自身能力，從而對(duì)稅收活動(dòng)產(chǎn)生影響。因此，對(duì)地方政府給予法律功能的援助是地稅改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2.稅種選擇上的問(wèn)題

稅種選擇在第一部分論述中已經(jīng)被橫向描述過(guò)，即全國(guó)各地地方稅收基本包含11個(gè)稅種。但橫向來(lái)看，各個(gè)地方對(duì)稅種選擇并不盡相同，這與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、稅收形式相關(guān)。在縱向上，地方的稅種選擇也有所區(qū)別。從北京市近幾年的稅收情況來(lái)看，政府給出的稅收數(shù)據(jù)總體是圍繞著不同稅種展開(kāi)，其中有14個(gè)稅種沒(méi)有發(fā)生過(guò)變化，另有一些稅種則在不同年份中增添或去除，包括固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、稅務(wù)部門其他罰沒(méi)收入、外商投資企業(yè)土地使用費(fèi)、地方教育附加、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、其他收入、改征增值稅。②

稅種信息的逐年變化說(shuō)明了北京市稅收體系結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，主要稅種不能確定，是蘊(yùn)含在稅收體系中的隱患，直接帶來(lái)每年在進(jìn)行稅收以至稅收統(tǒng)計(jì)過(guò)程中的不便利，同時(shí)也從側(cè)面表明了北京市稅收收入的不穩(wěn)定。

3.國(guó)、地稅邊界問(wèn)題

國(guó)、地稅邊界問(wèn)題在前文也提到過(guò)，由于口徑的不統(tǒng)一、以及共享稅的分割比例問(wèn)題，國(guó)稅、地稅的統(tǒng)計(jì)邊界模糊，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)混亂且數(shù)據(jù)不容易分辨。從北京市地方稅務(wù)局和北京市國(guó)家稅務(wù)局披露的數(shù)據(jù)來(lái)看，這一點(diǎn)尤為顯著，具體情況見(jiàn)表2-2-2。

從表格可以看出國(guó)稅局與地稅局披露數(shù)據(jù)對(duì)象都分為國(guó)級(jí)和地級(jí)，同樣針對(duì)北京市，但數(shù)據(jù)內(nèi)容卻大相徑庭。國(guó)稅局披露的數(shù)據(jù)大部分取自中央的稅收，而少部分取自地方所收，相反的地稅局披露數(shù)據(jù)大部分顯示地方所收，少部分顯示中央所收，很難清晰分辨兩個(gè)總稅收和兩個(gè)地方級(jí)稅收稅種的差別，從而對(duì)研究國(guó)、地稅稅收規(guī)模發(fā)展帶來(lái)了困難。也正是這一點(diǎn)說(shuō)明了北京市的稅務(wù)統(tǒng)計(jì)總體上呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。

（二）營(yíng)改增政策對(duì)北京市稅收體系的沖擊

營(yíng)改增政策給眾多企業(yè)帶來(lái)了減輕稅負(fù)的好處。然而營(yíng)業(yè)稅改增值稅這一行動(dòng)，一方面減少了一個(gè)稅種，另一方面增加了一個(gè)稅種，對(duì)原有的稅收體系有著很大的沖擊，在推行的過(guò)程中也必然受到很大的阻力?？偟膩?lái)說(shuō)，營(yíng)改增政策在北京施行后，帶來(lái)的問(wèn)題有以下兩點(diǎn)。

1.加劇了稅收的混亂狀態(tài)

首先，原有的營(yíng)業(yè)稅大部分作為地方稅收收入，而營(yíng)改增之后，增值稅大部分由中央收入，兩者差別很大，因此在替換過(guò)程中并不是無(wú)縫連接，而是徹底的變動(dòng)，這必然給稅收帶來(lái)不小的困難。

其次，與上一小節(jié)第二部分內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的，在原有稅收體系結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的情況下，又加入新的稅種—增值稅，加劇了北京市稅種體系管理的混亂。

再有，增值稅的加入使稅收活動(dòng)及稅收統(tǒng)計(jì)更加困難。目前營(yíng)業(yè)稅未能徹底撇棄，而增值稅剛剛開(kāi)始全面實(shí)行，稅收整體格局混亂。另外，由于國(guó)、地稅本身界限比較模糊，實(shí)行增值稅初期不將增值稅納入中央稅收收入，之后再進(jìn)行3：1的比例分割又在一定程度上為地方政府國(guó)、地稅界定增加難度。

再者，營(yíng)業(yè)稅改增值稅一段時(shí)間內(nèi)使地方稅源更加分散，稅收活動(dòng)受到阻礙。除營(yíng)業(yè)稅以外地方稅大都是收入不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的稅種，如房產(chǎn)稅、土地增值稅等。因此短期內(nèi)營(yíng)業(yè)稅份額減少，增值稅份額增加，在試點(diǎn)擴(kuò)展的過(guò)程中，稅源不定，使得稅源最為穩(wěn)定的營(yíng)業(yè)稅也面臨著稅源分散的問(wèn)題，使得整體地方稅收活動(dòng)受到阻礙。

2.造成政府主要財(cái)力來(lái)源缺失

“營(yíng)業(yè)稅”是地方稅收的主要收入來(lái)源，從1994年到2011年開(kāi)始營(yíng)改增試點(diǎn)之前，營(yíng)業(yè)稅平均每年占地方稅收總收入的33%③，而營(yíng)業(yè)稅改增值稅后，增值稅的大部分收入歸中央管理，因此地方政府稅收收入流失慘重。

從表2-2-2所給數(shù)據(jù)亦能看出這一趨勢(shì)。根據(jù)北京市地方稅務(wù)局完成地方級(jí)稅收與北京市地方稅務(wù)局完成總稅收計(jì)算，從2013年到2016年，北京市地方稅務(wù)局完成總稅收增長(zhǎng)率分別為：7%、10.8%、12.7%、1.1%；而北京市地方稅務(wù)局完成地方級(jí)稅收分別為4.5%、8.6%、10.1%、-3.1%，另外2016年北京市地方稅務(wù)局完成總稅收和北京市地方稅務(wù)局完成地方級(jí)稅收去除營(yíng)業(yè)稅的同口徑的稅收增長(zhǎng)率分別為：21.6%和20.9%（當(dāng)年?duì)I業(yè)稅為650.3億元④）。這些數(shù)據(jù)表明：（1）地方級(jí)稅收增長(zhǎng)率顯然慢于中央級(jí)稅收增長(zhǎng)率；（2）2016年?duì)I改增全面實(shí)施后，地方稅收受到極大沖擊，雖去除營(yíng)業(yè)稅后，其他稅收呈現(xiàn)20%左右的增長(zhǎng)，但總體稅收增長(zhǎng)率下降，尤其是地方級(jí)稅收呈現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)形勢(shì)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》。

②數(shù)據(jù)來(lái)源北京市地方稅務(wù)局《北京市地方稅務(wù)局2010年各項(xiàng)稅費(fèi)收入完成情況》、《北京市地方稅務(wù)局2012年各項(xiàng)稅費(fèi)收入完成情況》、《北京市地方稅務(wù)局2015年各稅種收入完成情況》、《北京市地方稅務(wù)局2016年各項(xiàng)稅費(fèi)收入完成情況》。

③根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算。

④數(shù)據(jù)來(lái)源于北京市地方稅務(wù)局網(wǎng)站《北京市地方稅務(wù)局2016年各項(xiàng)稅費(fèi)收入完成情況》。

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作者簡(jiǎn)介：秦馨萌（1993-），女，漢族，北京人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共管理信息化科學(xué)與技術(shù)研究。