劉素梅

包頭市打造節(jié)能減排示范城市長效機制的實踐

劉素梅

國家開展節(jié)能減排示范城市工作目的在于以中央獎補資金拉動地方和社會投資。內(nèi)蒙古包頭市立足于節(jié)能減排，打造示范城市長效機制，基本形成了“以政策制度為引領(lǐng)，以項目管理為基礎(chǔ)，以環(huán)保指標為核心，以獎勵資金為杠桿，以部門配合為關(guān)鍵，以信息管理為手段，以機制創(chuàng)新為保障”的包頭示范城市管理運行體系。

節(jié)能減排示范城市長效機制

包頭市位于內(nèi)蒙古中西部，地域面積2.8萬平方公里，常住人口282萬人。包頭是內(nèi)蒙古最大的工業(yè)城市，2016年地區(qū)生產(chǎn)總值3867億元，占全區(qū)21%，主要是以冶金、電力、稀土、化工、重型汽車和工程機械為主，全部能源消耗80%來自煤炭，工業(yè)能源消耗占到85%。無論是工業(yè)比重，還是能源結(jié)構(gòu)，污染排放大，減排任務(wù)重，環(huán)境問題突出是包頭市這一老工業(yè)城市的基本特征?！笆濉逼陂g，市政府增加投入、出臺政策、多措并舉開展環(huán)境治理，特別是被列入國家節(jié)能減排示范城市以來，環(huán)境治理成效顯著。

財政部和國家發(fā)改委從2013年連續(xù)三年確定了30個國家節(jié)能減排財政政策綜合示范城市，包頭市是第三批12個全國示范城市之一，也是內(nèi)蒙古唯一的全國示范城市，示范期從2015年-2017年。國家開展節(jié)能減排示范城市工作目的在于以中央獎補資金拉動地方和社會投資，促進“六化”建設(shè)，降低“五項”指標，創(chuàng)新制度和機制，建立長效機制，引領(lǐng)和推動全國節(jié)能減排環(huán)境治理。包頭市立足于節(jié)能減排，打造示范城市長效機制的主要特點及成效如下。

一、以政府獎補拉動社會資本，典型示范成效顯著

從2015年開始，國家財政每年獎補包頭市4億元，地方政府基本按照1∶1配套，三年拉動節(jié)能減排典型示范項目政府與社會資本投資目標160億元。兩年來，包頭市全力兌現(xiàn)財政部和國家發(fā)改委批復(fù)的節(jié)能減排示范城市《實施方案》，典型示范項目投資效應(yīng)明顯，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

（一）超額完成示范項目投資目標

2015年計劃投資目標47億元，實際完成54億元，完成計劃的115%；2016年計劃投資目標60億元，實際完成75億元，完成計劃的125%；兩年計劃投資目標107億元，實際完成129億元，完成計劃的120%。

（二）單位GDP能耗指標明顯下降

2015年單位GDP能耗目標比2014年下降4.25%，實際完成1.063噸標準煤/萬元，比2014下降4.65%；2016年單位GDP能耗目標比2015下降4.22%，實際完成1.011噸標準煤/萬元，比2015年下降4.92%。示范期間，單位GDP能耗由2014年1.115噸標準煤/萬元，下降到2016年1.063噸標準煤/萬元，累計下降5.7%。

（三）主要污染物減排效果顯著

2015年和2016年均超額完成了示范城市《實施方案》當年節(jié)能減排指標任務(wù)。具體指標如表1。

表1 2015-2016年節(jié)能減排目標完成情況表

（四）典型示范項目亮點紛呈

從2015年開始，包頭市借助節(jié)能減排示范城市的機遇，實施了包鋼、電廠等一批脫硫脫硝改造項目；建設(shè)了工業(yè)余熱利用、燃煤鍋爐改造等一批暖民工程；獎補了明拓、包鋼等企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)改造的節(jié)能減排示范企業(yè)；完成了光電、風電一批新能源建設(shè)項目；開展了南郊、二道沙河、萬水泉等城市污水廢水污染治理項目；推廣了比亞迪及其配電設(shè)備的新能源清潔化項目。

上述典型示范項目對推動節(jié)能減排效果明顯，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，“五項”環(huán)保指標都比上年有不同程度的下降，對于完成示范城市年度目標任務(wù)，為包頭市榮獲國家環(huán)保經(jīng)濟示范市、國家工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展試點城市、國家可持續(xù)發(fā)展試驗區(qū)和國家生態(tài)文明先行示范區(qū)等榮譽稱號發(fā)揮了重要作用。

二、推行節(jié)能減排綜合治理，環(huán)境質(zhì)量整體改善

國家對示范城市節(jié)能減排“五項”指標采取環(huán)比遞增，逐年考核，一票否決。市委、市政府高度重視財政部和國家發(fā)改委批復(fù)的包頭市節(jié)能減排示范城市《實施方案》。

（一）強化政策引領(lǐng)，科學(xué)推進節(jié)能減排

包頭市在發(fā)展經(jīng)濟中保護環(huán)境，在改善環(huán)境中促進經(jīng)濟發(fā)展，堅持政府主導(dǎo)部門聯(lián)動，有效控制排污總量，合理削減污染存量，不斷優(yōu)化排放增量，把減排目標列入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，明確環(huán)境保護工作職責，制定環(huán)境保護治理方案，出臺具體管理制度，公布節(jié)能減排考核辦法，增加節(jié)能減排財政投入，建立節(jié)能減排宣傳體系，制定節(jié)能減排工作計劃、階段目標等保障措施，合理有序推進示范城市節(jié)能減排工作。

（二）狠抓治污減排，全面改善環(huán)境質(zhì)量

通過實施工業(yè)污染防治、城市燃煤鍋爐整治、城市生活污染治理、城市揚塵污染治理、機動車尾氣污染治理、城市環(huán)境處罰整治六大工程，切實推進環(huán)境保護綜合治理。認真開展“治氣”、“減煤”、“治污”、“降塵”、“控車”、“嚴管”六項措施。

1.大力“治氣”，推進工業(yè)污染防治工程

示范期間，對包鋼、電廠等國有企業(yè)進行脫硝脫硫治理，對所有燒結(jié)生產(chǎn)線和熟料生產(chǎn)線全部安裝脫硝脫硫設(shè)備，對燃煤電廠進行超低排放改造，每年減排二氧化硫7800噸、氮氧化物15700噸。完成燃煤爐灶清潔能源替代餐飲單位2523家，油氣回收治理加油站155座，儲油庫2座。針對北方城市集中采暖期出現(xiàn)的重污染天氣，實行企業(yè)限產(chǎn)減排，工程停工拆除和土方拉運限制等應(yīng)急措施，有效緩解集中采暖期重污染對空氣質(zhì)量的影響。

2.強化“減煤”，推進城區(qū)燃煤鍋爐治理

兩年來，在政府主導(dǎo)下開展燃煤鍋爐拆除并網(wǎng)整治、清潔能源替代等多種治理措施，陸續(xù)拆除燃煤供熱鍋爐1706臺，涉及供熱面積1568萬平方米，累計投資13.8億元，節(jié)能減排獎補資金3.2億元，各項污染物排放量顯著下降，大氣質(zhì)量有了明顯提升，空氣優(yōu)良天數(shù)逐年提高，市民對大氣環(huán)境滿意度達到92.4%，PM2.5濃度同比下降了9.1%，超額完成國家要求下降3%的年度任務(wù)。據(jù)環(huán)保部門測算，燃煤供熱鍋爐拆除后每個采暖期可減少燃煤消耗近103萬噸，減排二氧化硫1.74萬噸，減排氮氧化物0.41萬噸，減排煙塵1.78萬噸。

3.集中“治污”，開展城市生活污染治理

示范城市實施以來，集中開展南郊、二道沙河、稀土高新、固陽金山鎮(zhèn)、土右園區(qū)等污水企業(yè)升級改造、廢水回收等城市生活污水治理工程。2015年制定了《包頭市黃河流域水污染防治考核及突出環(huán)境問題的督查整改方案》，對未完成整改的水流域突出環(huán)境問題，提出時限整改，組織督察組進行專項督查。對向昆河、四道沙河、二道沙河等河道內(nèi)直接排污的問題進行公開曝光和經(jīng)濟處罰。

4.著力“降塵”，推進城市揚塵污染治理

近兩年，通過政府獎補對包頭城區(qū)范圍電廠、煤場實施封閉工程，對60個煤場、料場進行了集中治理，年度投資4.7億元。開展建筑施工揚塵污染治理，與工程單位簽訂《建設(shè)工程揚塵治理責任狀》，要求工地設(shè)置圍擋圍墻，硬化綠化施工場所，對裸露沙土增設(shè)防塵覆蓋網(wǎng)，及時清運建筑垃圾，配備壓塵灑水設(shè)施，投入治理資金1500萬元。

5.嚴格“控車”，推進機動車尾氣污染治理

包頭市出臺《淘汰“黃標車”及老舊車實施方案》，嚴格執(zhí)行《機動車輛強制報廢標準規(guī)定》，淘汰“黃標車”及老舊車18505輛。公安交警加強機動車尾氣檢測和環(huán)保檢驗合格標志管理，堅決查處和限制不合規(guī)車輛上路行駛。公交集團訂購460臺新能源公交車替代老舊公交車輛，建設(shè)配套充電樁打造包頭新能源綠色交通。

6.推動“嚴管”，開展城市環(huán)境處罰整治

包頭市在環(huán)境治理的同時，依法加大懲處力度。兩年來，“按日連續(xù)計罰”43起，處罰金額2748萬元；責令限產(chǎn)、停產(chǎn)、停止排污行為17起；限期清理現(xiàn)場、恢復(fù)原狀5起；查封扣押23起；移送案件42件，行政拘留44人；對8家企業(yè)5個地區(qū)進行領(lǐng)導(dǎo)約談；對12家企業(yè)環(huán)境違法行為給予了曝光。

（三）明確職責任務(wù)，完善環(huán)境保護監(jiān)管體系

包頭市按照“屬地管理、分級負責、全面覆蓋、責任到人”的原則，市本級建立環(huán)境稽查網(wǎng)格24個，實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管全覆蓋；旗縣區(qū)建立環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)格108個，每個監(jiān)察網(wǎng)格配備2-3名執(zhí)法人員、1臺執(zhí)法車和相應(yīng)的執(zhí)法設(shè)備。

包頭市環(huán)境監(jiān)管調(diào)度指揮中心對重點污染源實施在線監(jiān)控，其中：國控企業(yè)33家242套，非國控企業(yè)25家33套；環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)6個；高空視頻監(jiān)控系統(tǒng)29套；機動車檢測監(jiān)控系統(tǒng)25家82條檢測線。指揮中心的GPS調(diào)度平臺和環(huán)境資源數(shù)據(jù)中心具有監(jiān)測監(jiān)控、調(diào)度指揮和數(shù)據(jù)分析查詢?nèi)蠊δ?，平臺全天候24小時在線監(jiān)控。

（四）環(huán)境指標明顯下降，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善

兩年來，單位萬元GDP能耗、化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物“五項”指標均達到了示范城市考核目標。

包頭市空氣優(yōu)良天數(shù)逐年提高。2014年為193天，2015年達250天，2016年達269天。優(yōu)良達標率由2014年的53%提升到2016年的74%。群眾滿意度90%以上。

隨著包頭市環(huán)境綜合治理和節(jié)能減排示范項目的逐年推進，包頭市環(huán)境質(zhì)量在逐步改善，各項環(huán)保指標在穩(wěn)步提升，老工業(yè)城市煥發(fā)出藍天、碧水、青山、大草原的美景。

三、創(chuàng)新體系強化能力，構(gòu)建示范城市長效機制

（一）建立組織機構(gòu)

為了全面兌現(xiàn)節(jié)能減排示范城市的承諾方案和目標任務(wù)，包頭市成立了專職機構(gòu)，保障工作順利推進。成立了以市長為組長，分管財政副市長為副組長，政府秘書長和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組；設(shè)置了以財政局局長為主任，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為兼職副主任，指定專職副主任負責的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；組建了以“六化”工作為主要責任的“六化”工作組。

（二）出臺配套政策

節(jié)能減排示范工作開展以來，包頭市在大力貫徹中央和自治區(qū)環(huán)保政策的基礎(chǔ)上，先后出臺了差別化水電價、燃煤鍋爐補貼、資源綜合利用、交通建筑節(jié)能、固廢物綜合利用、工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、風電清潔能源、大氣綜合治理、水生態(tài)治理等環(huán)境保護配套政策，有力推動節(jié)能減排示范工作。

（三）創(chuàng)新機制體系

包頭市把節(jié)能減排按照長期任務(wù)落實，建立大氣污染防治方案，水生態(tài)環(huán)境治理方案，開展碳交易試點工作，實施環(huán)境保護目標考核，建立節(jié)能減排預(yù)警分析，推廣政府和社會資本合作模式，實行政府購買服務(wù)，推行環(huán)境污染第三方治理，制定節(jié)能減排項目獎補政策，開展示范項目投資第三方評審等創(chuàng)新機制體系，確保節(jié)能減排質(zhì)量和效果。

（四）強化能力建設(shè)

為了保障示范城市目標任務(wù)順利完成，包頭市強化自身能力建設(shè)，各部門利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的先進手段，提升節(jié)能減排質(zhì)量，著力構(gòu)建長效機制，積極推進節(jié)能減排的示范效應(yīng)。

1.建立環(huán)保監(jiān)測體系

按照環(huán)境保護“數(shù)據(jù)、視頻、工況”三位一體的現(xiàn)代化監(jiān)測模式，對重點污染源安裝在線監(jiān)測設(shè)備，企業(yè)自行監(jiān)測率達99.6%（國家標準80%）、職能部門監(jiān)督監(jiān)測結(jié)果公布率100%（國家標準95%）、在線數(shù)據(jù)有效傳輸率達94.2%（國家標準75%）。

2.實施能源環(huán)境管控

環(huán)保局綜合運用環(huán)境實時在線監(jiān)測、網(wǎng)格化不間斷巡查、月度數(shù)據(jù)統(tǒng)計、季度指標預(yù)測和目標雙控等有效措施，按照國家環(huán)境考核標準，嚴格監(jiān)控各類環(huán)保指標動態(tài)情況，確保節(jié)能減排的環(huán)境質(zhì)量。

經(jīng)信委對綜合能源消費量實施分類管理。對綜合能源消費量1萬噸標煤以下項目，單獨編制節(jié)能評估報告書；對綜合能耗1萬噸標煤以上的企業(yè)，實行能源在線監(jiān)測和故障分析；對綜合能耗10萬噸標煤以上的企業(yè)，建立能源管控中心。

市政局對路燈照明以GPRS為傳輸手段，完成233個路燈箱2.4萬盞路燈節(jié)約用電的智能控制。

熱力公司建立熱網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，覆蓋303座熱力站和9個熱源采集點，安裝493套自控系統(tǒng)和1萬臺自控設(shè)備，實現(xiàn)熱源溫度、壓力、熱量、補水、電量在線視頻、數(shù)據(jù)采集、綜合分析和危情報警，有效解決人工操作缺陷，為按需配熱、高控低保、節(jié)能保溫提供信息管控。

包頭市節(jié)能減排示范辦與天津大學(xué)建立節(jié)能減排技術(shù)服務(wù)合作機制，定期提供節(jié)能減排“五項”指標的分析、預(yù)警和服務(wù)支持。

3.啟動項目管理系統(tǒng)

為了確保示范項目投資效果，包頭市節(jié)能減排示范辦啟動了節(jié)能減排項目管理系統(tǒng)，按照互聯(lián)網(wǎng)云儲存、全流程有支撐、智能化全覆蓋的框架設(shè)計，把復(fù)雜問題讓系統(tǒng)處理，管理問題讓程序規(guī)范，效率問題依靠智能解決，極大方便項目單位申報、職能部門把關(guān)和示范辦管理。項目管理系統(tǒng)的啟動，標志著包頭市節(jié)能減排示范管理進入互聯(lián)網(wǎng)時代。

總之，包頭市節(jié)能減排示范城市工作在財政部和國家發(fā)改委的指導(dǎo)下，克服地方資金匹配困難、“五項”指標環(huán)比遞增減排空間不足、示范工作推進困難、長效機制建設(shè)經(jīng)驗不足等問題。兩年來，在以投資促環(huán)保、以發(fā)展促節(jié)能框架下，基本形成了“以政策制度為引領(lǐng)，以項目管理為基礎(chǔ)，以環(huán)保指標為核心，以獎勵資金為杠桿，以部門配合為關(guān)鍵，以信息管理為手段，以機制創(chuàng)新為保障”的包頭示范城市管理運行體系。

作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市財政局

（責任編輯：董麗娟）

Based on Energy-savings and Emission Reduction,Baotou City Building its Long-term Mechanism to Be a Demonstration City

Liu Sumei

The underlying reason to undertake energy savings and emission reduction at demonstration city is to stimulate local and social investment by central government providing them award and allowance.Based on energy savings and emission reduction policy,Baotou city has established robust long-term mechanisms of demonstration city and also formulated a Baotou model in the management&operation system of demonstration city characterized with"policy system as the lead,project management as the base,environmental indicators as the core,reward funds as the leverage,department coordination as the key,information management as the tools and mechanism innovation as the safeguards".

Energy Savings and Emission Reduction;Demonstration City;Long-term Mechanism

F206

A

2096-1391（2017）05-0042-05