陜西省財(cái)政廳課題組

陜西資源型財(cái)政轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究

陜西省財(cái)政廳課題組

在世界能源價(jià)格持續(xù)下滑的背景下，資源優(yōu)勢(shì)在產(chǎn)業(yè)分工體系中的優(yōu)勢(shì)明顯減弱，陜西省經(jīng)濟(jì)依賴資源產(chǎn)業(yè)的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷凸顯。本文在系統(tǒng)分析陜西省資源型財(cái)政特征和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外在資源轉(zhuǎn)型方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出了促進(jìn)陜西省經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的過(guò)程中，必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及轉(zhuǎn)型的思路、目標(biāo)和方向，同時(shí)提出配套相關(guān)財(cái)政金融政策，為資源型財(cái)政轉(zhuǎn)型提供體制機(jī)制保障。

資源型財(cái)政轉(zhuǎn)型財(cái)政金融政策

2003年至2012年，依托資源產(chǎn)業(yè)陜西省經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展的“黃金十年”。“十二五”的后三年，隨著能源價(jià)格持續(xù)下滑，資源優(yōu)勢(shì)在產(chǎn)業(yè)分工體系中的優(yōu)勢(shì)明顯減弱，陜西省經(jīng)濟(jì)高度依賴資源產(chǎn)業(yè)的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷凸顯。在這種背景下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展必須加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

一、陜西省資源型財(cái)政的基本特征

資源型財(cái)政是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政府收入主要以當(dāng)?shù)馗挥械牡V產(chǎn)品、森林等自然資源開(kāi)發(fā)為主，資源型產(chǎn)業(yè)在其整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于重要地位。陜西省礦產(chǎn)資源豐富，分布地區(qū)較廣，特別是煤炭資源，全省67個(gè)縣（市）有煤炭資源，其中延安、榆林、銅川、渭北地區(qū)最為豐富。煤炭的“黃金十年”使得陜西省依托資源開(kāi)發(fā)和深加工的各相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，形成了一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，支持了陜西省經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，也為國(guó)家能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。本文中，我們研究的資源是指不可再生的礦產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，主要選取延安、榆林、銅川三個(gè)市為代表，分析陜西省資源型財(cái)政的基本特征。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴性強(qiáng)

陜西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，對(duì)能源資源依賴性強(qiáng)。從總量看，第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重達(dá)51.5%，而第二產(chǎn)業(yè)中能源化工又占到六成。從經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率看，2010年能源化工拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)43.28%。從重點(diǎn)行業(yè)稅源來(lái)看，煤油氣等能源資源開(kāi)采業(yè)仍為主力稅源，其中2014年煤炭開(kāi)采洗選業(yè)以及石油開(kāi)采業(yè)兩項(xiàng)稅收收入占全省總稅收收入的比重為32.2%。從能源資源富集的地市來(lái)看，2015年，銅川市規(guī)上工業(yè)中煤炭、水泥、鋁業(yè)、電力四大支柱產(chǎn)業(yè)占比73.26%。煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)增加值占GDP的比重為26.6%，其中耀州區(qū)煤炭水泥工業(yè)對(duì)財(cái)政收入貢獻(xiàn)率在70%。延安石油工業(yè)增加值占GDP的42%。2015年榆林能源工業(yè)與非能源工業(yè)產(chǎn)值之比為78.1∶21.9，增加值之比為86.8∶13.2。這些數(shù)據(jù)充分表明銅川、延安、榆林三市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入高度依賴能源資源行業(yè)。

（二）政府收入受資源價(jià)格影響較大

財(cái)政的穩(wěn)定性與資源產(chǎn)品市場(chǎng)行情直接相關(guān)。如2004—2011年，煤氣油價(jià)升量增，以現(xiàn)價(jià)計(jì)征的財(cái)政收入增幅保持在20%以上。2012年始，受國(guó)際能源價(jià)格下滑影響，陜西省工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)開(kāi)始急劇下滑，全省地方財(cái)政收入增幅由2011年的56.56%降至2015年的9.0%，2016年增幅僅為6%。依賴能源產(chǎn)業(yè)的地市財(cái)政同樣如此，受能源價(jià)格影響，以2012年為分水嶺財(cái)政收入增速大幅遞減，銅川和延安增長(zhǎng)率一度為負(fù)（見(jiàn)表1）。

表1 2006年-2015年部分地市財(cái)政收入情況單位：億元

（三）生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

資源富集區(qū)面臨著嚴(yán)重的生態(tài)修復(fù)與空氣污染問(wèn)題。以榆林市2012年產(chǎn)煤3.2億噸、原油1161萬(wàn)噸的規(guī)模測(cè)算，僅開(kāi)采煤炭和石油兩項(xiàng)的環(huán)境代價(jià)達(dá)到241.7億元，是榆林全年地方財(cái)政收入的1.1倍。

（四）長(zhǎng)期單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源型財(cái)政之間容易形成惡性循環(huán)

單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越來(lái)越凸顯，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難度越來(lái)越大，財(cái)政狀況越來(lái)越不穩(wěn)定。一旦資源“坐吃山空”，政府財(cái)政將失去收入來(lái)源，更加無(wú)力支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展難免陷入困境。

二、陜西省資源型財(cái)政存在的問(wèn)題

（一）財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱

陜西省偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了財(cái)源結(jié)構(gòu)對(duì)資源能源行業(yè)的高度依賴。數(shù)據(jù)顯示，2014年，陜西省采礦業(yè)稅收占到全省稅收總量的22.8%，高于全國(guó)平均比重20個(gè)百分點(diǎn)，加上成品油加工業(yè)稅收，占比超過(guò)37%。排名其后的房地產(chǎn)、批發(fā)零售、建筑業(yè)和金融業(yè)等四行業(yè)合計(jì)占比36.6%，仍低于采礦業(yè)及成品油加工業(yè)。雖然近年來(lái)陜西省非能源產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于能源行業(yè)的下滑速度，支撐力不足。2013-2015年，陜西省非能源行業(yè)提供的稅收分別增加149億元、253.8億元、43.4億元，而同期能源行業(yè)稅收分別下降75.7億元、49.7億元、60.8億元，2013年和2014年還可以彌補(bǔ)能源行業(yè)減收，2015年已無(wú)法彌補(bǔ)，致使陜西省稅收收入首次出現(xiàn)整體負(fù)增長(zhǎng)，主要依靠非稅收入增收，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年財(cái)政收入正增長(zhǎng)。而東部沿海地區(qū)等省稅收收入則主要來(lái)自于制造業(yè)、金融、批發(fā)零售等行業(yè)，這部分稅源行業(yè)面寬、稅源相對(duì)穩(wěn)定，因此，這些省份財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)。

表2 2014年全國(guó)部分地區(qū)稅收分行業(yè)占比表單位：%

（二）稅種結(jié)構(gòu)單一，可用財(cái)力不足

增值稅、所得稅這些分享稅種是陜西省稅收收入主要來(lái)源，獨(dú)享稅占比少。2014年，僅增值稅和營(yíng)業(yè)稅這兩項(xiàng)稅收總和占總稅收收入的48.65%，受“營(yíng)改增”的影響，增值稅比重會(huì)進(jìn)一步上升，而財(cái)產(chǎn)稅和所得稅收入逐年降低，這些分享稅種受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素影響非常大，具有不穩(wěn)定性。

（三）非稅收入可挖潛力不足

陜西省是資源省份，與非資源省份相比，能源相關(guān)的非稅收入比較多，“十一五”期間，陜西省非稅收入占比在25%左右，比全國(guó)平均水平高5個(gè)百分點(diǎn)以上。“十二五”期間，由于兩權(quán)價(jià)款收入集中入庫(kù)，以及為彌補(bǔ)稅收增速下降加大非稅收入征管，陜西省非稅收入大幅攀升，2015年占比達(dá)到37.4%，比全國(guó)高12.9個(gè)百分點(diǎn)，位居全國(guó)第三位。12個(gè)市區(qū)中，延安、商洛兩市非稅收入占比超過(guò)50%；107個(gè)縣區(qū)中，15個(gè)縣非稅占比超過(guò)50%，其中9個(gè)縣超過(guò)60%，2016年的情況更加嚴(yán)重，有24個(gè)縣超過(guò)60%。新常態(tài)下，非稅收入成為財(cái)政收入平穩(wěn)增長(zhǎng)的重要來(lái)源，但陜西省可轉(zhuǎn)讓的礦權(quán)越來(lái)越少，并且受市場(chǎng)需求影響，目前礦權(quán)處置難度越來(lái)越大，礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收入在大幅減少。此外，非稅收入具有專項(xiàng)用途，嚴(yán)重影響了地方政府收入的穩(wěn)定性、均衡性、持續(xù)性及自主性。分稅制下，導(dǎo)致這些地區(qū)地方稅收入的規(guī)模和增長(zhǎng)率遠(yuǎn)低于地方經(jīng)濟(jì)對(duì)中央的貢獻(xiàn)度。

（四）財(cái)政民生支出壓力大

民生支出剛性很強(qiáng)，即使在財(cái)政收入增速大幅下降的背景下，重點(diǎn)財(cái)政支出并不會(huì)因?yàn)槭杖牖芈涠迪聛?lái)。在資源價(jià)格上升的黃金時(shí)間，延安、榆林等資源富集區(qū)過(guò)往因?yàn)榭h級(jí)財(cái)政收入較好，導(dǎo)致民生補(bǔ)貼項(xiàng)目多、范圍大、標(biāo)準(zhǔn)高。但近幾年資源價(jià)格持續(xù)下降，給地方造成了不小的壓力。比如2016年1-5月，府谷縣地方財(cái)政收入3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元，僅這一項(xiàng)支出就消耗光了收入。以往承諾的民生政策保障就成了很突出的問(wèn)題。銅川城鄉(xiāng)低保資金投入不足，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，保障性住房財(cái)政配套壓力大。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入仍然不足。銅川市需負(fù)擔(dān)未參保城鎮(zhèn)集體企業(yè)退休人員參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2938萬(wàn)元，此外，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金超出預(yù)算部分及當(dāng)年新增基金支出部分由各地市按一定比例分擔(dān)，每年也需負(fù)擔(dān)1105萬(wàn)元。

（五）資源型企業(yè)國(guó)企比重過(guò)大，企業(yè)活力不足

如銅川煤礦企業(yè)基本歸屬國(guó)有，企業(yè)活力不足，制約了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不管其資源儲(chǔ)藏量和可開(kāi)采量有多大，在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)總有資源枯竭時(shí)刻的到來(lái)，自然資源的不可再生性必然影響到當(dāng)?shù)刎?cái)政的可持續(xù)性。

三、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）陜西省的探索與做法

1.銅川

一是深入分析潛在的文化資源優(yōu)勢(shì)，提出把中醫(yī)藥養(yǎng)生保健產(chǎn)業(yè)作為轉(zhuǎn)型的突破口，挖掘“藥王”文化，發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。二是規(guī)劃建設(shè)了4個(gè)市級(jí)工業(yè)園區(qū)和4個(gè)縣級(jí)工業(yè)園區(qū)，加快推動(dòng)項(xiàng)目聚集，經(jīng)濟(jì)提速轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中董家河循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園積極推行清潔生產(chǎn)，全力打造“煤—電—鋁”聯(lián)產(chǎn)聯(lián)營(yíng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)資源多層次轉(zhuǎn)化增值。三是培育壯大接續(xù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)轉(zhuǎn)型。大力培育發(fā)展裝備制造、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、接續(xù)能源、食品加工、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)等六大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。四是爭(zhēng)取中央和省里支持。2008-2015年，共爭(zhēng)取中央和省里補(bǔ)助資源型城市可持續(xù)發(fā)展財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金20.49億元。

2.榆林

一是關(guān)于煤炭轉(zhuǎn)型升級(jí)的“三化”措施，即“原煤向電力轉(zhuǎn)化、煤電向載能工業(yè)轉(zhuǎn)化、煤油氣巖向化工產(chǎn)品轉(zhuǎn)化”，在強(qiáng)化煤電等傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，注重新型特色產(chǎn)業(yè)培植，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代煤化工、新材料、特色農(nóng)牧業(yè)、特色輕紡、文化旅游五大產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是面對(duì)轉(zhuǎn)型資金制約，榆林金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新，搭建政銀企平臺(tái)，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的政銀企溝通合作機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)貸款，出臺(tái)《榆林市推進(jìn)企業(yè)掛牌上市工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，企業(yè)借助資本市場(chǎng)的力量取得裂變式的快速發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)等多種金融工具，破解資金“瓶頸”。加快信用體系建設(shè)。排查各類金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，嚴(yán)守不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，化解“兩高一?！毙袠I(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)暴露的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）其他省份的探索與實(shí)踐

1.山西

一是爭(zhēng)取中央支持，將山西資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，設(shè)立“山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，加快構(gòu)建省部合作機(jī)制。二是緊抓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。大力開(kāi)發(fā)煤炭伴生資源，從煤中“淘寶”。大力支持科技創(chuàng)新，力求技術(shù)上實(shí)現(xiàn)突破；大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)唱響山西品牌。三是提出要不斷優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，將投資重點(diǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)及民生等領(lǐng)域傾斜。

2.內(nèi)蒙古

一是建構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化為投資方向，大力引進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的加工企業(yè)。抓好能源、化工基地重大項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，規(guī)模化、集群化、鏈條化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。加快發(fā)展新能源、生物制藥、稀土新材料、節(jié)能環(huán)保、電子信息等產(chǎn)業(yè)。二是強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，加快建設(shè)以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。如鄂爾多斯集團(tuán)等。三是深入推進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)呼倫貝爾中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)和滿洲里國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)，積極爭(zhēng)取國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施二連浩特國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)方案，探索設(shè)立邊境自由貿(mào)易區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

（三）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)休斯頓

一是加快石油科技研發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)了相關(guān)的電力、機(jī)械等其他行業(yè)的飛速發(fā)展。二是積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。依靠技術(shù)和資本等基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)一系列措施促進(jìn)科技服務(wù)和醫(yī)療保健等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是積極爭(zhēng)取政府資助以及項(xiàng)目支持，美國(guó)聯(lián)邦政府在休斯敦設(shè)立國(guó)家航天中心，帶動(dòng)了1300多家為“阿波羅計(jì)劃”提供服務(wù)的高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。

2.德國(guó)魯爾區(qū)

一是延長(zhǎng)資源產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)資源型產(chǎn)品深加工，不斷提高產(chǎn)出價(jià)值和收益。對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)加大財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行稅收優(yōu)惠，提升改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是扶植支持新興產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)支持機(jī)械、生物、醫(yī)療、通訊技術(shù)等12個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，打造多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是加強(qiáng)培訓(xùn)。政府提供轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)機(jī)會(huì)給煤炭工人，從而減輕企業(yè)的轉(zhuǎn)型負(fù)擔(dān)。四是加大教育投入。新建的魯爾大學(xué)成為支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的科技研發(fā)基地，并且培養(yǎng)了大量轉(zhuǎn)型適用人才。五是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不斷完善礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資環(huán)境，成功吸引眾多外部企業(yè)和投資者進(jìn)駐該地區(qū)。

3.日本北九州地區(qū)

一是建設(shè)了一批現(xiàn)代工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)行財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策，吸引了日本造船公司、三菱重工等外地企業(yè)入駐。二是制定并頒布《循環(huán)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本法》，通過(guò)立法手段來(lái)保障經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)。三是對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)工人進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)、介紹再就業(yè)，妥善安置職工家屬，保證了社會(huì)的穩(wěn)定。

由國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，資源型經(jīng)濟(jì)地區(qū)轉(zhuǎn)型必須通過(guò)大力發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)來(lái)代替以資源開(kāi)采為核心的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而形成新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。同時(shí)，要通過(guò)不斷加強(qiáng)機(jī)制、體制改革，提高科技創(chuàng)新能力，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全面性的調(diào)整和變革。

四、資源型財(cái)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)思路及政策建議

當(dāng)前，陜西省保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的任務(wù)非常艱巨，加之國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整、資源環(huán)境約束的趨緊，以及中央“去產(chǎn)能”、“去庫(kù)存”、“去杠桿”系列舉措的實(shí)施，資源型城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越嚴(yán)峻，破解“資源詛咒”，帶動(dòng)陜西省走出經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的唯一出路是加快資源型財(cái)政轉(zhuǎn)型。這既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)當(dāng)前能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的迫切需要，是煤炭供求關(guān)系逆轉(zhuǎn)形勢(shì)下陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一出路。

（一）轉(zhuǎn)型思路

全面貫徹十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，遵循“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹“五大發(fā)展”新理念，以“追趕超越”為目標(biāo)，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，努力向產(chǎn)業(yè)鏈中高端邁進(jìn)。全面深化改革，進(jìn)一步大膽探索、攻堅(jiān)克難，推進(jìn)綜合配套改革取得新突破，建立完善支撐資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策體系和體制機(jī)制。

（二）轉(zhuǎn)型目標(biāo)

轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是核心所在。一是延伸產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提高資源綜合利用率。加大資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步升級(jí)，推動(dòng)資源型產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代。加快資源整合和企業(yè)兼并重組，推進(jìn)資源型企業(yè)跨行業(yè)、一體化發(fā)展。二是著力發(fā)展和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。敢于斷腕，較快淘汰落后的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展接續(xù)替代的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，建立資源型產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展機(jī)制。三是健全考核機(jī)制，發(fā)揮激勵(lì)性和約束性機(jī)制作用，對(duì)資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型在用地審批、金融支持等方面，做到該管的管住管好、該放的放開(kāi)放到位。

五、陜西資源型財(cái)政轉(zhuǎn)型的政策建議

（一）加快發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

1.推進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展

能源產(chǎn)業(yè)是陜西省主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)的重要支柱。新常態(tài)下不斷推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)化是資源財(cái)政轉(zhuǎn)型的重要途徑。堅(jiān)持優(yōu)煤、擴(kuò)氣、穩(wěn)油，打造新能源、煤炭深度轉(zhuǎn)化、電力外送三個(gè)增長(zhǎng)點(diǎn)，繼續(xù)穩(wěn)固能源化工產(chǎn)業(yè)的支撐作用。重點(diǎn)建設(shè)榆神、府谷、榆橫、永隴、彬長(zhǎng)、子長(zhǎng)礦區(qū)等轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的配套煤礦，加強(qiáng)陜北老油區(qū)擴(kuò)邊精細(xì)勘探，加大陜北氣田和鎮(zhèn)巴新區(qū)塊勘探開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)建設(shè)神府、榆橫、延安、彬長(zhǎng)四大“西電東送”煤電基地，建設(shè)神華、中煤、華電、陜煤化、延長(zhǎng)、兗礦等一批產(chǎn)業(yè)示范項(xiàng)目，大力促進(jìn)項(xiàng)目向下游的精細(xì)化工延伸，建成全國(guó)重點(diǎn)煤化工基地。不斷加強(qiáng)和提升“十大園區(qū)”、“十大基地”的建設(shè)水平，培育一批資源深加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)集群，帶動(dòng)能源金融貿(mào)易、能源技術(shù)服務(wù)、能源裝備制造等產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

2.實(shí)施工業(yè)強(qiáng)基戰(zhàn)略

陜西省是裝備制造業(yè)大省，底子雄厚，企業(yè)眾多。根據(jù)《中國(guó)制造2025》提出的9項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)和重點(diǎn)，結(jié)合陜西省省情，圍繞能源裝備、新能源汽車、航天、航空、軌道交通、電子信息、機(jī)器人等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的元器件、關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等“四基”發(fā)展需求，聚焦重點(diǎn)方向，組織實(shí)施一批工業(yè)強(qiáng)基示范工程。引導(dǎo)“四基”企業(yè)與整機(jī)企業(yè)、科研院所、高校產(chǎn)需對(duì)接，支持全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新和聯(lián)合攻關(guān)。

3.壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

打造和完善集成電路的設(shè)計(jì)、制造、封裝、測(cè)試產(chǎn)業(yè)鏈，提高北斗導(dǎo)航、網(wǎng)絡(luò)通信、圖像處理領(lǐng)域的芯片設(shè)計(jì)水平，不斷壯大電子級(jí)多晶硅、硅片制造和大直徑單晶爐等配套產(chǎn)業(yè)；壯大物聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體照明、通信、半導(dǎo)體激光、平板顯示等產(chǎn)業(yè)；加快數(shù)字化設(shè)計(jì)、材料、快速成型等技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，面向航空、航天、船舶、汽車、文化創(chuàng)意、醫(yī)療等行業(yè)，推進(jìn)智能制造及3D打印技術(shù)、新裝備、新工藝、新產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化；大力支持楊凌建設(shè)生物醫(yī)藥、生物育種研發(fā)生產(chǎn)基地，支持陜南建設(shè)中藥材種植加工生產(chǎn)基地；大力開(kāi)發(fā)污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)等核心技術(shù)，有效推進(jìn)再生資源回收利用、工業(yè)廢棄物利用等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)改革發(fā)展

全面落實(shí)國(guó)家服務(wù)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展大綱，大力發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)。探索準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，逐步推動(dòng)教育、金融、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域向民企及外資開(kāi)放。搞好試點(diǎn)，推進(jìn)金融、物流、文化、旅游四大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷加快產(chǎn)業(yè)集聚和層次提升。深化監(jiān)管體制改革，要按照“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，提升服務(wù)消費(fèi)的環(huán)境。

5.推進(jìn)文化旅游物流產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展

大力支持西影集團(tuán)和陜文投等龍頭企業(yè)做強(qiáng)，打造華夏文明歷史文化基地；推進(jìn)省級(jí)重大文化項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)資源整合，提升文化園區(qū)發(fā)展水平；推動(dòng)關(guān)中人文旅游、陜北紅色旅游、陜南山水旅游，實(shí)現(xiàn)旅游與科技、文化、信息、金融的深度融合，將陜西省建設(shè)成國(guó)際知名旅游目的地；深化同絲綢之路沿線省區(qū)、國(guó)家和地區(qū)間的旅游合作，共建絲綢之路國(guó)際黃金旅游帶。大力發(fā)展大宗商品物流貿(mào)易、保稅物流等新業(yè)態(tài)，提升西安全國(guó)物流節(jié)點(diǎn)城市輻射帶動(dòng)能力，強(qiáng)化延安、榆林、寶雞、安康等物流節(jié)點(diǎn)綜合服務(wù)功能，打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國(guó)際商貿(mào)物流中心。

（二）配套財(cái)政金融政策，提供體制機(jī)制保障

1.整合財(cái)政資金，支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展

面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速不斷下滑的新常態(tài)，2016年9月陜西省政府出臺(tái)了《工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)21條措施》，陜西省及時(shí)設(shè)立了6大產(chǎn)業(yè)投資基金，總規(guī)模達(dá)到600億元，包含領(lǐng)域覆蓋了能源化工、電子信息、汽車及高端裝備、航空航天、食品醫(yī)藥、新材料6大支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，應(yīng)繼續(xù)整合財(cái)政資金，妥善解決支持企業(yè)發(fā)展財(cái)政資金分散化的問(wèn)題，支持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和節(jié)能減排，推動(dòng)傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)加速折舊，加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改投資的支出力度。完善支持綠色金融發(fā)展的財(cái)稅政策，完善各類擔(dān)保機(jī)制。

2.建立陜西省財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

加大力度創(chuàng)新財(cái)政科技投入機(jī)制，在企業(yè)創(chuàng)新過(guò)程中，完善引導(dǎo)性支持、穩(wěn)定性支持、后補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等方式。推動(dòng)設(shè)立科技創(chuàng)新發(fā)展的各類聯(lián)合基金，實(shí)施科技創(chuàng)新券政策，支持科技型中小微企業(yè)購(gòu)買創(chuàng)新服務(wù)、開(kāi)展技術(shù)合作。

3.設(shè)立財(cái)政穩(wěn)定資金

資源型財(cái)政的特征決定在發(fā)展戰(zhàn)略上要注重可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)期穩(wěn)定性。將礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價(jià)格向好時(shí)期或者資源旺盛時(shí)期產(chǎn)生的“超額”收入以基金形式存儲(chǔ)起來(lái)，以備在礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價(jià)格回落或者資源枯竭時(shí)期用于彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算收入不足。設(shè)立財(cái)政穩(wěn)定基金，不但可以避免非正常的高收入抬高政府財(cái)政支出基數(shù)，又可以在政府財(cái)政發(fā)生困難時(shí)“應(yīng)急”，還可以保障子孫后代“有飯吃”。

4.爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)陜西資源型地區(qū)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金逐年增加

加強(qiáng)政策研究和學(xué)習(xí)，加強(qiáng)與智庫(kù)等機(jī)構(gòu)的交流合作，緊跟中央政策發(fā)展動(dòng)向，爭(zhēng)取中央財(cái)政支持，近期應(yīng)積極申報(bào)PPP示范城市、海綿城市和地下綜合管廊示范城市、新能源汽車推廣、節(jié)能減排補(bǔ)助資金、城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金、中央財(cái)政服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金、財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金等示范城市的工作，借力國(guó)家財(cái)政政策支持推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和總量擴(kuò)張。充分發(fā)揮資金的聚集效能，進(jìn)一步加快陜西經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

5.探索完善財(cái)政金融合作方式

積極探索財(cái)政專項(xiàng)資金存放商業(yè)銀行管理改革，完善助保貸機(jī)制。探索政府性資金、企業(yè)閑置資金和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)投資資金共同組建合作基金組織，將互助性資金專項(xiàng)用于會(huì)員企業(yè)短期融資，幫助企業(yè)獲得銀行“還舊貸新”的“過(guò)橋資金”，做好企業(yè)貸款項(xiàng)目的前期篩選、中期考核、后期評(píng)估工作。

6.強(qiáng)化稅收征管

按照綜合治稅的思路，加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)稅源戶的日常管理，做到工程進(jìn)度與稅款繳納“雙同步”。以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，建設(shè)全省統(tǒng)一的綜合治稅信息平臺(tái)，以部門聯(lián)動(dòng)、綜合管理、源頭控管為主要方式，建立由市縣兩級(jí)政府主導(dǎo)、財(cái)稅部門和有關(guān)單位組成的稅收保障協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)市、縣兩級(jí)涉稅數(shù)據(jù)的共享互通，從而做到依法征稅，應(yīng)收盡收。

7.提升和改善金融服務(wù)

搭建銀、企合作對(duì)接平臺(tái)，加強(qiáng)政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)三方溝通與協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)發(fā)展需求不斷創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，加大面向企業(yè)的信貸支持力度。加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)，大力支持國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)境內(nèi)外上市融資，加快推進(jìn)上市公司資產(chǎn)重組，提高上市公司質(zhì)量和再融資能力。

課題組組長(zhǎng)：蘇新泉

課題組成員：武永義熊圩清周正方明媚

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Resource-based Fiscal Transformation Study of Shaanxi Province

Research Group from Shaanxi Fiscal Department

With the continuous decline of global energy price,the resource advantage in industry division system was obviouslydecreased,the abnormal industrystructure ofShaanxi province whose economydepends heavilyon resource industrybecome clearer.Based on the system discuss and analysis of current resource-based fiscal type of Shaanxi province,the paper introduces the practices and experiences from overseas and domestic during the process of resource transformation,suggests that to maintain and promote the sustainable healthy development of Shaanxi economy,the province should encourage the industry structure transformation as well as its objects,direction and framework.Also at the same time,the paper presents its recommendations on complementary related fiscal and financingpolicies,the systemand mechanismsupportingresource-based fiscal transformation.

Resourced-Based Fiscal System;Transformation;Fiscal and FinancingPolicies

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0027-08