翟仲

囿于南海國(guó)家加入構(gòu)成當(dāng)前國(guó)際海上搜救合作的國(guó)際條約法律體系的各項(xiàng)國(guó)際條約的情況各不相同，以及各國(guó)尚未形成統(tǒng)一的針對(duì)海難搜救合作的區(qū)域性條約的現(xiàn)狀，南海海難搜救合作國(guó)際法律制度面臨著較為嚴(yán)峻的困難亟待解決。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)加快制定南海海難搜救合作區(qū)際性條約和雙邊條約，并堅(jiān)定推進(jìn)南海國(guó)家間的國(guó)際合作。而在這之中，中國(guó)作為在南海海域具有重要地位的大國(guó)，理應(yīng)發(fā)揮積極的作用。

南海海難搜救國(guó)際合作法律制度國(guó)際條約

基于海難事故頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)，南海海域沿岸國(guó)和周邊國(guó)家確有必要就該海域的海難搜救開展國(guó)際合作，從而為該海域的航行安全提供充分的、可靠的救濟(jì)途徑。不過，盡管《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《國(guó)際海上搜尋救助公約》和《國(guó)際海上安全人命公約》等國(guó)際條約構(gòu)成了當(dāng)前國(guó)際海上搜救合作的國(guó)際條約法律體系，并且，南海國(guó)家單獨(dú)或共同加入了上述一項(xiàng)或幾項(xiàng)國(guó)際條約，但是，由于各國(guó)加入上述國(guó)際條約的情況各不相同，并且，在各國(guó)之間也未形成統(tǒng)一的針對(duì)海難搜救合作的區(qū)域性條約，因此，南海海難搜救合作國(guó)際法律制度仍然面臨著較為嚴(yán)峻的困難亟待解決。

一、南海國(guó)家加入國(guó)際條約的情況各不相同

在南海搜救領(lǐng)域，由于南海國(guó)家所參與締結(jié)的國(guó)際條約并不一致，因此國(guó)家間的權(quán)利義務(wù)難以統(tǒng)一。雖然中國(guó)、新加坡、越南、菲律賓、泰國(guó)、印度尼西亞、馬來西亞、柬埔寨八個(gè)國(guó)家是1974年《國(guó)際海上人命安全公約》的締約國(guó)，但泰國(guó)和菲律賓沒有加入該條約的1978年議定書，而泰國(guó)、菲律賓和印度尼西亞三國(guó)不是該條約1988年議定書的加入國(guó)。除此之外，南海沿岸國(guó)中的菲律賓、文萊和馬來西亞并沒有加入1979年《國(guó)際海上搜尋救助公約》，因此也難以受到該條約中具體規(guī)定的約束。南海周邊國(guó)家加入的國(guó)際條約互不一致，使得南海沿岸國(guó)對(duì)于搜救合作的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)等，加劇了南海周邊搜救態(tài)勢(shì)仍舊保持各國(guó)各行其是，缺乏相互配合的局面，影響了區(qū)域間搜救合作水平的提升，同時(shí)也限制了條約在區(qū)域合作實(shí)踐中的具體發(fā)揮。

國(guó)家選擇是否加入條約的權(quán)利是一個(gè)國(guó)家行使主權(quán)的范疇，也是一個(gè)國(guó)家的內(nèi)政問題，因?yàn)閲?guó)際法上并沒有關(guān)于國(guó)家必須加入國(guó)際條約的國(guó)際義務(wù)，因此屬于國(guó)家可以自由處理的事項(xiàng)。非締約國(guó)擁有拒絕加入國(guó)際條約的權(quán)利，任何其他國(guó)家不能干涉，但相關(guān)國(guó)家可以共同制定一項(xiàng)區(qū)際性條約或建立多項(xiàng)雙邊協(xié)定從而代替或進(jìn)一步深化該條約所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，并與該條約的非締約國(guó)一起合作推動(dòng)雙邊或多邊協(xié)定的立法工作。中國(guó)應(yīng)與所有東盟國(guó)家一起加快建立南海搜救合作的區(qū)際性條約，或與南海沿岸國(guó)之間達(dá)成一系列雙邊協(xié)議從而建立地區(qū)性質(zhì)的搜救合作模式，以確保南海沿岸國(guó)之間有一套統(tǒng)一的行動(dòng)模式和操作指南，確保南海國(guó)家之間關(guān)于搜救合作方面的權(quán)利義務(wù)處于一致而對(duì)等的狀態(tài)。

二、缺乏統(tǒng)一的針對(duì)南海海難搜救合作的區(qū)域性條約

2014年“3·8”馬航H370失聯(lián)搜索是中國(guó)首次在境外海域組織的如此遠(yuǎn)距離、大規(guī)模的海上搜救行動(dòng)，事發(fā)海域的周邊國(guó)家也紛紛參與到了本次尋找失事客機(jī)的搜救任務(wù)中。然而，這次搜救合作本質(zhì)上只是一次臨時(shí)合作，因?yàn)槭掳l(fā)地位于印度洋而中國(guó)并沒有締結(jié)相關(guān)搜救協(xié)議，因此導(dǎo)致相關(guān)國(guó)家之間配合不足，各方僅靠信息發(fā)布來協(xié)調(diào)合作，使得搜救工作進(jìn)度緩慢。雖然“3·8”馬航客機(jī)搜救的涉及海域并非南海，但對(duì)于南海搜救合作同樣具有借鑒意義。無機(jī)制下的臨時(shí)合作，無論是從信息通報(bào)、搜救協(xié)調(diào)等方面都暴露了很多不足，如果有搜救合作協(xié)議，無疑可以提高境外搜救的效率，對(duì)于解決一些敏感問題也很關(guān)鍵。

而在南海海域，周邊沿岸國(guó)家并沒有簽訂專門適用于南海搜救合作的區(qū)際國(guó)際協(xié)議，從而極大地延緩了南海搜救合作的發(fā)展進(jìn)程。南海國(guó)家間的區(qū)際國(guó)際協(xié)議，屬于區(qū)際國(guó)際法的范疇。沒有區(qū)際國(guó)際法規(guī)則的支撐，單憑普遍國(guó)際法是很難與地區(qū)實(shí)際情況緊密結(jié)合的，相關(guān)國(guó)家只有通過建立區(qū)際國(guó)際法對(duì)上述問題予以詳盡補(bǔ)充，制定專門適用于本海域開展搜救合作的國(guó)際法規(guī)范，才能夠真正建立屬于本海域搜救合作的具體模式，從而使得搜救合作貼合海域?qū)嶋H，更好地維護(hù)本海域的航行安全與航行秩序。而目前，在南海搜救合作領(lǐng)域中并沒有一項(xiàng)可以專門適用的區(qū)際國(guó)際法，導(dǎo)致南海周邊國(guó)家的海上搜救合作欠缺地區(qū)法律基礎(chǔ)，從而無法適應(yīng)南海地區(qū)巨大的航行安全需求和安全保障需求，不利于地區(qū)的政治穩(wěn)定和經(jīng)貿(mào)發(fā)展。2002年中國(guó)和南海周邊國(guó)家簽署的《南海各方行為宣言》成為了穩(wěn)定南海國(guó)際秩序的基石，然而對(duì)于該文件的效力問題，學(xué)者們的觀點(diǎn)不一致，有學(xué)者認(rèn)為其不屬于法律文件，而只是南中國(guó)海有關(guān)國(guó)家間的政治承諾書，有的學(xué)者認(rèn)為此宣言是兼具政治與法律性質(zhì)的文件，從而屬于國(guó)際法規(guī)范。不僅如此，該文件也并未涉及國(guó)家間在搜救合作領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，因此《南海各方行為宣言》不能規(guī)范南海各國(guó)間具體的搜救合作，只有通過簽訂有關(guān)海上搜救合作的國(guó)際法協(xié)議才能夠從根本上促進(jìn)當(dāng)事國(guó)之間的海上搜救合作。而在雙邊條約和區(qū)際性條約的比較中，雙邊條約僅局限于條約簽訂方，而且多項(xiàng)雙邊條約的存在又加劇搜救合作問題的復(fù)雜性，難以促進(jìn)南海搜救資源的整合與合作水平的提升，因此區(qū)際性條約最能夠規(guī)范海域搜救的整體情況，進(jìn)而全面提升南海搜救各國(guó)的搜救能力水平。

三、加快制定南海海難搜救合作區(qū)際性條約和雙邊條約

國(guó)際社會(huì)有兩種關(guān)于閉海和半閉海國(guó)家的海上搜救合作模式：一種是簽訂單一條約型，如黑海國(guó)家間簽訂的《黑海沿岸國(guó)關(guān)于海上搜尋與救助服務(wù)的合作協(xié)議》；另一種是簽訂多種雙邊協(xié)定型，譬如波羅的海周邊國(guó)家和地中海周邊國(guó)家間就以多項(xiàng)雙邊協(xié)議共同建立起海域的搜救秩序。前者是建立區(qū)際國(guó)際法，而后者則是以多項(xiàng)雙邊協(xié)定共同建立區(qū)域秩序。論效力性和統(tǒng)一性，肯定是建立區(qū)際國(guó)際條約最具規(guī)范力度。建立南海搜救合作的區(qū)際國(guó)際條約最能夠統(tǒng)一南海沿岸國(guó)各方的搜救行動(dòng)，方便搜救活動(dòng)的聯(lián)合開展，進(jìn)而提高南海海域整體的海上搜救水平。而且，區(qū)際國(guó)際條約也是調(diào)整區(qū)域關(guān)系的大方向、大趨勢(shì)所在，因此建立區(qū)際國(guó)際法應(yīng)該是區(qū)域間國(guó)家共同努力的合作方向。然而，由于建立區(qū)域國(guó)際法的要求太高、成本太高，短期之內(nèi)難以迅速實(shí)現(xiàn)。尤其是南海海域被多個(gè)沿岸國(guó)家所包圍，且相互之間缺乏信任基礎(chǔ)，又有領(lǐng)土糾紛懸而未決，因此難以就搜救合作于短期內(nèi)迅速達(dá)成一致。可采取漸進(jìn)式辦法，先以簽訂雙邊協(xié)定的方式確立南海部分海域的搜救合作制度，進(jìn)而系統(tǒng)整合建立統(tǒng)一的搜救合作規(guī)范；也可以先建立宏觀的區(qū)際國(guó)際法規(guī)范，進(jìn)而通過雙邊協(xié)議補(bǔ)充區(qū)際國(guó)際法中未具體規(guī)定的內(nèi)容。但無論采取何種形式，都需要南海周邊國(guó)家改變目前無動(dòng)于衷的姿態(tài)，盡快完善南海搜救合作的國(guó)際法制度建設(shè)，早日簽訂南海搜救合作的國(guó)際法協(xié)議。

目前在涉及南海搜救合作的雙邊國(guó)際協(xié)議中，比較有代表性的是中國(guó)和越南在2003年簽訂的《中國(guó)防城港至越南下龍灣高速客輪線搜尋救助合作協(xié)議》，從而為中越海上搜救合作甚至南海沿海國(guó)家間的海上搜救合作機(jī)制提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。在條約的基礎(chǔ)上，雙方的海上搜救相關(guān)部門也進(jìn)行了高層次互訪、交流和合作，從而為雙邊搜救合作奠定基礎(chǔ)。在2006年12月廣西海上搜救中心組織代表團(tuán)赴越南，與越南海防、廣寧省等海上搜救機(jī)構(gòu)就中越雙方北部灣海上搜救區(qū)域性協(xié)作問題廣泛交換了意見，形成了會(huì)議紀(jì)要，建立了海上搜救通信聯(lián)系和行動(dòng)協(xié)作渠道。中國(guó)和越南通過簽訂雙邊協(xié)定的方式為雙邊搜救合作建立扎實(shí)牢固的法律基礎(chǔ)，進(jìn)而有效地整合了北部灣地區(qū)的搜救力量和搜救資源，共同促進(jìn)了海域搜救工作效率的提升。雙邊協(xié)議的效力僅限于雙方當(dāng)事國(guó)之間，只有雙方國(guó)家參與條約的制定，因此無論是從協(xié)調(diào)難度還是從規(guī)范水平上看，簽訂雙邊條約的難度都要比簽訂多邊協(xié)議要小得多，因此更加適用于多方利益存在嚴(yán)重分歧，達(dá)不成一致意見的情形。目前波羅的海和地中海沿岸國(guó)家采取的是以多項(xiàng)雙邊協(xié)定建立海域搜救合作的模式，也是受制于海域沿岸國(guó)眾多，難以達(dá)成統(tǒng)一意見的情況。因此，似乎先從簽訂雙邊協(xié)議出發(fā)，盡快建立南海地區(qū)搜救合作秩序較為符合南海海域各國(guó)的實(shí)際利益。但是，多項(xiàng)雙邊協(xié)定會(huì)破壞區(qū)域規(guī)則的協(xié)調(diào)一致性，難以促成區(qū)域內(nèi)達(dá)成統(tǒng)一的國(guó)際法規(guī)則，且程序繁瑣，協(xié)調(diào)成本極高，不利于南海海域搜救合作的規(guī)范統(tǒng)一。尤其對(duì)于中國(guó)這種被海洋鄰國(guó)所環(huán)繞的國(guó)家，若紛紛與海洋鄰國(guó)簽訂雙邊協(xié)議規(guī)范海上搜救秩序，不僅成本極大，代價(jià)極高，而且若多項(xiàng)雙邊條約之間存在沖突，則更為加劇了問題的復(fù)雜性。因此，雙邊協(xié)定可以作為建立區(qū)際搜救合作條約的奠基石或補(bǔ)充條款，但建立區(qū)際條約最為符合地區(qū)各國(guó)的根本利益，而且建立區(qū)際國(guó)際法也是國(guó)際法發(fā)展的大方向所在，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在大力推動(dòng)建立南海搜救合作的雙邊條約和區(qū)際條約的同時(shí)，正確處理好雙邊條約和區(qū)際條約二者之間的關(guān)系，并結(jié)合二者的優(yōu)劣做出系統(tǒng)安排。

四、堅(jiān)定推進(jìn)南海國(guó)家間的國(guó)際合作

南海搜救離不開南海沿岸各國(guó)的參與，中國(guó)應(yīng)大力推動(dòng)國(guó)際交流合作，進(jìn)而為南海國(guó)家共同簽訂搜救合作條約鋪平道路。建立雙邊乃至多邊合作條約的進(jìn)程不是一蹴而就的，需要當(dāng)事國(guó)之間建立起相互信任的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)在如下領(lǐng)域堅(jiān)定不移地推進(jìn)國(guó)際合作，構(gòu)建南海諸國(guó)間穩(wěn)定而可靠的信賴關(guān)系。具體而言：

其一，以目前南海地區(qū)的合作機(jī)制為基礎(chǔ)，通過多邊談判與協(xié)商推動(dòng)搜救合作建設(shè)。中國(guó)可依據(jù)目前已成熟的“中國(guó)—東盟海事磋商機(jī)制”和中國(guó)與東盟“10+1”交通部長(zhǎng)會(huì)議加強(qiáng)與南海沿岸國(guó)之間的聯(lián)系互動(dòng)。其二，確立海上搜救合作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與搜救責(zé)任區(qū)域的劃分。雖然受海域劃界的影響，難以將搜救區(qū)域的劃分工作落實(shí)到實(shí)處，但劃分搜救區(qū)域是加強(qiáng)海上合作必不可少的中心環(huán)節(jié)。對(duì)此，應(yīng)堅(jiān)持1979年《國(guó)際海上搜尋救助公約》中關(guān)于搜救責(zé)任區(qū)劃分時(shí)“不涉及也不影響劃界”的原則，盡可能將海上搜救排除在海域劃界爭(zhēng)端之外。其三，加強(qiáng)人員交流與能力培訓(xùn)制度，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。可以展開相關(guān)技術(shù)合作與執(zhí)法能力培訓(xùn)，在增進(jìn)相互了解的同時(shí)提高南海周邊國(guó)家的搜救能力，符合南海各方的根本利益。其四，與南海周邊國(guó)家定期開展常規(guī)搜救演習(xí)。定期開展搜救演習(xí)能夠在實(shí)踐中促進(jìn)南海沿岸國(guó)之間的相互協(xié)調(diào)和配合，也是檢驗(yàn)?zāi)虾：Ｓ蛩丫群献餍实淖罴哑脚_(tái)。其五，完善搜救基金制度建設(shè)。在2011年的東亞峰會(huì)上，我國(guó)提出設(shè)立30億元的“中國(guó)—東盟海上合作基金”，為開展南海搜救合作提供了相當(dāng)可觀的資金保障。

五、結(jié)語

針對(duì)當(dāng)前南海海難搜救合作國(guó)際法律制度所面臨的嚴(yán)峻困難，中國(guó)作為在該海域具有重要地位的大國(guó)，理應(yīng)發(fā)揮積極的作用。2002年，中國(guó)與東盟共同簽訂《南海各方行為宣言》，為南海地區(qū)發(fā)展互利共贏的合作關(guān)系奠定基礎(chǔ)。在《南海各方行為宣言》的框架下，中國(guó)又與東盟國(guó)家建立了“中國(guó)—東盟海事磋商機(jī)制”，制定了《落實(shí)中國(guó)—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃》，并一致同意加強(qiáng)落實(shí)“《南海各方行為宣言》高官會(huì)議”，為構(gòu)建南海海難搜救合作機(jī)制創(chuàng)造了良好的條件。

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