田博

全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是我國的立法機(jī)關(guān)。本文首先概述我國立法機(jī)關(guān)審查監(jiān)督政府預(yù)算的現(xiàn)狀，說明進(jìn)一步加強(qiáng)我國立法機(jī)關(guān)審查和監(jiān)督權(quán)的必要性，其次介紹西方發(fā)達(dá)國家預(yù)算監(jiān)督體制的特點(diǎn)，最后借鑒國外監(jiān)督的有益經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情提出加強(qiáng)我國立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督的建議。

立法機(jī)關(guān)社會監(jiān)督政府預(yù)算法制建設(shè)

一、前言

從1994年我國頒布《中華人民共和國預(yù)算法》到2014年通過修訂《預(yù)算法》以來，我國在立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算審查和監(jiān)督的法律依據(jù)方面有了很大的進(jìn)步，但在實踐過程中仍然存在著諸多問題。加強(qiáng)我國立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算的審查和監(jiān)督是全面實現(xiàn)依法治國的重要舉措，也是我國預(yù)算民主制度的重要體現(xiàn)。

二、我國立法機(jī)關(guān)審查和監(jiān)督政府預(yù)算的現(xiàn)狀

法律是立法機(jī)關(guān)行使職權(quán)的基礎(chǔ)和保障。2014年新《預(yù)算法》的頒布為我國立法機(jī)關(guān)行使審查和監(jiān)督權(quán)提供了更為具體的法律保障，法律制度得到完善，但實際操作過程中也存在著諸多問題：

1.立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督素質(zhì)和專業(yè)能力較低

人大代表本應(yīng)代表人民利益，為人民發(fā)聲，但實際情況是部分全國人大代表只為自身利益發(fā)聲或者選擇不發(fā)聲。趙曉力在《論全國人大代表的構(gòu)成》中寫道：“三十多年來全國人大代表的構(gòu)成逐漸形成兩個特色：一是代表團(tuán)中的‘官員主導(dǎo)，表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的比例很高；第二是‘精英化傾向，表現(xiàn)為基層代表特別是一線工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表的比例減少”。據(jù)統(tǒng)計，2015年兩會結(jié)束后至今，在一年的時間之內(nèi)，共計30名全國人大代表因涉嫌違紀(jì)違法主動辭去或被罷免代表資格。由此可見全國人大代表的專業(yè)水平。

2.社會公眾參與監(jiān)督度較低，政府預(yù)算信息的公開透明度不高

在官方網(wǎng)站上很難找到政府具體的、細(xì)化的預(yù)算公開信息，大部分只是粗略的收入、支出項目，看不到具體的金額和用途，而且社會公眾對預(yù)算相關(guān)知識不夠了解，進(jìn)而導(dǎo)致了公眾參與監(jiān)督的積極性、主動性較低。多層次、全方位的預(yù)算監(jiān)督體系仍待進(jìn)一步建立。

3.預(yù)算編制的全面性、完整性的規(guī)定仍不夠細(xì)化和完善。

預(yù)算編制的完整、統(tǒng)一是實施有效的預(yù)算審查監(jiān)督的重要前提和基礎(chǔ)，與全面預(yù)算審查監(jiān)督是相輔相成的。我國新《預(yù)算法》雖然取得了重大進(jìn)步，但對于我國的政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算來說，其具體的編制、執(zhí)行和實施步驟在法律層面仍然形同空白。

三、發(fā)達(dá)國家預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的特點(diǎn)

西方發(fā)達(dá)國家長期以來對預(yù)算約束的研究是漸進(jìn)和積極主動的，其研究成果通過不斷的改革形成了較為完善的、規(guī)范的預(yù)算約束機(jī)制，這使得發(fā)達(dá)國家的政府預(yù)算制度在執(zhí)行中具有較高的效率。發(fā)達(dá)國家的預(yù)算監(jiān)督是權(quán)力分立與制衡的生動實踐，也是民主政治不可或缺的重要元素。通過立法設(shè)計、制度完善、組織建構(gòu)等，預(yù)算監(jiān)督實現(xiàn)著效益最大化，這些對于我國有不少可借鑒之處。

1.預(yù)算監(jiān)督法制化程度較高

發(fā)達(dá)國家屬于法治國家，以法律形式明確規(guī)定了預(yù)算監(jiān)督制度，普遍形成了以憲法為首的、完備的多層次的預(yù)算監(jiān)督法律體系。其中一個層次就是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。憲法規(guī)定預(yù)算和決算必須提交立法機(jī)關(guān)審批，并向社會公布，而且立法機(jī)關(guān)對預(yù)算有質(zhì)疑、修改、否定的權(quán)力。還有專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及社會公眾的監(jiān)督。

2.政府預(yù)算信息的公開、透明度較高

在發(fā)達(dá)國家，政府預(yù)算活動公開、透明運(yùn)行幾乎是通行的慣例。重視政府預(yù)算的公開性和透明度，實質(zhì)上就是尊重公眾的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。發(fā)達(dá)國家政府為了樹立信譽(yù)，把公布預(yù)算信息作為政府的一項法律義務(wù)，對政府公布什么、何時公布、向誰公布等做出了明確的法律規(guī)定。發(fā)達(dá)國家還規(guī)定了公眾獲取信息的權(quán)利。

3.預(yù)算監(jiān)督貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程

發(fā)達(dá)國家的政府預(yù)算，無論縣長、市長還是州長甚至總統(tǒng)，都要為本級政府總收入和總支出制定總目標(biāo)。發(fā)達(dá)國家多數(shù)編制滾動預(yù)算或中期規(guī)劃，進(jìn)行收支預(yù)測，政府預(yù)算實行跨年度約束。除此之外，預(yù)算編制以及論證時間長，從時間上保證了預(yù)算過程的規(guī)范化。例如，法國議會從每年10月份的第1周開始討論預(yù)算案，直到12月份；議會審議預(yù)算的時間有3個多月。

四、加強(qiáng)我國立法機(jī)關(guān)對政府預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督的措施

1.提高政府預(yù)算信息透明度，普及預(yù)算知識，引導(dǎo)公民參與預(yù)算，強(qiáng)化公民的社會監(jiān)督意識

政府預(yù)算信息應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步具體化、細(xì)化，各環(huán)節(jié)的信息應(yīng)當(dāng)公開透明，主動接受公民監(jiān)督，讓公民知道每一筆錢的金額、用途，而不是僅僅給出被簡化的預(yù)算信息。同時還應(yīng)該加強(qiáng)公民對預(yù)算知識的了解，提高公民的監(jiān)督積極性、主動性。巴西率先實行的參與式預(yù)算在提高行政績效和政治民主方面發(fā)揮了重要作用，我國可以通過實行參與式預(yù)算將公民吸納進(jìn)決策過程。在這種直接的、自愿和普遍參與的民主過程中，人們能夠平等討論政府預(yù)算，更有利于提高公民的社會監(jiān)督意識和學(xué)習(xí)能力，培養(yǎng)積極公民。

2.加強(qiáng)我國法制建設(shè)，進(jìn)一步完善、細(xì)化我國預(yù)算編制，補(bǔ)充預(yù)算法律責(zé)任種類規(guī)定

雖然我國與預(yù)算相關(guān)的各種法律法規(guī)越來越完善，但是制定是一回事，執(zhí)行卻是另一回事。應(yīng)當(dāng)加深預(yù)算法律制度的程度，加大依法執(zhí)行力度。同時進(jìn)一步細(xì)化各類預(yù)算編制的具體程序和規(guī)則，延長預(yù)算編制周期，為立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查和監(jiān)督提供法制基礎(chǔ)和保障。應(yīng)當(dāng)明確預(yù)算法律責(zé)任追究實施主體、追究機(jī)制程序方面的規(guī)定，保證預(yù)算法律責(zé)任追究的落實。我國新《預(yù)算法》存在預(yù)算違法行為法律責(zé)任追究尤其是行政法律責(zé)任追究無從落實的制度性、體制性風(fēng)險。

3.建全方位、多層次的預(yù)算監(jiān)督體系，提高立法機(jī)關(guān)專業(yè)技能，實現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對預(yù)算全過程的立法監(jiān)督

立法監(jiān)督是人大對政府預(yù)算全方位審查監(jiān)督中的重要一環(huán)。只有健全和完善了財政、預(yù)算等方面的法律法規(guī)，減少對政府部門立法的空白授權(quán)，才有可能切實實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督等嚴(yán)格依法進(jìn)行，才有可能保障實現(xiàn)人民大眾的利益最大化。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉杰，孫元波.提高人大對政府預(yù)算審查監(jiān)督有效性的策略分析.財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2011（12）.

[2]徐超.論預(yù)算行為與我國《預(yù)算法》的修改.河北大學(xué).

[3]但鋒，尚鵬.增強(qiáng)我國預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的若干思考[J].會計之友，2011（18）.

[4]1994年《中華人民共和國預(yù)算法》及2014年修正之后的《預(yù)算法》.

[5]陳家剛.參與式預(yù)算的理論與實踐[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2007（2）.

[6]陳美.基于整體性治理的澳大利亞信息政策研究[J].情報理論與實踐，2013（36）.