何佳艷

5月18日，由財(cái)政部、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)和中信集團(tuán)聯(lián)合主辦的“‘中國PPP良好實(shí)踐國際研討會暨‘中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院成立大會”在京舉行。研討會上，來自國家有關(guān)部委、地方財(cái)政部門、國際多邊雙邊機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、高校和科研院所、企業(yè)等各界精英圍繞中國PPP改革實(shí)踐、深化PPP發(fā)展共識、PPP國際合作等進(jìn)行了深入探討。

中國PPP

發(fā)展道路正在形成

財(cái)政部于2013年底開始展開對PPP模式的推廣工作，并于2014年發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，該文件被認(rèn)為是我國PPP改革的總動員。

“2013年是中國PPP的初級發(fā)展階段，PPP以分散管理、簡單融資為主，還沒有推進(jìn)政府管理方式的轉(zhuǎn)變；2014年是治理方式的轉(zhuǎn)變，但2014年的改革到現(xiàn)在，我個(gè)人認(rèn)為是PPP探索階段。我國始于2014年的新一輪PPP改革是一次體制機(jī)制變革，重塑了政府、市場、公眾的多元治理關(guān)系。三年來，中國PPP改革取得了很大的成績?！?在“中國PPP良好實(shí)踐”國際研討會上，財(cái)政部政府和社會資本合作中心主任焦小平表示，實(shí)踐表明符合中國實(shí)際的PPP發(fā)展道路正在形成。

焦小平表示，2013年底以來，財(cái)政部按照系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)的思路，堅(jiān)持物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全生命周期管理的核心要義，遵循依法合規(guī)、重諾履約、風(fēng)險(xiǎn)防范的原則，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新預(yù)算管理、整合社會資源的目標(biāo)，把握政府與市場、傳統(tǒng)與創(chuàng)新、財(cái)政與金融的關(guān)系，會同有關(guān)部門，在頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目示范、政策支持等方面開展了大量的工作。目前PPP已覆蓋能源、交通、水利、環(huán)保、市政、農(nóng)業(yè)、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育等19個(gè)國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。根據(jù)財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計(jì)，已通過物有所值定量評價(jià)的335個(gè)PPP示范項(xiàng)目，比傳統(tǒng)投融資方式減少投資1267億元，平均每個(gè)項(xiàng)目減少3.8億元。

世界銀行常務(wù)副行長楊少林補(bǔ)充表示，截至2017年3月，中國中央政府PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫已登記了12000多個(gè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)投資總額達(dá)10億美元。

與可量化指標(biāo)相比，更艱難同時(shí)也有著更長期影響的則是制度建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)。焦小平在談及PPP時(shí)更著眼于政策和法規(guī)框架：“PPP三年的改革成效可以從三方面來總結(jié)：第一是建立了一套‘五位一體的制度框架；第二是按照統(tǒng)一大市場的建設(shè)，中國建立了比較規(guī)范的PPP市場；第三，PPP在當(dāng)前改革中發(fā)揮了改革尖兵的作用，甚至帶動了行政體制改革和財(cái)政體制改革、投融資體制改革?！?/p>

目前我國PPP法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)“五位一體”的制度框架已初步建立。在法律、政策層面，與過去中央出臺50條意見或60條意見、地方參考執(zhí)行的模式不同，這輪深化改革更強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)。未來更多的改革將以中央重大決策為基點(diǎn)，中央是設(shè)計(jì)師，部委則應(yīng)該做一個(gè)盡職的工程師，像具體的工作人員則應(yīng)該做一個(gè)很好的工匠，把中央的頂層設(shè)計(jì)變成一個(gè)實(shí)際成果落地?！八?，我們在PPP的設(shè)計(jì)中，在傳統(tǒng)的路徑之外，加大了政策和法規(guī)的建設(shè)。預(yù)算法、政府采購法包括PPP條例的制定，都在緊鑼密鼓地制定中?！苯剐∑酵嘎丁?/p>

在操作層面，國務(wù)院發(fā)布了一系列激勵(lì)和規(guī)范的機(jī)制，更關(guān)鍵的是指導(dǎo)PPP怎么可操作、可執(zhí)行。首先要有操作指南，改革路徑明確、節(jié)點(diǎn)明確、流程順暢。其次，PPP的改革是政企間平等的合作，所有改革的基點(diǎn)是合同的管理。就合同的管理而言，國家相關(guān)部委發(fā)布了合同指南，而且下一步會發(fā)出一些標(biāo)準(zhǔn)文本。

在管理層面，焦小平認(rèn)為，PPP是一個(gè)精確化的管理，是按照績效分配不是簡單的資金融通，所以對績效產(chǎn)出和績效付費(fèi)必須要有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，目前來說我們的標(biāo)準(zhǔn)體系還比較弱。

“正因?yàn)檫@一套從宏觀到中觀到微觀的操作體系，才保證一個(gè)很好的理念、很好的思想、很好的戰(zhàn)略能最終落地。”焦小平說。

在統(tǒng)一大市場建設(shè)方面，焦小平認(rèn)為，通過三年的建設(shè)，中國PPP市場初步形成了格局，并已成為全球最大的PPP市場。就行業(yè)分布來說，目前PPP已經(jīng)覆蓋到19個(gè)行業(yè)，更重要的是，城鎮(zhèn)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的新的實(shí)踐打破了過去PPP條款的束縛，帶來了觀念的思辨、管理方式的思辨。就地區(qū)分布來說，中部地區(qū)追趕發(fā)展地區(qū)發(fā)展得比較快。

在引領(lǐng)政府財(cái)政體制改革方面，焦小平認(rèn)為，PPP是一個(gè)改革工具不是簡單的融資工具，和以前的改革最大的區(qū)別是PPP不僅是市場化的融資手段，還是政府治理模式的改革，是公共服務(wù)供給方式新的解決方案。從目前來說PPP改革是走在前面的，是改革的尖兵，其他的改革也保護(hù)了它、推動了它，反過來PPP改革又拉動了其他的改革。例如PPP推動“放管服”改革落地生根。“如果法治政府、信用政府建設(shè)不到位，社會資本不敢也不會與政府進(jìn)行長達(dá)20-30年的投資合作?！苯剐∑椒Q。

PPP有一個(gè)核心的價(jià)值觀，物有所值，這個(gè)概念在財(cái)政系統(tǒng)來說就是少花錢多辦事，辦好事。盡管在3年時(shí)間里，大多PPP項(xiàng)目仍處于初期階段，但是“物有所值”，這個(gè)核心觀念始終是重中之重。焦小平透露，目前從物有所值的簡單定量分析來看，財(cái)政部項(xiàng)目庫中目前最后招標(biāo)的采購價(jià)比規(guī)劃項(xiàng)目平均每個(gè)項(xiàng)目節(jié)省3.8億元，傳統(tǒng)項(xiàng)目最終決算價(jià)和當(dāng)時(shí)的規(guī)劃至少差40%。

而在上海的一個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，這樣的“物有所值”已經(jīng)有所體現(xiàn)。焦小平表示，根據(jù)上海市委書記介紹，借助PPP項(xiàng)目，該市一個(gè)污水處理廠僅僅在建造環(huán)節(jié)即節(jié)省投資超過20%，如果考慮到其他周期的成本節(jié)省，效果將會更加明顯。

以結(jié)果為導(dǎo)向的PPP模式還促進(jìn)了公共服務(wù)供給集約化、規(guī)?；希行Ы鉀Q了過去“條塊分割、分散推進(jìn)”成本高、效率低、不協(xié)調(diào)等問題，市場催生出一些新的商業(yè)模式，如全區(qū)域、全流域環(huán)境綜合治理、園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等項(xiàng)目。

此外，PPP改革還促進(jìn)資本市場的創(chuàng)新和發(fā)展。焦小平表示，PPP入庫項(xiàng)目14.6萬億，落地2.9萬億，存量還很大，目前資本市場中PPP的份額上升很快。

風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制待完善

2017年之后是PPP的規(guī)范完善階段。談成績之余，PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的各種問題也引人深思。

作為社會資本方的代表，中國政企合作投資基金公司總經(jīng)理劉隆文直指PPP項(xiàng)目過程中的三大“不規(guī)范”：一是以民股持債問題為代表的融資環(huán)節(jié)不規(guī)范，這背后不僅反映權(quán)益界定不清晰，更暴露出項(xiàng)目參與者僅把PPP視為一次融資，而在一定程度上漠視后續(xù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)；二是重建設(shè)輕運(yùn)營的項(xiàng)目經(jīng)營不規(guī)范，這極易導(dǎo)致項(xiàng)目轟轟烈烈開始，悄無聲息終止，背離了項(xiàng)目建設(shè)的應(yīng)有之義；三是PPP上位法暫時(shí)缺失的制度不規(guī)范，導(dǎo)致“九龍治水”，各部門、各機(jī)構(gòu)相互掣肘，影響項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營效率。

中國交通建設(shè)股份有限公司執(zhí)行董事傅俊元認(rèn)為，政府履約能力問題、參與主體中企業(yè)淪為最大風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者、項(xiàng)目惡性競爭導(dǎo)致的收益回報(bào)低、融資渠道單一、項(xiàng)目經(jīng)營年限設(shè)置不合理等問題，都將限制PPP的經(jīng)營效率，同時(shí)也降低企業(yè)的參與熱情。

焦小平也指出，目前各種打著PPP旗號搞固定回報(bào)、明股實(shí)債、回購安排等變相融資，社會資本不參與運(yùn)營或缺少績效考核變相搞BT項(xiàng)目等不規(guī)范現(xiàn)象依然存在，市場存在“劣幣驅(qū)逐良幣”的風(fēng)險(xiǎn)。他認(rèn)為，規(guī)范完善、控制風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前的重要任務(wù)，要解決這些問題，一是要?jiǎng)?chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)并重，以PPP進(jìn)行政府兜底的融資必須遏制住；二是通過建立立法體系、制度體系，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，制定市場規(guī)則；三是把成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為一種日常的管理經(jīng)驗(yàn)；四是政府要把“放管服”永遠(yuǎn)放到第一位，如果市場環(huán)境不優(yōu)化，PPP不可能持續(xù)發(fā)展。

中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長白景明表示，PPP絕對不是一種融資行為，既不是政府向社會資本融資，也不能理解成社會資本向政府融資，不是互相套錢的概念，它是一種聯(lián)合投資，風(fēng)險(xiǎn)要共擔(dān)；第二政府和社會資本合作，必須是一種平等的合作，絕不是單方面的投資行為。

聯(lián)合國副秘書長、UNESCAP執(zhí)行秘書Shamshad Akhtar指出，PPP的推進(jìn)過程中有三個(gè)領(lǐng)域需要關(guān)注。首先，政府須建立完善的立法環(huán)境，通過PPP相關(guān)政策制度建設(shè)，推動社會資本參與。其次，要不斷優(yōu)化完善PPP項(xiàng)目篩選方式，并為其提供優(yōu)先支持。第三，PPP推進(jìn)過程中要提升治理水平，堅(jiān)持透明原則，促進(jìn)良性競爭，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。