王雪梅

改革開放以來，伴隨著市場經濟的發(fā)展與完善，政府自身的改革從理念到職能再到行動多位一體地推進。就其本質而言，政府改革是為打造一個現代化政府，加快轉變政府職能，不斷提高行政效能。從計劃經濟到市場經濟再到經濟新常態(tài)，現代化政府的建設已經基本完成。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！睂⑼七M國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現代化事業(yè)來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。[1]由此可見，在國家治理現代化語境中，政府現代化不僅是應有之義，也是治理主體現代化的主要組成部分。從宏觀角度而言，國家治理現代化要求治理主體現代化，實現治理主體間相互協(xié)作的體系，并實現治理體系的互聯(lián)互通和現代化。從微觀角度而言，國家治理現代化要求治理主體內部運行機制也要現代化，就現代政府而言，要求政府職能實現方式和運行方式的現代化。由此可見，“放管服”改革不僅是政府自我革命，也是國家治理體系現代化的應有之義，其目的就是實現政府治理體系和能力的現代化。

一、“放管服”改革的內涵

“放管服”改革是全面深化改革特別是供給側結構性改革的重要內容，是轉變政府職能的重要抓手，是促進雙創(chuàng)的重要舉措，也是推進經濟體制改革、處理好政府和市場關系的關鍵所在。[2]2017年3月5日，李克強總理作政府工作報告時指出，“圍繞處理好政府和市場關系這一經濟體制改革的核心問題，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革”?！胺拧敝饕负喺艡?，著眼點在于合理劃分政府、市場與社會的權力邊界，實現治理主體良性互動與協(xié)作治理；“管”是指方管結合，著眼點在于政府治理效度的把握與權衡，以公平和正義實現治理主體權力與客體權利的對等；“服”是指優(yōu)化服務改革，著眼點在于政府現代化治理理念與方式應用，以效率為核心實現良治與善治的統(tǒng)一。

由此可見，“放管服”改革是國家治理現代化在政府層面的貫徹與實施，是政府以“放”為核心，以“管”為抓手，以“服”為支撐的體系化、系統(tǒng)化改革?！胺殴芊备母锊皇呛唵蔚恼畽C構改革，也不是政府權力損益的“加減法”，而是政府以整體性眼光審視政府運作機理，實現從機構、權力、理念三位一體的改革。在經濟新常態(tài)下，“放管服”改革的特定意義在于實現“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，降低制度性交易成本，以供給側結構性改革的理念實現政府治理現代化的創(chuàng)新。

二、“放管服”改革的維度

從國家治理體系現代化的角度審視“放管服”改革，可以清晰地辨明此項改革是從理念、價值與技術的維度系統(tǒng)推進的。“放管服”改革從政府職能維度進行了細分，但從理念、價值與技術的維度可以將“放管服”三者由分而合的分析，更有利于我們整體性看待此項改革。理念是一種改革的設計初衷與遵循，保證改革沿著正確的方向和方式推進；價值是改革的訴求與倫理邊界，實現良治與善治的有機統(tǒng)一；技術是改革的具體實現方式，保證改革的可塑性與可達性。

（一）協(xié)同治理的維度

協(xié)同治理理論是一門新興的交叉理論，它的兩個理論基礎是作為自然科學的協(xié)同論和作為社會科學的治理理論。協(xié)同治理，簡單來講，就是在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結構的過程。[3]在經濟新常態(tài)中，治理的主體日益多元化，治理結構也從權威型向扁平型轉變，這就要求政府治理必須適應形勢變化，強化各個治理主體的協(xié)同治理。“放管服”改革實際上就是政府從協(xié)同治理維度上一次變革，更加強調各個治理主體的協(xié)同，形成協(xié)同治理優(yōu)勢和比較治理優(yōu)勢。首先，“放管服”改革強調政府、市場與社會的協(xié)同治理，不僅要考慮行政審批事項的改革，也要考慮市場與社會給政府權力的轉接能力和承接能力；其次，“放管服”改革強調“公平監(jiān)管”、“綜合監(jiān)管”與“審慎監(jiān)管”的均衡，明晰政府“監(jiān)管者”角色定位，切實讓市場在資源配置中起到決定性作用，真正從治理的角度適度發(fā)揮著政府職能；再次，“放管服”改革強調實現政府服務理念、服務技術與服務效率的協(xié)同，既能保證政府“做正確的事”，又能保證政府“正確的做事”。

由此可見，“放管服”改革作為一個系統(tǒng)，也分為整體性與局部性的協(xié)同，這不是協(xié)作治理上的意義，而是協(xié)同治理上的意義，是從結構角度調適治理效度和治理能力，使政府能有效回應外在的變化，優(yōu)化治理體系，提升治理能力。

（二）行政倫理的維度

討論行政倫理問題不能從原則出發(fā)，而應從現實出發(fā)。真正的行政倫理問題不是那些正確的好聽的口號，而是如何處理現實行政倫理關系中必然發(fā)生的矛盾和沖突，如何走出行政主體的行為選擇所面臨的倫理取向的兩難境地。[4]“放管服”改革所言的簡政，不是減政，放權也不是放任權力，如何平衡“放管服”之間的關系，既需要制度的保障，也需要行政倫理的約束。行政倫理是政府行為應遵循的準則與規(guī)范體系，其功能在于有效調節(jié)、規(guī)范和引導政府行為，促進政府目標的實現，行政倫理必須尋找到合理的價值基礎。[5]在“放管服”改革過程中，簡政放權的“公開透明”、政府監(jiān)管的“公平正義”以及公共服務的“高效”都是此次改革的價值訴求，即行政倫理的基本遵循。通過“放管服”的改革，政府權力能夠公開透明運行，做到公平正義地監(jiān)管，實現公共服務的高效供給。這種行政倫理邏輯性嵌入此項改革的設計之中，并一以貫之地在改革中實現，從而使行政倫理從軟約束層面向行政行為約束層面無縫隙地銜接和實現。

（三）技術理性的維度

“放管服”改革不僅要關注行政倫理等價值性，也要關注技術性理性。人類的存在和發(fā)展離不開技術，也離不開指導人類技術實踐活動的技術理性。技術實踐是一個動態(tài)歷史過程，因而技術理性也是動態(tài)發(fā)展的。[6]現階段，“互聯(lián)網+”、大數據、VR智能等新技術被廣泛應用到公共治理之中，“放管服”改革如何應用好新技術也是此次改革的重點環(huán)節(jié)。就技術理性維度而言，“放管服”改革對于新技術的應用必須建立在公共利益的維護上，并以政府治理的現代化為目標。在改革過程中，“互聯(lián)網+”的主體應該是政府，著眼點在于如何發(fā)揮好政府職能，為服務客體提供便捷、透明的服務，不應過于強調互聯(lián)網技術本身的作用而本末倒置。同時，大數據的應用不是簡單的采集，更應該放在數據的開發(fā)利用上，建立以政務、監(jiān)管、服務為中心的數據分析體系，為改革的推進提供數據支撐。

三、“放管服”改革的路徑

本屆政府成立以來，連續(xù)5年，一以貫之地推進“放管服”改革，轉變政府職能，處理好政府、市場與社會的關系。在具體路徑上，“放管服”改革將政府職能結構的內在協(xié)同治理與政府與其他治理主體的協(xié)作治理相結合，實現內部治理與外部治理雙效提升。

（一）簡政放權，實現政府、市場與社會的協(xié)作治理

“放管服”改革中，如何厘定政府、市場與社會的權力邊界是核心問題，如何正確度量市場和社會對政府權力的轉移承接能力是重點問題。首先，政府要建立簡政放權評估機制，明晰權力下放的必要性和可承載性，確保政府不專權、不擅權、不濫權，也要保證權力不真空、不落空，確保基層治理主體對轉移的權力接得住、管得好；其次，政府要深化行政審批制度改革，以激發(fā)市場活力為目標，進一步清理行政審批項目，保留的審批事項要全部納入全國統(tǒng)一的投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實行“一站式”網上審批，大幅縮短審批流程和審批時間，推進投資審批提速。再次，政府要強化政務公開力度，堅持“公開為常態(tài)，不公開為例外”，爭取實現政務處理全流程信息公開，加大政府信息數據開放力度，除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私的外，都應向社會開放。

（二）監(jiān)管創(chuàng)新，促進社會的公平與正義

在經濟新常態(tài)下，新經濟主體和經濟力量涌現，分享經濟成為大眾創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的熱點行業(yè)，亟需政府創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立與新經濟和新業(yè)態(tài)相適應的監(jiān)管模式和方式。首先，政府要創(chuàng)新社會誠信體系的監(jiān)管方式，建立各行各業(yè)信用信息互聯(lián)互通和交換共享的網絡平臺，促進各類社會主體的信用狀況公開透明、可查可核，實現多部門、跨地域、跨領域信息聯(lián)享、信用聯(lián)評、守信聯(lián)獎、失信聯(lián)懲的共享機制。其次，政府要以“互聯(lián)網+”的思維，利用大數據技術，創(chuàng)新監(jiān)管方式和技術，建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動響應和協(xié)作機制，實現違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認，消除監(jiān)管盲點，降低執(zhí)法成本。再次，政府要明確監(jiān)管重點，審慎監(jiān)管，注重知識產權、行業(yè)準入等方面的監(jiān)管，依法嚴厲打擊侵犯知識產權、制售假冒偽劣商品等行為，完善知識產權保護措施，防止劣幣驅逐良幣，營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境，在同規(guī)則、同待遇、降門檻上下功夫，做到凡是法律法規(guī)未明確禁止的，一律允許各類市場主體進入。

（三）優(yōu)化服務，建立高效的公共服務供給體系

實現服務型政府目標的基本途徑是政府創(chuàng)新。政府創(chuàng)新是在不斷積累的基礎上的新發(fā)現和新創(chuàng)造，包括理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。只有通過政府創(chuàng)新，才能實現服務型政府的目標，才能最終建成服務型政府。[7]“放管服”改革的核心就是政府創(chuàng)新，實現公共服務供給的體系化和系統(tǒng)化，以滿足經濟社會發(fā)展的需求和公眾的需要。因此，嚴格意義上，“放管服”改革也是一場供給側結構性改革，是基于需求的供給創(chuàng)新。首先，提高公共服務供給效率，堅持均等化、?；尽⑵栈菪?、可持續(xù)，加快完善基本公共服務體系，大幅放開服務業(yè)市場，促進民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、健身等服務業(yè)和文化體育等產業(yè)健康發(fā)展，多渠道提高公共服務共建能力和共享水平，滿足群眾多層次、多樣化公共服務需求。其次，建設“互聯(lián)網+政務服務”，建立網上辦事大廳，打造政務服務“一張網”，簡化服務流程，創(chuàng)新服務方式，對企業(yè)和群眾辦事實行“一口受理”、全程服務。再次，積極利用大數據技術，抓緊制定政府部門間數據信息共享實施方案，明確共享平臺、標準、目錄、管理、責任等要求，打破“信息孤島”和數據壁壘，實現數據信息互聯(lián)互通和充分共享，建設高效運行的服務型政府。

“放管服”改革復合經濟體制改革與行政體制改革的雙重內容，并以服務于供給側結構性改革為指向，支撐和推動我國改革的深入和發(fā)展。然而，“放管服”改革的系統(tǒng)推進，不僅在于整合融通和技術應用，更要突破部門利益和行為習慣進行頂層謀劃，是更大層面的治理決策問題。當前“放管服”改革進入深水區(qū)，一個突出問題就是打破政府部門的條塊式分割、地域、層級和部門限制，為政府業(yè)務流程的重組和優(yōu)化提供全新的平臺，要對政府部門間的、政府與社會間的關系進行重新整合，在政府與社會間構建一種新型的合作關系，依靠政府機構間及政府與公私部門間的協(xié)調與整合提高行政效率，打造一個具有包容性的政府，使得提供更完備、全面、無邊界的整體性治理成為可能。[8]

參考文獻：

[1]俞可平.沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化[J].求是，2014（08）：5.

[2]中國政府網.李克強在滬主持召開深化“放管服”改革座談會[EB/OL].http：//www.gov.cn/premier/2016-11/22/content_ 5136200.htm，2016-11-22.

[3]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014，（01）：138.

[4]劉可風.論中國行政倫理問題及其實質[J].武漢大學學報（人文科學版），2003，（03）：295.

[5]王家峰.公共利益：公共倫理的價值基礎[J].倫理學研究，2006，（03）：80.

[6]易顯飛.技術理性的歷史進路[J].東北大學學報（社會科學版），2009，（04）：292.

[7]謝慶奎.服務型政府建設的基本途徑：政府創(chuàng)新[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2005，（01）：126-132.

[8]人民網.張定安：關于深化“放管服”改革工作的幾點思考？[EB/OL].2016年09月01日.

作 者：重慶市大足區(qū)儲備糧有限責任公司黨委書記

責任編輯：張 波