■ 鄭春榮／文

右翼民粹主義影響下的歐洲一體化會(huì)走向何方？

■ 鄭春榮／文

歐盟成員國(guó)內(nèi)右翼民粹力量的高漲對(duì)歐洲一體化造成嚴(yán)重沖擊，英國(guó)之所以能夠公投脫歐很大程度上也是受到右翼民粹主義的影響。英國(guó)公投脫歐后，歐盟啟動(dòng)了布拉迪斯拉發(fā)進(jìn)程，旨在對(duì)歐洲一體化進(jìn)程進(jìn)行反思。但總體上看，歐盟成員國(guó)所能確定的行動(dòng)共識(shí)非常有限。展望未來(lái)，歐盟只有切實(shí)傾聽(tīng)民眾的聲音，回應(yīng)民眾的訴求，才能逐漸消除民粹主義滋生的土壤，使歐洲一體化得以持續(xù)發(fā)展。

2017年是歐洲的大選年，也是關(guān)系歐盟命運(yùn)之年。鑒于歐盟內(nèi)右翼民粹政黨的普遍崛起，人們擔(dān)心荷蘭、法國(guó)和德國(guó)的大選中是否會(huì)飛出又一個(gè)“黑天鵝”。如今，荷蘭和法國(guó)大選有驚無(wú)險(xiǎn)，加之預(yù)計(jì)在2017年9月24日的德國(guó)大選中，右翼民粹政黨不可能攪起大的波瀾。因此，有人認(rèn)為，歐盟可以繼續(xù)像以往那樣“混日子”。但事實(shí)上，歐盟只是逃過(guò)了一個(gè)大的劫難，其面臨的諸多問(wèn)題并未消失，右翼民粹勢(shì)力依然在積聚能量，不排除將來(lái)某一天會(huì)卷土重來(lái)。為此，歐盟仍然需要尋找解決現(xiàn)存的內(nèi)外安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等方面問(wèn)題的良方。“多速歐洲”的設(shè)想雖然能使一些想要在某些政策領(lǐng)域推進(jìn)一體化的國(guó)家，擺脫個(gè)別國(guó)家的羈絆和阻撓，率先前行，但也會(huì)給歐盟帶來(lái)更加復(fù)雜、不透明以及與民眾疏離等問(wèn)題。

歐盟內(nèi)右翼民粹主義力量的影響

近十年來(lái)，歐盟遭遇一系列前所未有的挑戰(zhàn)。從歐債危機(jī)到難民危機(jī)、暴恐危機(jī)，再到英國(guó)脫歐等，不一而足。每一場(chǎng)危機(jī)都足以威脅歐盟的團(tuán)結(jié)，它們的疊加使歐盟的存續(xù)遭到前所未有的挑戰(zhàn)。

在這些危機(jī)的持續(xù)沖擊下，歐盟內(nèi)的疑歐乃至反歐情緒日益高漲，歐盟不再被視為解決問(wèn)題的方案，反而成了問(wèn)題的源頭。正是在這樣的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知和情緒宣泄下，2016年6月23日的英國(guó)脫歐公投以脫歐派獲得51.9%的微弱多數(shù)險(xiǎn)勝。在脫歐派力量中，右翼民粹的英國(guó)獨(dú)立黨無(wú)疑起到了推波助瀾的作用，它所提出的反對(duì)外來(lái)移民以及退出歐盟的主張，迎合了那些實(shí)際上或臆想中未能從歐洲一體化進(jìn)程中獲益的底層“小人物”的呼聲。

從政策主張上看，歐盟其他國(guó)家右翼民粹政黨和英國(guó)獨(dú)立黨并無(wú)二致。它們一般也持反移民，尤其是反伊斯蘭的立場(chǎng)，要求效仿英國(guó)就是否留在歐盟內(nèi)舉行全民公投。在英國(guó)政壇，受制于自身選舉體制（單選區(qū)多數(shù)制），英國(guó)獨(dú)立黨力量微小。然而，歐盟其他國(guó)家卻有著右翼民粹政黨上臺(tái)執(zhí)政并將其反歐主張轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)政策與行動(dòng)的可能性。也正因?yàn)槿绱?，?duì)于2017年早些時(shí)候舉行的荷蘭大選和法國(guó)大選，歐盟內(nèi)的擁歐人士繃緊了神經(jīng)。

最終，擁歐派可謂有驚無(wú)險(xiǎn)地成功過(guò)關(guān)。但是，如果就此斷言右翼民粹政黨已經(jīng)是強(qiáng)弩之末，無(wú)疑為時(shí)過(guò)早。在2017年3月15日的荷蘭大選中，現(xiàn)任首相呂特所在的自由民主人民黨勝選，在150席的下議院中占據(jù)33席。而選前頗被看好的維爾德斯領(lǐng)導(dǎo)下的右翼民粹的自由黨則只得到20席。但是，必須看到，自由黨的得票率比上屆增加了5席，如今成為議會(huì)內(nèi)最大的反對(duì)黨。它的走強(qiáng)不僅使得荷蘭組閣形勢(shì)變得更為復(fù)雜，而且也會(huì)成為荷蘭新政府執(zhí)政更大的牽制力量。在法國(guó)，極右的國(guó)民陣線(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人瑪麗娜·勒龐雖然在第二輪總統(tǒng)對(duì)決中敗給了“非左非右”的“前進(jìn)”運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人伊曼紐爾·馬克龍，但其在第二輪投票中35%的支持率遠(yuǎn)好于其父親在2002年時(shí)的表現(xiàn)（18%）。目前，馬克龍所在的中間派還面臨著能否在6月的議會(huì)選舉中贏(yíng)得多數(shù)的考驗(yàn)。畢竟剛剛成立一年的“前進(jìn)”運(yùn)動(dòng)根基尚淺。無(wú)論如何，從法國(guó)總統(tǒng)兩輪選舉過(guò)程來(lái)看，法國(guó)社會(huì)較之以往更為分裂。由此，如果呂特尚待艱難組成的聯(lián)合政府施政不力，抑或如果馬克龍不能掌握實(shí)權(quán)推動(dòng)改革或改革不力，那么，右翼民粹政黨就會(huì)在下屆選舉中卷土重來(lái)。而且，為了獲得更多選民的支持，避免遭到主流政黨的集體封殺，一些極右翼或右翼民粹政黨也在謀求回歸現(xiàn)實(shí)政治，將其政策主張適度向中間靠攏。例如，勒龐近年來(lái)就在竭力使國(guó)民陣線(xiàn)“去妖魔化”，以使自身在選民中變得更具吸引力。在主流政黨方面，為了重新贏(yíng)回被右翼民粹政黨籠絡(luò)的“抗議選民”，它們也在或多或少地右傾。例如，荷蘭首相呂特之所以能夠勝選，是因?yàn)樗诖筮x的最后階段巧妙地利用荷蘭與土耳其的外交糾紛，表現(xiàn)出不同于以往的強(qiáng)硬態(tài)度，贏(yíng)回了一些保守選民的選票。但這樣的復(fù)制右翼民粹政黨立場(chǎng)的做法是否每次都能奏效，值得懷疑。因?yàn)橹髁髡h復(fù)制右翼民粹政黨的立場(chǎng)，也會(huì)被認(rèn)為是對(duì)右翼民粹政黨立場(chǎng)合理性的確認(rèn)，反而可能會(huì)促使選民投票給這一立場(chǎng)的原版持有者?？傊?，歐盟內(nèi)右翼民粹主義力量的這一波沖擊只是暫告一段落，它們遠(yuǎn)未就此歸于沉寂。

5月15日，德國(guó)總理默克爾（右）和法國(guó)新當(dāng)選總統(tǒng)馬克龍?jiān)诘聡?guó)柏林總理府向記者揮手致意。雙方圍繞兩國(guó)關(guān)系、歐盟未來(lái)發(fā)展等問(wèn)題展開(kāi)會(huì)晤，并在會(huì)談后表示將制定歐盟中長(zhǎng)期發(fā)展路線(xiàn)圖，并愿為推進(jìn)歐盟改革突破現(xiàn)行歐盟條約。

英國(guó)公投脫歐后歐盟的主要行動(dòng)領(lǐng)域

英國(guó)公投選擇脫歐后，余下的歐盟27國(guó)需要與英國(guó)舉行脫歐談判。在英國(guó)于2017年3月29日觸發(fā)《里斯本條約》第50條并啟動(dòng)脫歐程序后，在4月29日舉行的歐洲理事會(huì)“英國(guó)退歐事務(wù)”特別峰會(huì)上，歐盟27國(guó)出奇的團(tuán)結(jié)，短短數(shù)分鐘內(nèi)就“歐洲理事會(huì)英國(guó)退歐談判指導(dǎo)原則”達(dá)成了一致。但與此同時(shí)，歐盟27國(guó)必須對(duì)英國(guó)公投脫歐的原因做出反應(yīng)，以避免英國(guó)脫歐產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致更多國(guó)家退出歐盟。與在應(yīng)對(duì)英國(guó)脫歐談判上的“團(tuán)結(jié)一致”形成鮮明對(duì)比的是，歐盟27國(guó)在未來(lái)的行動(dòng)領(lǐng)域上卻只能尋求“最小共識(shí)”。

早在2016年6月29日，歐盟27國(guó)就舉行了首次非正式會(huì)議，決定啟動(dòng)一個(gè)政治反思期。各國(guó)都贊成在不修訂歐盟條約的前提下，針對(duì)當(dāng)前危機(jī)背景下歐盟公民的關(guān)切與憂(yōu)慮，實(shí)施改革。在非正式會(huì)議后發(fā)表的聲明中，各國(guó)確定的優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域包括：保障歐盟（內(nèi)外）安全、就業(yè)和增長(zhǎng)，尤其要為年輕人創(chuàng)造一個(gè)更美好的未來(lái)。

有關(guān)歐盟未來(lái)的討論在同年9月16日的布拉迪斯拉發(fā)非正式會(huì)議上有所延續(xù)。會(huì)后通過(guò)的《布拉迪斯拉發(fā)聲明》再次象征性地顯示了歐盟27國(guó)的團(tuán)結(jié)，但也明確表示，尤其要改善與歐盟公民的溝通，并把歐盟公民的關(guān)切置于中心地位。與此同時(shí)，要堅(jiān)決抵制激進(jìn)或民粹政治力量所鼓吹的簡(jiǎn)單化的解決方案。會(huì)上通過(guò)的《布拉迪斯拉發(fā)路線(xiàn)圖》也把行動(dòng)重點(diǎn)放在移民控制與外部邊界保護(hù)、內(nèi)部安全保障與反恐以及外部安全與防務(wù)的增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展以及改善年輕人的機(jī)遇等方面。但是，路線(xiàn)圖中所包含的具體措施非常有限。正因?yàn)槿绱?，本?yīng)彰顯團(tuán)結(jié)的峰會(huì)傳遞出不和諧的聲音：一方面，意大利總理嚴(yán)厲批評(píng)峰會(huì)的步子過(guò)小，要求歐盟與非洲國(guó)家也簽署類(lèi)似歐盟—土耳其協(xié)議之類(lèi)的文件，另外，意大利反對(duì)歐盟所推行的財(cái)政緊縮政策；另一方面，以匈牙利為首的維謝格拉德集團(tuán)四國(guó)也認(rèn)為峰會(huì)并不成功，因?yàn)闅W盟并未改變其迄今的移民政策。它們?cè)谝环莨餐暶髦蟹磳?duì)歐盟強(qiáng)制攤派難民，主張?jiān)谝泼裾呱弦胍环N“靈活的”團(tuán)結(jié)性。

2017年2月3日，在馬耳他首都瓦萊塔舉行的歐盟非正式峰會(huì)圍繞歐盟未來(lái)和移民危機(jī)管控問(wèn)題等進(jìn)行了討論。歐盟（包括英國(guó)）在移民管控問(wèn)題上體現(xiàn)出了難得的一致，通過(guò)了包含“十點(diǎn)計(jì)劃”的《馬耳他宣言》，重點(diǎn)是加強(qiáng)與利比亞的合作，以應(yīng)對(duì)經(jīng)地中海中線(xiàn)涌向意大利的難民潮。但是，在有關(guān)歐盟未來(lái)的討論環(huán)節(jié)，歐盟27國(guó)主要在為3月25日舉行的《羅馬條約》簽署60周年慶典做準(zhǔn)備，并未就如何實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)的團(tuán)結(jié)提出系統(tǒng)的政策或方案。

從2016年9月啟動(dòng)布拉迪斯拉發(fā)進(jìn)程到2017年3月的羅馬峰會(huì)，這一政治反思進(jìn)程暫告一段落。從這一進(jìn)程來(lái)看，歐盟27國(guó)能夠達(dá)成一致的行動(dòng)領(lǐng)域主要集中在歐盟外部邊界管控和反恐等議題上。例如，2016年10月歐盟設(shè)立了歐洲邊境與海岸警衛(wèi)署，緊接著在12月該署就啟動(dòng)了快速反應(yīng)部隊(duì)。但是，在難民政策和經(jīng)濟(jì)重振的方式方法等方面，歐盟內(nèi)仍然存在著顯著分歧：在難民政策上，主張自愿接收難民的東歐國(guó)家與主張難民分?jǐn)偟奈鳉W國(guó)家之間有分歧；在經(jīng)濟(jì)政策上，主張財(cái)政擴(kuò)張的南歐國(guó)家與主張財(cái)政緊縮的北歐國(guó)家之間有分歧。

雖然歐盟27國(guó)對(duì)歐盟當(dāng)前存在的問(wèn)題有著比較清醒的認(rèn)識(shí)，但正是由于上述分歧的存在，歐盟各國(guó)之間所能確定的行動(dòng)共識(shí)是非常有限的。目前歐盟仍然在“小修小補(bǔ)”。但是，歐盟的政治精英也清醒地認(rèn)識(shí)到，這樣“混日子”無(wú)法解決歐盟內(nèi)存在的深層次問(wèn)題。因此，他們也在試圖回答關(guān)于歐盟未來(lái)發(fā)展方向的根本性問(wèn)題。

“多速歐洲”的可行性

按照歐盟27國(guó)的計(jì)劃，到2017年3月25日慶?！读_馬條約》簽署60周年的時(shí)候，要為有關(guān)歐盟未來(lái)走向的政治反思畫(huà)上一個(gè)句號(hào)。臨近這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2017年3月1日，歐盟委員會(huì)主席容克提交了一份英國(guó)脫歐后《歐盟的未來(lái)白皮書(shū)》，進(jìn)一步推動(dòng)各國(guó)圍繞這個(gè)方向性問(wèn)題展開(kāi)討論。白皮書(shū)并未提出一個(gè)明確的歐盟未來(lái)方案，而是勾畫(huà)了五種設(shè)想供討論：從退回到單一市場(chǎng)，或是只專(zhuān)注某些特定政策領(lǐng)域的一體化，到延續(xù)目前“小步走”的路徑，再到“多速歐洲”，直到在所有政策領(lǐng)域推進(jìn)一體化。白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)，這五種設(shè)想并沒(méi)有窮盡所有的可能性。而且，它們相互之間并不排斥，而是彼此之間有重合。因此，容克表示歐盟的未來(lái)可能是某種“第六選項(xiàng)”。

事實(shí)上，在上述方案中，德法兩國(guó)明確表達(dá)了對(duì)“多速歐洲”方案的推崇。德國(guó)總理默克爾在英國(guó)公投脫歐后，曾一度反對(duì)就選擇“更多歐洲”一體化還是“更少歐洲”一體化而展開(kāi)老生常談式的爭(zhēng)論。相反，她主張談?wù)撘粋€(gè)“更為成功的歐洲”。但是，到瓦萊塔歐盟峰會(huì)時(shí)，默克爾顯然改變了其原有立場(chǎng)，開(kāi)始主張要考慮到歐盟各國(guó)不同的一體化程度，允許一些國(guó)家在某些政策領(lǐng)域先行一步。

與此相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是，對(duì)于“多速歐洲”的方案，一些東歐國(guó)家表達(dá)了疑慮。它們擔(dān)心西歐國(guó)家“闊步向前”，會(huì)使自身被邊緣化，淪落為二等成員國(guó)。為了消除這些國(guó)家的抵觸情緒，3月25日發(fā)布的《羅馬宣言》中雖然包含了“多速歐洲”的表述，但是相關(guān)表述的前后添加了許多“限定”條件。例如，宣言特別強(qiáng)調(diào)“只有在必要時(shí)”才會(huì)這樣推進(jìn)，而且這將在歐盟條約框架內(nèi)實(shí)施，任何國(guó)家都可以在未來(lái)某個(gè)時(shí)刻加入進(jìn)來(lái)。

但是，這樣的“粉飾”并不能換回東歐國(guó)家對(duì)“多速歐洲”設(shè)想的支持。匈牙利和波蘭等國(guó)政府事實(shí)上認(rèn)為歐盟未來(lái)應(yīng)退回到一個(gè)更具政府間特征的聯(lián)盟。換言之，歐盟應(yīng)“去一體化”到某些它能提供高效解決方案的政策領(lǐng)域，而在其他政策領(lǐng)域，則應(yīng)將管轄權(quán)歸還給各成員國(guó)。

另一個(gè)更為根本的問(wèn)題是，“多速歐洲”能否成為歐盟走出當(dāng)前困境的良方？對(duì)此，人們無(wú)法得出簡(jiǎn)單的判斷。一方面，“多速歐洲”并非新生事物，而是歐盟內(nèi)的既有實(shí)踐。無(wú)論是歐元區(qū)還是申根區(qū)，都是一個(gè)“意愿者聯(lián)盟”。而且，在其他政策領(lǐng)域（如歐盟專(zhuān)利法領(lǐng)域），也有一些國(guó)家利用歐盟條約中的“增強(qiáng)合作”機(jī)制率先前行的范例。

和以往實(shí)踐有所區(qū)別的是，過(guò)去“多速歐洲”只是被視為例外情況下的不得已的選擇，而如今“多速歐洲”則被作為歐盟走出困境的出路寫(xiě)入了《羅馬宣言》之中。由此，“多速歐洲”設(shè)想被賦予了更為重要的意義。

目前，德法等國(guó)也已確定了一些可以或急需通過(guò)“多速歐洲”機(jī)制來(lái)推進(jìn)一體化的領(lǐng)域，如防務(wù)一體化。在曾經(jīng)揚(yáng)言北約已經(jīng)過(guò)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后，歐盟在推進(jìn)獨(dú)立安全與防務(wù)政策上的必要性和緊迫性顯著上升。

但另一方面，“多速歐洲”在使歐洲一體化不至于受阻于個(gè)別國(guó)家的同時(shí)，也會(huì)使得本已架構(gòu)非常復(fù)雜不透明的歐盟變得更加難以為歐盟普通民眾所理解，由此歐盟便無(wú)法實(shí)現(xiàn)更加貼近公民的目標(biāo)。有鑒于此，雖然德法等歐盟核心國(guó)家未來(lái)在“多速歐洲”的旗幟下，擁有更大的合法性充當(dāng)歐洲一體化的先鋒，但在實(shí)踐中，它們?nèi)匀粫?huì)慎重推進(jìn)“多速歐洲”。畢竟對(duì)它們而言，“多速歐洲”只是一個(gè)擺脫個(gè)別國(guó)家羈絆或裹挾的手段，而非它們所想要的歐洲一體化目的本身。

歐洲一體化仍將蜿蜒前行

歐洲一體化迄今給歐洲帶來(lái)了巨大的成就，不只是建立了單一內(nèi)部市場(chǎng)，最重要的是給歐洲帶來(lái)了60年的和平與穩(wěn)定。然而，從一開(kāi)始，歐盟成員國(guó)就對(duì)歐洲一體化的目標(biāo)與途徑存在爭(zhēng)議。隨著歐盟不斷擴(kuò)大，內(nèi)部異質(zhì)性不斷增加，成員國(guó)之間的這種分歧日益增多。因此，歐盟迄今的發(fā)展過(guò)程表明，一體化很少是直線(xiàn)型的，相反，經(jīng)常是反應(yīng)式的，是危機(jī)驅(qū)動(dòng)型的。

雖然歐盟此次遇到的危機(jī)是前所未有的，史無(wú)前例地出現(xiàn)了英國(guó)脫歐這樣的“去一體化”現(xiàn)象。但是，人們依然不能無(wú)視的是，歐盟在應(yīng)對(duì)自身內(nèi)部的諸多危機(jī)過(guò)程中，也在以“小修小補(bǔ)”的形式小步前行。只是這些“小修小補(bǔ)”能否重新贏(yíng)得民眾對(duì)歐盟的信心，是值得懷疑的。因此，總體而言，歐盟并未改變其蜿蜒前行的基本特征，只是這一次的起伏比以往都要大。

在逃過(guò)了法國(guó)大選極右翼政黨上臺(tái)并導(dǎo)致歐盟瓦解的劫難之后，歐盟獲得了喘息的機(jī)會(huì)。隨著擁歐的馬克龍?jiān)诜▏?guó)當(dāng)選總統(tǒng)，歐盟內(nèi)重拾重振德法軸心、推進(jìn)一體化的希望。但是，必須看到，馬克龍的一些主張（例如，他要求歐元區(qū)有自己的預(yù)算、財(cái)政部長(zhǎng)和議會(huì)，以及要求實(shí)施大型投資計(jì)劃、引入專(zhuān)門(mén)的共同體稅和歐元債券等），并未得到德國(guó)默克爾政府的積極響應(yīng)。但是不能排除，未來(lái)德國(guó)和法國(guó)在相關(guān)議題上的立場(chǎng)相互靠攏的可能性。這種情形更可能在2017年9月24日德國(guó)聯(lián)邦議院選舉之后發(fā)生。畢竟，德國(guó)需要一個(gè)強(qiáng)有力的法國(guó)，作為德國(guó)的伙伴，來(lái)攜手推進(jìn)歐洲一體化，無(wú)論是以集體“小步前行”的方式，還是“多速歐洲”的方式。

歐盟在《羅馬宣言》中為自己確立了明確的發(fā)展目標(biāo)，這就是要致力于實(shí)現(xiàn)一個(gè)更加安全的歐洲，一個(gè)富裕和可持續(xù)的歐洲，一個(gè)擁有社會(huì)福利的歐洲和一個(gè)在世界上更為強(qiáng)大的歐洲。歐盟也指出了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的前提條件，這尤其包括要傾聽(tīng)民眾的聲音并回應(yīng)其訴求。如果未來(lái)能夠做到這一點(diǎn)，那么歐盟就能在很大程度上消除民粹主義滋生的土壤，或至少能擁有更為強(qiáng)大的復(fù)原力，來(lái)應(yīng)對(duì)疑歐和反歐勢(shì)力有朝一日再次興風(fēng)作浪。

（作者系同濟(jì)大學(xué)德國(guó)問(wèn)題研究所/歐盟研究所所長(zhǎng)，教授）

（責(zé)任編輯：張凱）

10.19422/j.cnki.ddsj.2017.06.008