張世君+趙佳慧

金融爭議解決機制內(nèi)涵及特點

金融爭議，又稱金融糾紛，系指在金融商品交易與金融服務過程中所產(chǎn)生的各類民商事糾紛。根據(jù)不同標準，金融爭議可以細化為不同的類別，如依據(jù)爭議主體不同，可分為金融機構(gòu)間的爭議、金融機構(gòu)與非金融業(yè)法人間的爭議，以及金融機構(gòu)與自然人（金融消費者）之間的爭議；依據(jù)金融機構(gòu)所處行業(yè)的不同，可分為銀行業(yè)爭議、保險業(yè)爭議以及證券業(yè)爭議等。本文所指的金融爭議主要是指金融機構(gòu)與金融消費者之間因購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務所產(chǎn)生的糾紛。當前，隨著我國金融市場的發(fā)展，各類新型金融產(chǎn)品和金融服務層出不窮，大量金融糾紛也隨之涌現(xiàn)。如何能夠快速、有效地解決金融爭議，最大程度保障金融消費者利益，同時也維護我國金融市場健康穩(wěn)定，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

目前，就爭議處理機制的公正程度和法律效力而言，比較合適的有兩類，即訴訟與仲裁。就前者而言，其不足是顯然的。首先，訴訟程序耗時長、成本高。金融業(yè)發(fā)展日新月異，市場變化較為頻繁，金融爭議的處理效率將直接影響到市場的穩(wěn)健與高效。而法院對于案件的受理、審理、判決需要遵循訴訟流程，審理期限相對較久，成本較高。其次，司法訴訟中，金融消費者往往要承擔較多的舉證責任。而金融消費者所掌握的信息和專業(yè)知識均有限，過重的舉證責任使消費者尋求救濟之路變得異常崎嶇。最后，審判人員的專業(yè)知識普遍欠缺。雖然我國各地紛紛組建金融審判庭處理金融糾紛，但相關(guān)審判員多為法律專業(yè)背景出身，對金融知識了解比較有限，審判的專業(yè)效率會受一定程度的影響。

就仲裁機制而言，其優(yōu)點在于具有較強的法律效力，而且高效、靈活，其公正性也能得到當事人的認可。因此，目前我國各地均設有仲裁機構(gòu)并可受理各類金融糾紛。但盡管如此，仲裁在解決金融爭議領域的普及度仍不普遍。究其原因，主要有以下兩點：第一，仲裁實行一裁終局并且要基于雙方當事人的一致同意才可啟用。故金融機構(gòu)在其為金融消費者提供的格式條款中，多不會將仲裁定為爭議解決的首選方式，仲裁在解決金融糾紛中的適用余地也因此受到較多限制。第二，仲裁相較于訴訟，其收費偏高且為預繳制，對爭議數(shù)額不大的金融消費者而言，構(gòu)成了一種成本上的負擔，從而抑制了其主動適用仲裁解決金融消費爭議的積極性。

我國金融爭議解決機制的不足之處

在我國金融實踐中，部分金融消費者會在發(fā)生金融爭議后去金融機構(gòu)的相關(guān)部門進行投訴或申訴。對于簡易的金融爭議，該途徑不失為一個高效便捷的方法。但針對較為復雜的爭議，可能產(chǎn)生兩方面的問題。一方面，相關(guān)內(nèi)設機構(gòu)解決爭議的專業(yè)能力多有不足。盡管多數(shù)金融機構(gòu)都會設置一些糾紛解決的機構(gòu)或投訴熱線，但這些機構(gòu)皆為金融機構(gòu)中的邊緣化部門，其解決爭議的專業(yè)水準和實際權(quán)限極為有限。另一方面，金融機構(gòu)內(nèi)的部門處理爭議結(jié)果的公平性無法保障。由于金融機構(gòu)內(nèi)設的爭議解決部門隸屬于金融機構(gòu)，在相關(guān)問題的處理上，其很難擺脫自己所屬機構(gòu)的影響，無法確保公平公正。

為克服這一問題，我國金融監(jiān)管部門（中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，后文簡稱“一行三會”）均下設了金融消費（投資）者保護機構(gòu)，如各類金融消費者保護局等等。然而，囿于我國現(xiàn)行法律制度，雖然這些部門均有處理消費者投訴的職能，但其處理投訴的行為在法律性質(zhì)上屬于行政機構(gòu)的監(jiān)察行為。其主要的法律功能在于審查被投訴金融機構(gòu)在程序上是否違法違規(guī)，而非一般的裁決行為。監(jiān)管部門更多只是將投訴轉(zhuǎn)交給被投訴金融機構(gòu)的有關(guān)部門進行處理，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)給予消費者以答復。相較于金融消費者直接向金融機構(gòu)投訴，二者在結(jié)果上并無本質(zhì)的差別。

目前，也有部分消費者請求消費者協(xié)會調(diào)解金融爭議。但問題在于金融爭議能否受《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（以下簡稱《消法》）的調(diào)整，這引發(fā)了理論界和實務界的不同看法。不乏有人認為，我國《消法》第二條明確規(guī)定：“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權(quán)益受本法保護?！痹摲l中所列明消費者的購買目的必須是“為生活消費需要”，其應是關(guān)乎消費者的衣、食、住、行等生活需求。但在金融市場領域，大量消費者購買金融產(chǎn)品或服務的行為更大程度上是一種金融投資行為，或者說是一種獲取收益的商事交易行為，其行為的目的和本質(zhì)已脫離了“生活消費需要”的范圍。因此，將金融爭議納入《消法》的范圍，確實存在適用的難度。在說理不足的情況下，強行加以適用，反而可能削弱法律的權(quán)威性。況且，即便金融爭議可以受《消法》的調(diào)整，消費者協(xié)會的調(diào)解協(xié)議同樣不具有法律上的強制力，對當事人的保護力仍不足。這種尷尬局面，在我國的銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會以及保險業(yè)協(xié)會中同樣存在。前述機構(gòu)也都具有調(diào)解金融爭議的職能，但由于這些行業(yè)協(xié)會本身僅是一種行業(yè)自律組織，其所做出的調(diào)解結(jié)果與消費者權(quán)益保護協(xié)會的一樣，均無法律上的強制執(zhí)行力，權(quán)威性較弱。

完善我國金融爭議解決機制的路徑

前文已述，無論是訴訟及仲裁，抑或調(diào)解和投訴，均有力所不逮之處。鑒于金融爭議涉及人數(shù)眾多，觸及利益較廣，故應盡快完善我國金融爭議解決機制。而國外已經(jīng)比較成熟的金融申訴專員制度值得我們探索和嘗試。金融申訴專員制度（FinancialOmbudsman Service，下稱FOS），是指為解決金融爭議而成立專門的第三方裁判機構(gòu)，并聘請相關(guān)專業(yè)的金融申訴專員來客觀處理爭議的一套系統(tǒng)性體制。其最早起源于瑞典，20世紀90年代得到飛速發(fā)展。由于FOS機構(gòu)聘請的申訴專員均為專業(yè)人士，故其解決糾紛堪稱專業(yè)和高效。同時，F(xiàn)OS機構(gòu)的第三方身份亦可保障其裁決的客觀與公正，來自法律的明確授權(quán)也使得其權(quán)威性不容忽視。世界多國均結(jié)合本國實際情況，陸續(xù)在實踐中對英國經(jīng)驗加以借鑒適用。我國亦可有所借鑒，在金融業(yè)內(nèi)構(gòu)建金融申訴專員制度，以高效地解決各類金融爭議。

目前，國外金融申訴專員制度主要有兩種運行模式：一種是綜合型金融申訴專員制度，即由FOS機構(gòu)統(tǒng)一受理銀行、證券、保險等糾紛，以英國、加拿大、澳大利亞以及我國香港地區(qū)為代表。另一種是分業(yè)型模式，即在金融領域的不同行業(yè)分別設置FOS機構(gòu)處理各自行業(yè)內(nèi)的爭議，以加拿大、日本為代表。我國大陸地區(qū)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式為分業(yè)監(jiān)管，若推行統(tǒng)一的金融申訴專員制度，須得到“一行三會”的共同支持和認可。在當前的情況下，并不是最現(xiàn)實可行的辦法。如果在“一行三會”的監(jiān)督和指導下，分別在不同的金融行業(yè)建立FOS機構(gòu)可能更易成功。當然，這并不排除未來我國有建立統(tǒng)一型金融申訴專員制度的可能。隨著金融市場的深入發(fā)展，各金融行業(yè)的聯(lián)系一定會更為緊密。若未來我國金融監(jiān)管實現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管，那將為建立綜合性金融申訴專員制度奠定良好的現(xiàn)實基礎。

建議我國未來的FOS機構(gòu)可設立理事會作為決策部門，對本行業(yè)的金融監(jiān)管機構(gòu)負責，受其監(jiān)督。理事會會長依法定程序任命，其他理事由監(jiān)管機構(gòu)聘任，每屆任期為五年，期滿可以連任。理事會主要有如下職責：制定和修改章程、理事會議事規(guī)則、金融申訴規(guī)則；審議提出執(zhí)行官員的人選、審定內(nèi)設機構(gòu)設置和變更的方案；設立申訴專員名冊，決定申訴專員的聘任和解聘；審定年度工作報告和財務預決算報告等。FOS機構(gòu)可考慮下設一名執(zhí)行官員，主要負責管理機構(gòu)的日常運營并領導各執(zhí)行部門展開工作。執(zhí)行官員由理事會提名，由監(jiān)管機構(gòu)依照法定程序任命，對理事會負責。同時，F(xiàn)OS機構(gòu)還應設置其他執(zhí)行部門，主要負責具體實施各項日常工作，如立案處、調(diào)解處、案件審理處、對外聯(lián)絡處、綜合處、財務處等。除了執(zhí)行部門，F(xiàn)OS機構(gòu)內(nèi)部還須設立案件質(zhì)量監(jiān)督處作為內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)。如果金融消費者對于FOS機構(gòu)裁決結(jié)果的公正性和正確性有所質(zhì)疑，則可向案件質(zhì)量監(jiān)督處進行投訴，質(zhì)監(jiān)處則應展開調(diào)查并給予消費者答復。

各金融業(yè)FOS機構(gòu)的案件受理范圍應是與本行業(yè)相關(guān)的金融爭議，采取按件收費制度，不應強制要求標的額，方便小額爭議的解決。為節(jié)約FOS機構(gòu)的裁判資源，應當將消費者向金融機構(gòu)內(nèi)設部門投訴確立為前置程序。只有在爭議不能得到有效解決的情況下，消費者才可向FOS機構(gòu)提起申訴。案件受理后，一般的案件應先轉(zhuǎn)入調(diào)解處，經(jīng)調(diào)解專員的調(diào)解，申訴人同意該調(diào)解方案的，由調(diào)解處制作相關(guān)調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議對雙方當事人產(chǎn)生約束效力。如金融消費者不接受調(diào)解結(jié)果，案件將被轉(zhuǎn)入案件審理處，由申訴專員進行審理裁定，最終做出裁決。當然，對于一些較為復雜、標的額較大的案件，則可直接交由案件審理處進行審理。如果金融消費者接受最終的裁決結(jié)果，則該裁決對雙方當事人均產(chǎn)生約束力。反之，如金融消費者不接受該結(jié)果，則可向人民法院提起訴訟。裁決做出之后，雙方當事人均不得以同一理由再次向FOS機構(gòu)提起申訴。

在互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的背景下，在建立FOS機構(gòu)的同時，可以充分引入網(wǎng)絡模式。例如，F(xiàn)OS機構(gòu)可設立一整套的辦案管理系統(tǒng)，將立案、提交證據(jù)、調(diào)解協(xié)議送達、裁決書送達、繳付費用等業(yè)務通過網(wǎng)上辦理。甚至對于一些相對簡單、案情清楚的案件，調(diào)解專員或申訴專員可直接在網(wǎng)上進行調(diào)解或?qū)徖?。這樣就可以極大地打破空間地域的限制，為當事人節(jié)約大量的成本。同時，F(xiàn)OS機構(gòu)還可以建立案件申訴數(shù)據(jù)庫，定期整理、總結(jié)申訴案件的類型并形成報告，幫助金融消費者、金融機構(gòu)和金融監(jiān)管機構(gòu)合理預測。

鑒于我國當前金融爭議與日俱增，在建立FOS機構(gòu)的過程中，有必要進行有針對性的修法或立法，將金融消費者應有的權(quán)利和義務、金融機構(gòu)的權(quán)利和義務、FOS機構(gòu)的組建及內(nèi)部機構(gòu)等內(nèi)容納入法制化的軌道。這樣既可保障消費者的權(quán)利，同時也將FOS制度合法化。使FOS機構(gòu)所做的調(diào)解協(xié)議和審理裁決具有法律效力?？傊?，在金融業(yè)不斷發(fā)展變化的當今，建立以金融申訴專員制度為中心的多元化爭議解決機制確有必要。具體而言，金融爭議的解決應以金融專員制度為主，同時以金融仲裁、金融機構(gòu)內(nèi)部解決方式為輔，而將訴訟作為爭議解決的最后一道防線。這樣既可以高效地處理金融糾紛，最大程度地保護消費者權(quán)益，同時還能節(jié)約大量司法資源，實現(xiàn)多種途徑齊頭并進，高質(zhì)高效地解決金融爭議，保障我國金融市場的健康發(fā)展。