吳軍宏

十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中重點強調(diào)未來中國的創(chuàng)新發(fā)展理念，提出要深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展新戰(zhàn)略調(diào)整，使“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”引擎的打造在未來實施創(chuàng)新發(fā)展進程中的作用更加凸顯。我們必須清醒認識到，增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，尤其是增加鼓勵和支持創(chuàng)業(yè)活動、促進創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)，才能保證打造“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”引擎的進程和效果，才能使“雙創(chuàng)”符合創(chuàng)新發(fā)展理念的要求，才能適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

一、創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)：“雙引擎”動能的傳動軸、動力臂

隨著基本公共服務(wù)及其均等化水平和服務(wù)質(zhì)量在“十二五”的大幅提升，人們對生存和發(fā)展的需求底線也隨之提高，對更高水平的生活質(zhì)量的渴望也更加迫切。回應(yīng)這一切必須以持續(xù)的經(jīng)濟增長為前提，而創(chuàng)業(yè)是當前激發(fā)經(jīng)濟自身動力最好的途徑。全球創(chuàng)業(yè)觀察項目（Globe Entrepreneurship Monitor，GEM）的研究不僅證明創(chuàng)業(yè)活動與經(jīng)濟增長率存在正相關(guān)關(guān)系，而且還指出，創(chuàng)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻主要表現(xiàn)在擴大就業(yè)、促進創(chuàng)新、提高生產(chǎn)力和成長性三個方面。[1]增加創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)供給，發(fā)揮“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”引擎的強大力量，“激發(fā)經(jīng)濟自身的動力機制和約束機制”，[2]拓展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新空間、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造能量、塑造自主發(fā)展精神，降低創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成本、減小創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險，從而增加經(jīng)濟主體市場存量、提高創(chuàng)業(yè)活動發(fā)生、創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長發(fā)展的質(zhì)量，實現(xiàn)人人想創(chuàng)業(yè)、人人能創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成功率不斷提高，匯大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新智慧、聚億萬創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能量，有效推動創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的深入實施。同時，創(chuàng)業(yè)活動的大量發(fā)生，必將伴隨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)的進一步強化和擴展，緩解基本創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)落后對經(jīng)濟安全和消費預(yù)期的壓力，從而帶來新一輪的人口和資本集聚，擴充就業(yè)崗位、提高就業(yè)質(zhì)量，促進人力資本的積累和增值，加快“四化同步”發(fā)展步伐，提高居民消費能力和消費水平，增強我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力和持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α?chuàng)業(yè)公共服務(wù)一方面發(fā)揮傳動軸作用直接推動“雙創(chuàng)”發(fā)展，另一方面通過“動力臂”的剛性需求倒逼創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)供給。因此，創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)成為打造“雙引擎”的必要步驟和“雙引擎”充分發(fā)揮作用的傳動軸、動力臂，或者說增加創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)供給就是“雙引擎”作用的發(fā)揮過程。而這一過程順利推進的關(guān)鍵在于解放思想、深化改革，簡政放權(quán)，打破體制機制障礙。

二、體制慣性：創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平提高的“最后一公里”

新一屆政府著力培育打造的“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”新引擎，在具體實施過程中，卻遇到了體制機制慣性的巨大阻礙。在強大的體制機制慣性面前，當前創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)發(fā)展程度令人擔(dān)憂，“大眾創(chuàng)業(yè)、草根創(chuàng)富”的激情就無法有效促燃，創(chuàng)業(yè)的主體存量和創(chuàng)新基數(shù)十分有限且發(fā)展困難，這都不足以構(gòu)成“雙引擎”正常運轉(zhuǎn)和有效動力的實現(xiàn)條件。體制慣性已經(jīng)成為創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平提高的“最后一公里”。

其一，發(fā)展觀念固化，對創(chuàng)業(yè)重視不夠，是阻礙創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)發(fā)展的思想障礙。地方政府對經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動力的認識，仍然停留在規(guī)?；按蠊窘?jīng)濟”時代，沒有認識到“三駕馬車”驅(qū)動力已難以適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的現(xiàn)實，沒有認識到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展不同步的嚴重后果，尤其是對投資拉動能力仍抱有希冀，仍然固守吸引外來投資的發(fā)展思路。這樣，他們就不可能充分地認識到創(chuàng)業(yè)所潛藏的巨大經(jīng)濟效益和社會效益，也不會認識到中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)在推動發(fā)展、擴大就業(yè)和促進創(chuàng)新等方面的重大作用，更不會認識到創(chuàng)業(yè)推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要性，也就無暇顧及這些他們認為是“小打小鬧”的創(chuàng)業(yè)活動，不會全心全意為創(chuàng)業(yè)活動提供相應(yīng)的公共服務(wù)。

其二，政市關(guān)系不清，市場環(huán)境優(yōu)化不足，市場決定性作用的發(fā)揮依然面臨挑戰(zhàn)?！耙粋€國家或地區(qū)創(chuàng)業(yè)活動的數(shù)量和質(zhì)量，很大程度上取決于創(chuàng)業(yè)者所處的市場環(huán)境”。[3]作為當前社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境主要塑造者的政府，尤其是地方政府做得還遠遠不夠。政府與市場界限不清晰，政府難以歸位，部分地方政府依然習(xí)慣于利用公共權(quán)力插手微觀經(jīng)濟運行、干預(yù)企業(yè)管理，政府行為的偏向性選擇對市場主體、市場環(huán)境的影響，市場需求結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、勞動力結(jié)構(gòu)等都被深深地打上了政府作用的烙印，制約著市場自組織、自循環(huán)系統(tǒng)功能的充分發(fā)揮，影響著市場秩序的有序運轉(zhuǎn)，使創(chuàng)業(yè)企業(yè)在進入市場時因難以獲取創(chuàng)業(yè)所需資源要素而顧慮重重，致使“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”步履維艱。

其三，利益固化藩籬難打破，降費減壓先手棋落地遇阻。本屆中央政府下改革之先手棋，極力壓縮行政審批事項，為企業(yè)清障減負，使降費減壓成為促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的主要舉措，但在地方卻遇到了較大阻力，降費減壓措施難以落地。政府在利益分配關(guān)系中也是利益主體之一，在掌握公共權(quán)力的情況下更容易發(fā)展為一個畸形的利益主體，擴大了權(quán)力的尋租空間。審批事項作為他們重要的利益輸送渠道，在之前的體制機制中，這種不當利益卻因“強勢政府”掌控的規(guī)章制度而合法化。在這種情況下，新創(chuàng)企業(yè)一旦進入市場，必然受到各種行政審批事項的制約，每一項審批事項都對創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長和發(fā)展形成阻礙，增加了創(chuàng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，擠壓了投資創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，甚至成為壓垮創(chuàng)業(yè)企業(yè)的“最后一根稻草”。

其四，治理方式落后，政府職能轉(zhuǎn)變慢，已經(jīng)成為創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平提高的主要障礙。受到傳統(tǒng)管理方式慣性、政府職能部門迷戀局部私利、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展不健全等因素相互作用的影響，政府（尤其是地方政府）依然采用強勢管理、直接管理等與“雙引擎”打造不相適應(yīng)的治理方式。在政府精力和財政支付能力有限的條件下，創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域依然面對政府主導(dǎo)資源配置的基本模式。政府不從市場領(lǐng)域脫身，不加快轉(zhuǎn)變政府職能，就很難發(fā)揮政府依法履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護職能的功效，也無法形成創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)促進創(chuàng)業(yè)活動發(fā)生和創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的強大動力。

其五，制度建設(shè)和創(chuàng)新不足，導(dǎo)致配套措施隨意性強、協(xié)調(diào)性差且難得長效保證。制度對創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)發(fā)展具有根本性意義，支持創(chuàng)業(yè)的體制機制必須轉(zhuǎn)化為內(nèi)生性的制度安排。在創(chuàng)業(yè)活動發(fā)生和創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長的過程中，離不開政府的制度性保障和務(wù)實性支持。但是，現(xiàn)實中創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)敷衍了事、創(chuàng)業(yè)孵化園配套設(shè)施簡陋、創(chuàng)業(yè)信息及時性共享性差、創(chuàng)業(yè)財稅優(yōu)惠政策有名無實、創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)重融資輕風(fēng)險處理、創(chuàng)業(yè)科技服務(wù)不到位等問題仍然比較嚴重。很大程度上，這都是有措施無制度、有制度無協(xié)調(diào)、無創(chuàng)新的結(jié)果，直接阻礙了創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提高。

三、深入推進簡政放權(quán)，提高創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平

第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長邏輯，明確創(chuàng)業(yè)定位，樹立“創(chuàng)業(yè)—創(chuàng)新—發(fā)展”的理念。一是要明確創(chuàng)業(yè)在發(fā)揮“雙引擎”驅(qū)動力作用時的基礎(chǔ)地位，切實轉(zhuǎn)變觀念、務(wù)實推出舉措、落實創(chuàng)業(yè)政策、提高服務(wù)質(zhì)量，形成“敢放—能放—會放”的簡政放權(quán)格局，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)在拓展就業(yè)領(lǐng)域、增加市場活力、加速經(jīng)濟增長、提高創(chuàng)新能力、保持社會穩(wěn)定等方面的作用；二是要明確簡政放權(quán)在樹立“創(chuàng)業(yè)—創(chuàng)新—發(fā)展”的理念、增加和擴大創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)供給力度和范圍過程中的關(guān)鍵作用，建立科學(xué)技術(shù)引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)、政府政策服務(wù)創(chuàng)業(yè)、市場環(huán)境激發(fā)創(chuàng)業(yè)、社會氛圍助力創(chuàng)業(yè)的長效機制，促進創(chuàng)業(yè)活動的發(fā)生、支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)的蓬勃開展，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供持續(xù)增長的創(chuàng)新主體存量和發(fā)展基礎(chǔ)；三是要充分發(fā)揮簡政放權(quán)在培育社會主義市場經(jīng)濟體制和培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新文化意識方面的重要作用，“營造鼓勵大膽探索、包容失敗的寬松氛圍，使創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成為全社會共同的價值追求”，“使創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成為人們普遍的生活方式”，[4]使創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)成為創(chuàng)業(yè)者身邊摸得見、夠得著的“日用品”。

第二，厘清政市邊界，讓政府承擔(dān)更多的資源整合任務(wù)，健全社會主義市場經(jīng)濟體制，優(yōu)化市場環(huán)境。首先，逐步歸位政府應(yīng)有職能，逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，卸除束縛著市場主體的“無形枷鎖”，歸位錯裝在政府身上的“有形之手”，真正做到該管的管住管好，不該管的堅決不管，也不干預(yù)。其次，加快社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)，加速社會主義市場經(jīng)濟體制相關(guān)法律制度的制定，規(guī)范現(xiàn)有市場主體的經(jīng)濟行為，完善和優(yōu)化市場公平競爭、優(yōu)勝劣汰的良好環(huán)境，由市場來完成經(jīng)濟主體進入、資源配置、利益分配等環(huán)節(jié)。再次，政府利用公共資源的次級配置，尤其是財政支付手段，撬動和引導(dǎo)更多市場資源向創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域流動。最后，加強市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)，創(chuàng)新政府監(jiān)管方式和服務(wù)模式，實施放管結(jié)合和定向調(diào)控，適時適當補充市場失靈領(lǐng)域，構(gòu)建界限清晰、權(quán)責(zé)一致、分工合理、運轉(zhuǎn)高效的政府治理體系和公平有序、制度完善、法治健全、充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制，為擴大創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)范圍、提高創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平提供良好的體制環(huán)境，為市場活力充分迸發(fā)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能量充分涌流提供有序的市場環(huán)境。

第三，建立健全清單管理制度，制定時間表，有序縮減行政審批事項，降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)成本。國務(wù)院制定了“中央先行、地方逐步展開”的策略，要用“壯士斷腕”的決心，從取消、下放、整合三個方面同時展開行政審批項目縮減，最大限度地為市場主體松綁、為創(chuàng)業(yè)興業(yè)開路。地方政府要積極參與到策略實施中來，主動承擔(dān)起應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任和必須完成的任務(wù)。首先要權(quán)衡眼前利益和長遠利益關(guān)系，建立健全清單管理制度，對照“權(quán)力清單”清理行政審批事項，把應(yīng)有的合法合理權(quán)力和監(jiān)督管理、行政審批事項全部納入“權(quán)力清單”，將不可為事項和不能為行為納入“負面清單”。真正做到“清單之外不可為、清單之內(nèi)必須為”。其次，積極主動制定縮減行政審批事項時間表，并向社會公開發(fā)布，接受廣泛監(jiān)督和質(zhì)詢，并及時與相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章制度相銜接，由此鎖定改革和管理的底數(shù)，進一步厘清政府與市場的界限。最后，要注重將整合必要行政審批事項與創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)結(jié)合起來，最大限度挖掘縮減審批利好，形成更有效的“管”和更積極的“放”相結(jié)合的縮減行政審批有序局面，促進政府職能更多地向服務(wù)市場、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，有效降低創(chuàng)業(yè)成本、減輕創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展壓力。

第四，加速政府職能轉(zhuǎn)變，加快培育市場化、社會化治理主體，推進創(chuàng)業(yè)治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)接受治理的成本和參與治理的門檻。加速政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于加快政府管理理念向治理理念轉(zhuǎn)變。首先，進一步厘清各職能部門權(quán)責(zé)關(guān)系，保證創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)利益表達渠道的暢通，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)、中小微企業(yè)協(xié)會、企業(yè)行會商會等平臺的利益表達和信息綜合功能，提高利益表達的效率效能和信息共享的效率。其次，提高創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的自我組織管理能力，鼓勵組織和設(shè)立代表創(chuàng)業(yè)企業(yè)利益、具有較高管理水準的專業(yè)化、社會化管理機構(gòu)，使創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)既直接參與自我組織管理，又通過代表自身利益的組織機構(gòu)間接參與創(chuàng)業(yè)政策的決策、創(chuàng)業(yè)管理規(guī)則的制定，以此加快市場化社會化治理主體的自我發(fā)育和外部培育，以降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)接受治理的成本，防止部門利益固化。再次，規(guī)范政府行為，完善行政執(zhí)法體制、程序和方式，形成自覺維護憲法和法律權(quán)威、全面依法行政的良好局面，重點解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法亂作為、慢作為、不作為等問題，堅決糾正簡單、粗暴、野蠻執(zhí)法行為，為創(chuàng)業(yè)興業(yè)營造良好的法治環(huán)境。最后，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，搭建創(chuàng)業(yè)信息共享平臺、創(chuàng)業(yè)企業(yè)信用平臺、創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)陽光政務(wù)平臺，構(gòu)建政府主導(dǎo)的多元互動治理模式，降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)參與治理的門檻，實現(xiàn)強調(diào)政府主導(dǎo)作用的整體化治理和強調(diào)多方參與合作互動的多元化治理緊密結(jié)合的協(xié)同治理，提高創(chuàng)業(yè)治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平，穩(wěn)步提高創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

第五，圍繞創(chuàng)新發(fā)展理念，結(jié)合本地實際，加強制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、服務(wù)舉措和服務(wù)模式創(chuàng)新，提高創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)各個項目領(lǐng)域的供給能力、服務(wù)能力和協(xié)調(diào)能力。首先要建立鼓勵創(chuàng)新的激勵機制，加強中央部委和各級地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)各環(huán)節(jié)的獎勵力度，制定獎勵標準、提高獎勵水平，積極設(shè)立試點，及時推廣經(jīng)驗，并將該指標納入干部績效考核；其次，緊抓關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展創(chuàng)新，在創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)領(lǐng)域的融資和風(fēng)險控制處理、創(chuàng)業(yè)孵化服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)方式和服務(wù)項目、創(chuàng)業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的人才培養(yǎng)與管理和技術(shù)轉(zhuǎn)化與應(yīng)用、創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)手段和平臺建設(shè)、創(chuàng)業(yè)教育培訓(xùn)服務(wù)領(lǐng)域的教育內(nèi)容和實踐方式等方面的制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新要有突破性進展；最后，要以滿足創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展需求為出發(fā)點，以部門職能職責(zé)及發(fā)揮其有效作用為落腳點，提高部門間協(xié)調(diào)合作、協(xié)同服務(wù)的能力，創(chuàng)新合作方式、聯(lián)合機制和服務(wù)手段，擴大服務(wù)項目的影響范圍，提高服務(wù)效率。

本文系重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新計劃重點課題《重慶市創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)體系的現(xiàn)狀分析與改革研究》（項目編號cstc2016jccxBX0001）、重慶市教委2016年人文社會科學(xué)研究課題《我國政府創(chuàng)業(yè)公共管理職能轉(zhuǎn)變的思路和對策研究》（項目編號16SKGH036）和重慶市2016年度社科規(guī)劃重點委托項目《重慶市兩江新區(qū)創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)發(fā)展對策研究》（批準文號，渝委宣[2016]91）的階段性成果。

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2015/0305/ c1004 -26643284.html.

作者單位：中共重慶市豐都縣委黨校

責(zé)任編輯：胡 越